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从“十一五”发展规划的改革看我国规划之争摘要 关于发展规划与国土规划二者关系的争论，是我国特有的现象。目前，我国发展规划改革的目标和任务已经明确，新的发展规划在性质、内容和功能上都作出了重大调整和变革。那么，在新的规划体系下，二者的关系如何?基于对市场经济国家国上规划的概括分析，本文探讨了我国传统规划体系存在的不足，指出，发挥发展规划的优势，实现国土规划的空间调控功能，是我国的可行选择，也是新时期正确把握二者关系的出发点。 关键词 国土规划；发展规划；空间指导与约束 一、我国特有的现象：发展规划与国土规划的争论 讨论发展规划与国土规划的关系，是我国特有的现象。在市场经济成熟的国家，国土规划作为政府管理经济社会的必要手段，在规划体系中具有绝对的权威，其性质和功能也十分明确，因此国土规划与其他规划(计划)不会在管理和实施上造成混乱。20世纪80年代国土规划被引入到我国，按照其本质规定，国土规划应该是高层次、战略性、综合性的空间规划，但在我国，发展计划一直占据着事实上的主导地位，具有最高权威，国土规划只能成为国民经济发展计划体系的重要组成部分。由此，围绕发展计划与国土规划的关系，人们一直争论不休，特别是如何界定二者的地位、性质和职能等问题，成为国上规划研究和实施中不能回避的问题。目前，争论虽没有完全共识，但达成比较一致的意见是：发展计划与国土规划应是相辅相成、互为补充的关系，应通过法律明确国土规划的战略地位，保证国土规划发挥其应有功能，弥补发展计划的不足。在此，我们暂且不论上述意见的可操作性如何，当前一个迫切问题是，随着“十一五”规划编制和实施工作的推进，我国传统的发展计划体制改革的方略已经明确，与以往的十个五年计划相比，新的发展规划在性质、内容和功能上都作出了重大调整和变革。那么，面向“十一五”和未来更长的时期，应如何认识并处理好发展规划与国土规划的关系?新的条件和背景下，再次从理论上梳理二者的关系，是非常必要的。 二、国外的经验：国土规划是空间调控的必要手段 在不同的国家，由于各自国情不同，国土规划的称谓各不相同，德国叫“空间秩序(发展)规划”，日本法定为“全国综合开发规划”，法国叫“综合服务规划”，英国称“国家规划政策方针”，韩国称“国土建设综合规划”，还有的国家称“社会资本建设规划”或“区域规划”。但不管使用什么名字，各国国土规划都适应了市场经济体制下强化国家宏观调控的客观要求，成为政府管理经济社会必不可少的手段，其共同的特点和成功的经验主要有： 第一，具有高度的战略性和权威性。 国土规划在各国的地位十分明确，即，国土规划是特定时期统领各级政府、各类阶层的行动纲领，是国家协调经济发展与人口、资源、环境关系的最高指南，在国家或地区空间规划体系中位于最高层次，统率着其他一切规划或计划，具有高度的战略性和权威性。这种明确的、惟一的、权威的战略地位，使国土规划与其他规划或计划能够很好地衔接，确保了各级各类规划的协调， 第二，是一种空间规划。 国土规划本质上是一种空间规划。从出发点和目的来看，各国国土规划不外乎是为解决或消除市场失灵造成的空间不平衡，减少由此产生的外部不经济现象，防止和解决市场经济条件下国土结构不正常、空间开发不协调等问题。作为手段，国土规划是国家从空间上实施宏观调控的手段，其调控功能表现在空间约束和空间协调上，国土规划通过“空间鼓励”、“空间准入”和“空间限制”等措施，协调好中央和地方、地方和地方、城市和农村、发达地区和落后地区、资源开发区和环境保护区之间等的关系。如荷兰第五个国家空间规划政策指出，“空间政策最重要的是，要准确区分在哪些地方能做什么、不能做什么，允许做什么、不允许做什么，关键是通过集约使用、功能组合以及对现有用途进行必要的转换等途径，有效并节约使用空间”。从内容来看，空间布局是各国国土规划中最重要的内容和任务，包括对重要资源的开发、基础产业和基础设施的建设进行布局、人口配置和城镇布局以及功能分区等。从编制的空间层次看，国土规划既按行政区编制，也要按自然区、经济区编制，特别是跨行政区的区域规划，是实现空间协调的重要手段。 第三，具有明确的目的性。 各国国土规划都有非常明确的目标，针对性很强。国土规划的内容与各国所处的经济社会发展形势和阶段有着密切的联系，不断适应新形势、解决新问题，正是国土规划所要达到的目标。在经济恢复阶段，为实现经济快速增长，国土规划往往把促进自然资源合理开发和生产力合理布局作为主要内容；随着经济发展，人口、资源和环境压力日益加剧，环境保护、污染治理、工业重新布局等成为国土规划的主要内容；当经济发展到更高水平之后，人们要求更加均衡和充分利用国土，国土规划更加关注人的需求，强调以人为本的理念。如，联邦德国最初的国土开发重点在鲁尔等衰退地区，以后转向全国的交通特别是高速公路网的建设，现在则是以生态环境建设为重点。日本也正在酝酿从过去重视“国土开发”向重视“国土综合管理”的转变，将国土规划的目标定位于：促进各地区各具特色的自立发展，将安全、秀美的国土移交给下一代，形成有益于全球可持续发展的国土等。 第四，有一个完整的体系。 国土规划是一个多维的综合体系，由国家和地方的各级层次规划以及配套的保障措施和各种政策等构成。 从空间尺度来看，国土规划空间体系包括国家级规划和地方级规划。其中，国家级规划又包括全国规划、跨省(州)市或流域的区域规划、特殊地区规划；地方级有省(州)、市、县规划。一般来讲，高层次的规划偏重于国土资源开发利用和和国土管理的总体思路、原则方针等比较宏观的内容，低层次的规划则以具体的开发和整治项目布局、土地利用功能分区和土地利用规划等具体内容为主，高层次规划对低层次规划具有指导性和强制约束力。如，联邦德国国土规划在空间层次上分为联邦、州、管理区和县(市)国土规划四级。日本国土规划也分为四级：第一级是全国综合开发规划，第二级是三大都市圈建设规划、七大地区开发规划、特殊地区规划(岛屿、山村、欠发达地区等特殊区域)，第三级是都道府综合发展(长期)规划，第四级是市村町综合发展(长期)规划。 从国土规划的保障来看，各国国土规划实施都有强有力的保障措施，法律、经济、行政和社会等手段以及规划咨询、评估、跟踪等系统，形成了一个庞大的国土规划保障体系。 三、我国的现实：传统规划体系已不能满足建设社会主义市场经济的要求 我国在考察学习日本、德国国土规划的基础上，于1980年开始了为期不短的第一轮国土规划工作，20世纪90年代，国土规划工作基本处于停滞状态，进入21世纪启动了新一轮国土规划。虽然学术研究和管理部门对国土规划的性质都做了规定，认为，国土规划是国家或地区高层次、战略性和综合性的空间规划，是协调经济发展与人口、资源环境的必不可少的手段，但实际上，第一轮国土规划只是在摸清资源家底方面取得了一定成绩，并没有发挥多少空间规划的作用。目前，以个别地区(城市)试点展开的新一轮国土规划，由于管理部门技术薄弱，职能有限，国土规划工作仍然显得力不从心。可见，在我国，国土规划的地位和功能基本上停留在理论承认的层面，实际中，国土规划的战略性是模糊的，调控功能更是虚无的，我国国土规划并不具备国外国土规划那样高的战略地位和明确的调控功能。国土规划在我国可谓“名实难副”，所以说我国空间规划的地位和功能是“缺失”的。 我国空间规划地位和功能的“缺失”，与传统规划体系有着直接关系。在我国特殊的政治经济体制背景下，最具战略性、权威性的规划是国民经济与社会发展中长期计划，而不是国土规划。无论是计划经济时期还是向市场经济过渡的时期，以五年为周期的国民经济和社会发展计划，在我国规划体系中一直占据着主导地位，是惟一需要提交人民代表大会决议的规划。经全国和各级人大审批的国民经济和社会发展计(规)划纲要，是全国和各级地区人民为之奋斗的宏伟蓝图和行动纲领，是其他各级各类规划、年度计划以及各项经济政策制定的依据。而发展规划的管理部门发展和改革委员会，相比国土规划的管理部门国土资源部，具有更高的综合性，更强的协调功能。从这个意义上讲，我国的发展规划与国外的空间规划具有相近的地位。当然，由于各自的政治经济体制背景不同，二者在理念、性质、目标、功能和内容等方面又存在很大区别。 迄今为止，我国已经编制和实施了十个五年计划，经历了计划经济体制时期、计划经济向市场经济体制转变时期以及市场经济初步确立时期等三阶段。在不同阶段，对加强农业基础地位、建立比较完整的工业体系、消除基础设瓶颈制约、增强综合国力、提高人民生活水平、推动社会进步等方面，发挥了重要作用。但是，对比市场经济国家的空间规划，我国十个五年计划在理念、性质和内容等方面存在的问题主要表现在：以物质生产为重心，轻视人的发展；以数量平衡为原则，缺乏空间均衡思想；以产业发展为支撑，忽略空间布局的作用。 可见，在我国，由于国十规划的地位被发展计划掩盖，空间规划应该发挥的功能难以落实，发展计划具有最高权威，影响力最大，但其内容和功能又存在缺陷，不能适应建立和完善社会主义市场经济的要求。我国传统规划体系面临着“缺失”和“缺陷”的困境空间规划地位功能的“缺失”和发展计划理念内容的“缺陷”。可以说，我们舶来了国外国土规划的称谓，但市场经济国家国土规划的先进理念、科学方法等最精髓的东西还没有真正被应用起来。在新的时期，如何结合我国具体国情，吸收借鉴国外空间规划的成功经验，对我国发展计划的性质、内容、功能以及编制程序等进行调整和改进，是我国规划体系改革落实科学发展观需要解决的一个重要问题。 四、未来的方向：发挥发展规划的优势，增加空间调控的功能 从“十一五”开始，我国国民经济和社会发展计划将进行建国以来最重大的改革：在规划名称上，国民经济和社会发展计划将更名为国民经济和社会发展规划，计划改为规划；在规划理念上，要突出以人为本的理念，各级各类规划编制都要以人的需求、人的流动、人的全面发展为出发点；在规划性质和内容上，发展规划要突出和落实空间均衡的原则，充实空间均衡的内容，强化发展规划的空间指导与约束功能，从过去追求总量平衡、部门协调转变为实现空间均衡，把空间均衡纳入规划编制的重要原则和内容；在规划体系上，要形成三级三类规划：按空间层次分为国家级规划、省(区、市)级规划、市县级规划；按对象和功能类别分为总体规划、专项规划、区域规划，并且把编制和实施跨行政区的区域规划放到突出重要的位置；在规划期限上，灵活确定规划期，不再要求所有规划都以五年为期编制，“十一五”发展规划纲要的规划期以五年为主，并展望到2020年，专项规划、区域规划的规划期，可根据规划对象的特点合理确定；在编制程序上，要建立规范化的民主制度、衔接制度、论证制度、公布制度以及备案和评估制度。 显然，我国未来规划体系中，发展规划的战略性、综合性、权威性将进一步强化，新的发展规划不仅在地位上，而且在理念、性质、内容、功能、编制程序等方面都十分接近市场经济国家的空间规划，与以往十个五年计划有着根本的不同。“十一五”规划改革表明，发展规划吸纳了市场经济国家空间规划的本质规定，第一次把空间协调的理念、原则和实施的具体程序作为编制的重要指导和内容，把空间调控功能作为发展规划的一个重要职能，因此，改革之后的发展规划事实上已经涵盖了国土规划。这样来看，以往关于发展规划与国土规划地位和性质的争论，已没有多大意义。当然，规划改革后国土规划的职能范围、实施管理以及与发展规划的协调等问题，还有待进一步探索。 从二者的这种新型关系来看，“十一五”发展规划体系的改革，某种程度上讲，是将国外空间规划的精髓融入到我国发展规划中，通过拓展和完善发展规划的职能，来实现原来国土规划想要达到却没有达到的目的，利用了我国发展规划长期积累的优势来完成国土规划的核