南宁市建设监理行业现阶段存在的主要问题及应对措施调查研究报告.doc

南宁市建设监理行业现阶段存在的主要问题及应对措施调查研究报告（征求意见稿）南 宁 市 建 设 监 理 协 会二0一0年十二月目 录前言1第一章 监理行业发展概述31.1我国内地监理行业发展概述31.2南宁市监理行业发展概述51.2.1 行业内企业基本情况51.2.2 行业内企业经营管理情况61.3我国发达地区和国外发达国家监理行业发展概述14第二章南宁市现阶段工程监理存在的问题152.1南宁市、深圳市监理行业管理措施及情况对照152.2我市工程监理行业存在的问题152.2.1低价恶性竞争和低水平服务的恶性循环152.2.2 监理人才招聘难，流动大182.2.3安全监理工作存在的难点问题严重困侥着企业的经营和发展182.2.4 监理未能很好发挥作用182.3我市工程监理行业管理存在的主要问题192.3.1协会在行业管理上发挥的作用不明显202.3.2政府部门行业管理存在的几个问题202.3.2.1对监理单位的安全生产监理责任在实际界定时判定不够准、判定责任过重202.3.2.2招投标问题202.3.2.3 市场准入问题212.3.2.4 行业检查问题212.3.2.5诚信体制建设问题23第三章 应对措施及建议263.1监理取费低价恶性竞争问题的应对措施及建议263.2监理企业服务内容少,监理服务阶段窄问题的应对措施及建议273.3我市监理企业安全监理工作面临的难点问题及解决建议273.4协会管理作用不明显问题的应对措施及建议283.5市场准入问题293.6招投标问题的应对措施及建议293.7行业检查问题的应对措施及建议303.8诚信体制建设问题的应对措施及建议313.9对我市监理企业经营管理的建议31第四章 结论33参考文献35附件1南宁市建设监理协会南建监协报2010001号文36附件2关于政府建设项目代建制管理模式的困难与不足的报告41附件3南宁市建设监理协会第二届常务理事会第七次会议纪要44附件4监理收费专户储存江苏省淮安市创新监理收费模式的探索47附件5南宁市建设监理协会南建监协报2010002号文57附件6深圳市建设工程监理招标文件6412南宁市建设监理协会 南宁市建设监理行业现阶段存在的主要问题及应对措施调查研究报告前 言我市监理行业经过十几年的发展，已经发展我市建设领域举足轻重的行业，建设工程监理制的实施对我市基本建设提供了“提高工程质量、降低工程造价、控制建设工期”的制度保障。我市建设工程监理在发展过程中，碰到并积累了不少问题、困惑急待解决：低价恶性竞争、行业利润微薄、安全和质量责任重、经营风险大，人才保留难； 监理企业业务仍停留在施工阶段监理上、项目管理业务基本无大的进展；企业普遍反映安全事故处理中对监理安全责任判定过重，安全事故隐患的停工整改和上报难；近几年监理整体服务水平和控制力的下降，业主对监理的信任度下降；监理招投标市场乱，挂靠、合作、陪标现象多，没能充分体现择优选择的原则；诚信体制还很不健全，没能充分发挥激励约束作用；监理行业协会在行业管理上发挥的作用不明显；诸多问题这些难点问题严重困侥着企业的经营和发展，制约了监理行业的健康发展，同时也给我市质量、安全生产管理等工作带来了较大的隐患，影响了我市建设项目投资的经济和社会效益。为此，南宁市建设监理协会一直以来都秉承“服务企业，服务政府”的理念，积极向政府主管部门反映企业诉求，反映行业发展中存在的问题，积极发挥行业协会的“桥梁”和“纽带”作用。本报告正是我协会多年对行业问题的分析和总结，该报告结合近年我协会赴我国先进地区的考察成果及协会内部调研的资料，通过对比分析，力图全面、真实地发掘和梳理南宁市建设监理行业现阶段存在的主要问题，经过深入分析后逐一提出了针对性的、系统性的应对措施和建议。通过该报告，我们希望能便于我市建设主管部门、各监理企业更系统、深入地了解我市建设监理行业现状，了解行业急需解决的难点热点问题，并为建设主管部门决策提供富有建设性的意见和建议，为行业环境的健康发展创造条件，为监理企业经营发展和内部管理提供提示和思路，最终希望通过各项制度的完善和实施，促使我市建设监理行业更健康、更成熟地发展，促使我市基本建设管理水平达到新的高度。本报告在形成过程中，得到了市城建委领导、各会员单位及深圳市监理工程师协会的大力支持和帮助，在此深表感谢！本报告由于编写时间和获取的调研资料有限，所提问题和意见如有不尽准确、合理之处，请各位领导和同仁指正。第一章 监理行业发展概述1.1我国内地监理行业发展概述19881991年，建设部、交通部发文开展建设监理试点。 1992年，我国为工程监理制定了一系列的规章制度，其中有1月18日建设部令第16号发布的工程建设监理单位资质管理试行办法 ；6月4日，建设部发布的监理工程师资格考试和注册试行办法；9月18日，国家物价局和建设部发布的关于发布建设工程监理费有关规定的通知 （以下简称“92标准”）。 1993年，在全国第五次建设监理工作会议上，建设部全面总结了监理试点的成功经验，并根据形势发展的需要和全国监理工作的现状，部署了结束试点、转向稳步发展阶段的各项工作。这个时期，我国的监理事业发展很快，队伍规模迅速扩大，实行监理的工程各方面效益显著，并指定若干所概述高校举办培训班，为工程建设培训建设监理工程师。 1995年10月，建设部、国家工商行政管理局印发了工程建设监理合同示范文本；同年12月，建设部、国家计委颁发了工程建设监理规定 。 1995年12月召开的全国第六次监理工作会议上，建设部决定按照原定计划，从1996年开始，在全国全面推行建设工程监理制度。 1997年11月1日，第八次全国人大常委会第二十八次会议通过了中华人民共和国建筑法 ，建筑法第三十条规定：“国家推行建筑工程监理制度。国务院可以规定实行强制监理的建筑工程的范围”；对监理的法律责任第六十九条这样规定“工程监理单位与建设单位或者建筑施工企业串通，弄虚作假、降低工程质量的，责令改正，处以罚款，降低资质等级或者吊销资质证书；有违法所得的，予以没收；造成损失的，承担连带赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。工程监理单位转让监理业务的，责令改正，没收违法所得，可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书。 ”这是我国第一次以法律的形式对工程监理作出规定，这对我国建设工程监理制度的推行和发展、对规范监理工作行为，具有十分重要的意义。 2000年12月7日建设部发布国家标准建设工程监理规范，规范建设工程监理行为，但该规范没有涉及安全监理的内容 。 2000年1月30日发布施行的建设工程质量管理条例 （国务院令第279号），对工程监理单位的质量责任和义务作出了具体的规定。2004年2月1日起施行的建设工程安全生产管理条例 （国务院令第393号），对工程监理承担建设工程安全生产的监理责任作出了规定，明确了“工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。第五十七条违反本条例的规定，工程监理单位有下列行为之一的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停业整顿，并处10万元以上30万元以下的罚款；情节严重的，降低资质等级，直至吊销资质证书；造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员，依照刑法有关规定追究刑事责任；造成损失的，依法承担赔偿责任：(一)未对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案进行审查的；(二)发现安全事故隐患未及时要求施工单位整改或者暂时停止施工的；(三)施工单位拒不整改或者不停止施工，未及时向有关主管部门报告的；(四)未依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理的。”（详见第十四条和第五十七条）。 2006年4月1日开始实施的注册监理工程师管理规定 ，对促进我国建设工程项目管理健康发展，规范建设工程监理人员的行为具有重要的意义。 2007年3月30日，建设部、发改委联合印发了，建设工程监理与相关服务收费管理规定发改价格 2007 670号（以下简称“07标准”），决定从2007年5月1日起执行，“07标准”较“92标准”费率平均提高了约50%。“07标准”规定了两种不同的监理酬金管理模式，即对政府强制执行监理的项目（见建设部第86号文“建设工程监理范围和规模标准规定”）实行政府指导价，对政府非强制监理的项目实行市场调节价。 2009年参加年度全国监理统计的建设工程监理企业共5475个，与上年相比下降9.95%,其中,综合资质企业49个,增长188.24%,甲级企业1917个,增长13.1%,乙级企业1999个,下降10%,丙级1496个,下降30.29%,说明新资质标准实施后,综合资质和甲级企业继续保持高速增长的势头,中小型工程监理企业数量有所下降,其中丙级资质企业大幅减少；全国共有监理工程师12万多人，监理从业人员50多万，监理工作覆盖了房屋建筑、市政公用工程、冶炼、石油化工、水利水电、电力、公路、港航、通信、民航、矿山、林业生态、机电安装等等众多类别的工程项目；国有投资的工程项目基本上都实施了工程监理，非国有投资项目，尤其是外资项目大多也委托了工程监理。1.2南宁市监理行业发展概述1.2.1 行业内企业基本情况2007年在南宁市开展监理业务的监理企业为116家，其中市内68家，外地来邕48家，目前在南宁市开展监理业务的监理单位共137家，较2007年增长了18 %，其中本地企业67家，与2007年基本持平，外地企业70家，较2007年增长了 46%，外地企业数量略多于本地企业；企业资质方面, 本地企业中综合资质1家，甲级 24家, 乙级29 家,丙级9家，外地企业中综合资质9家，甲级 51家, 乙级8家，丙级2家，外地甲级企业数量已为本地甲级企业的一倍；已加入南宁市建设监理协会的共61家，占在南宁市开展监理业务的监理单位总数的44%，其中本地48家，外地20家；截止目前，我区全国注册监理工程师为2141人，南宁市在系统备案的注册监理工程师475人（不完全统计数据），广西地方监理工程师1139人。1.2.2行业内企业经营管理情况最近我们对我协会会员的经营管理情况进行了不完全的调查（未含同时有设计、监理资质的个别企业），统计情况如下（详见表1），由此得出图17:从图1、2分析：2009年监理平均费率为1.35%，较2006年增加了66%，我市企业监理业务中工程概算投资额为1000万-10000万居多，按“07标准”计算出最低下浮后监理平均费率为2.07%，现监理平均取费费率仅为新收费标准最低下浮后允许值的65%，仍远远低于新收费标准的规定；另一方面，2009年政府采购项目的平均监理费率为1.6%，为新收费标准最低下浮后允许值的77%，非政府采购项目的平均监理费率为1.3%，为新收费标准最低下浮后允许值的64%，说明政府采购项目没有完全执行新收费标准，非政府采购项目监理取费离新收费标准的规定相差还很大。 从图3分析：年度平均营业收入从2006年的 718.40万元到2009年1251.28 万元，增长了 74 %，其中年度平均工程监理收入从2006年的 526.45 万元到2009年的 1019.77万元，增长了 93.7 %，监理收入占年度平均营业收入比例从2006年的73.28 %到2009年的81.50%，增长了8.22 %，项目管理收入占年度平均营业收入比例从2006年的0 %到2009年的3.01 %，说明我市监理企业收入来源主要是监理业务收入，收入比较单一，项目管理业务近几年基本无大的进展，企业抵御市场风险的能力比较脆弱。 从图4及表1计算后分析：（1）监理企业人均总产值从2006年的6.88万元/人到2009年的8.61万元/人（深圳2009年监理人均产值为14.91万元），增长了25 %，在全国为中等偏下水平，要达到建设部拟定的建设工程监理行业“十二五”发展规划监理服务费用人均达到20万元仍差距很大。（2）招标代理人均招标代理产值从2006年的15.83万元/人到2009年的3.97万元/人，减少了 75 %,造价咨询业务方面人均造价咨询产值从2006年的 5.11万元/人到2009年的5.57 万元/人，仅增长了9 %，说明招标代理、造价咨询业务竞争很激烈，大部分企业的招标代理业务效益下滑非常明显，该细分行业发展很不正常，具体原因不在此陈述。（3）注册监理工程师人均监理产值从2006年的 15.48 万元/人到2009年的21.69 万元/人，增长了40 %，而年度平均工程监理收入增长了 93.7 %，注册监理工程师年均监理产值的增长幅度远低于企业年监理业务收入的增长幅度, 说明注册监理工程师的数量很可能不能满足监理业务快速发展的要求。 从图5分析：中高级职称人数占专业技术人员人数比例从2006年的 64.2 %增加到了2009年的62.0 %，减少了 2.2 %，注册监理工程师人数占注册执业人员人数比例从2006年的72.3 % 减少到了2009年的59.0 %，减少了13.3 %，说明我市监理企业人员构成中高素质人员比例减少，尤其是注册监理工程师人数比例减少较为明显。 从图6、7分析：从企业盈利情况来看，2006-2009年，监理企业年平均利润仅为13.86-44.74万之间,利润率在1.833.58%之间，说明监理行业很薄利,经营风险大。1.3我国发达地区和国外发达国家监理行业发展概述我国香港地区、国外发达国家监理行业与我国内地的发展情况归纳起来主要有以下不同：（1）称呼不同。英美的建设咨询组织为工程咨询公司或事务所，我国内地大部分还是称做监理公司。（2）服务范围和对象不同。香港地区和国外咨询已不是内地简单的施工阶段监理，而是涉及到项目决策、实施和运营等全方位、全过程的综合管理，业主可根据需要自行选择某种服务方式，一般都是以造价咨询为核心的咨询服务，大量的工程咨询服务从设计开始委托；咨询单位服务的对象包括业主单位、承包商、设计、政府部门等。如香港地区的咨询公司服务内容一般是包括设计和工程“监理”，也有专门从事工程造价咨询业务的测量工程师公司或事务所，服务的对象主要是业主单位和政府部门。（3）对咨询企业和执业人员的管理方式不同。欧美等发达国家对工程咨询企业的管理，宏观上依靠国家建筑法和地方法规对其行为予以制约，微观上依靠行业协会制定的工作条例、职业道德标准对其业务活动进行监督控制，政府没有专门的管理条例也不干预咨询组织的资质管理，主要依靠行业协会对个人执业资格进行管理，咨询组织的生存依赖市场调解。我国内地实行的是企业资质和个人执业资格的双重准入管理，管理方式主要还是以政府主导的全面管理模式，行业协会所能发挥的管理作用不明显。（4）“监理”的质量责任和安全责任不同。香港和发达国家建筑质量责、安全和进度责任全部在承包商，“监理”主要依据委托合同为业主服务，并按合同和行业协会制定的工作条例履行职责和开展工作，在质量、安全问题上只要不发出错误指令政府不予追究，但发生的合同违约责任由业主追究，发生的违反行业规定的行为由行业协会进行追究。这些做法明显与我国内地差别较大。第二章 南宁市现阶段工程监理存在的问题2.1南宁市、深圳市监理行业管理措施及情况对照南宁市建设监理协会2010年8月份组织会员对深圳、香港等地进行了项目管理、监理行业管理等内容的考察，根据考察成果结合我们协会在南宁市所掌握和了解的有关情况，得出了南宁市、深圳市监理行业管理措施及情况对照一揽表（详见表2），该表通过我市与深圳市监理行业管理措施及情况的对照，便于我们发现我市监理行业存在的差距和问题。2.2我市工程监理行业存在的问题2.2.1 低价恶性竞争和低水平服务的恶性循环近几年由于没有监理合同备案，对监理取费没有相对准确的统计数据，但为了大致了解行业内监理取费情况，我协会仍对监理取费共进行了两次企业上报调查，统计分析结果如下：在2006-2007年调查中，大多数项目达不到2007年颁布执行的新收费标准规定的政府指导价下限，尤其是非政府投资项目，监理取费基本在92年起执行的旧收费标准（当时无安全监理、旁站监理等要求）下限的六、七折水平；2010年抽样调查中（见表1），从本文2.2款的分析中我们可以得知：政府采购项目监理取费没有完全执行新收费标准，非政府采购项目监理取费离新收费标准的规定相差还很大。近几年，我市监理企业乘国家西部大开发和我区城镇基础设施建设提速的东风，业务量有了较大的提升，但监理整体服务水平和控制力有下降的趋势、业主对监理的信任度下降确是事实，究其原因主要是因为现阶段监理行业利润率很低，经营风险大，企业要靠减少项目投入和做量来维持生存和谋求发展，加上行业内诚信评价体系未完善，企业的短期行为严重，监理的实际现场人员与投标承诺严重偏离、监理现场人员投入少、人员素表2： 近年南宁市、深圳市行业管理措施及情况对照一揽表第1页，共2页序号比较内容深圳南宁备 注1企业加入当地监理协会入会率较高，95%低，44%2在当地开展监理业务企业数量130家左右（其中本地90家，外地40家）137家左右（其中本地67家，外地70家）3入会与行政审批的联系联系高，如深预选委20101号文规定，加入深圳工程监理承包商名录申请条件之一是“加入深圳市监理工程师协会签署行业自律公约”无联系4是否有行业自律有无，原因：入会率低无法通过已拟自律公约5协会培训有执业人员上岗证或再教育的培训及考试没有权力对执业人员上岗证或再教育进行培训及考试，只发展其他类的培训6是否有工程监理招标投标办法及监理招标示范文本有无7是否有监理合同备案办法且已实施有且实施，含对监理收费的备案审查无8对外的企业进入本地的准入管理办法有，见深圳市建设局业务办理中心服务指南之九，企业凭申办的信息卡承揽业务，信息卡的申请对外地企业来说较为严格，有诚信核查内容，企业承接业务须使用信息卡中的人员，企业的不良行为记录受到红色警示的将立即被锁定信息卡重新核查有，见外地来邕建筑业、工程监理企业资质备案指南，但对诚信资料没设核查内容，没有规定承接业务须使用备案中的监理工程师，两年一审，备案后缺动态管理的具体要求和明确的诚信评价办法，总的来说外地企业备案管理相对比较宽松表2： 近年南宁市、深圳市行业管理措施及情况对照一揽表第2页，共2页序号比较内容深圳南宁备 注9对监理单位、监理人员的检查、处理制度有，且执行较严（详见深建字201019号文“关于印发深圳市建设工程安全质量整治行动措施的通知”和深建质安2010246号关于印发深圳市建设工程安全质量整治措施实施细则的通知”。这些制度详细地明确了企业及个人不良行为的红（黄）色警示标准及相应的处理办法有，但区、市对监理检查办法不统一，如南宁市检查套用南宁市建设工程施工现场监理行为考评试行办法（南建管200432号）里考评表，但执行时已有较大调整未见修订后重新颁布，如对监理现场行为检查扣分的考评表有所调整，考评结果与不良行为挂钩界定、处理没按原“办法”中的规定处理；对企业不良行为的界定分类处理有主管部门内部管理用的规定“关于企业行为信息管理的意见”，分为三类不良行为，分别规定了是否公开，但没明确公开后是否与招投标等是否挂钩，另一方面“意见”没有对个人不良行为的分类及处理办法。10诚信体制建设按深建字201019号文深圳市建设工程安全质量整治行动措施和深建质安2010246号文深圳市建设工程安全质量整治行动措施实施细则、深圳市建设局业务办理中心服务指南之九进行检查、处理和通报，诚信记录已与深圳市建设工程监理投标文件（示范文本）挂钩体现；已建立了包括企业和个人（监理工程师）的诚信记录主要是通过市城建委根据2008年内部管理规定“关于企业行为信息管理的意见”（未见公开）和已建立的“南宁市建设行业企业信息管理系统”及其他信息系统来推进，检查办法仍在调整，无监理招标投标办法及监理招标示范文本，现行监理招标评标细则没充分与诚信记录挂钩，缺个人诚信记录11质量安全事故的处理按深建字201019号文深圳市建设工程安全质量整治行动措施和深建质安2010246号文深圳市建设工程安全质量整治行动措施实施细则进行处理和通报区、市检查、处理的标准及办法不够明确、统一。特别是对安全事故监理责任的判定偏重、依据模糊、缺乏说服力，监理企业普遍反映感到无所适从、人人自危。安全方面有广西壮族自治区建筑工程施工安全监督暂行规定的基本表格，但没有对监理安全工作的评价用表，企业执行意愿不强质下降、总监兼项过多等问题已比较普遍，从而形成了现阶段监理低水平服务和低价恶性竞争的循环。监理低水平服务加上我市施工企业普遍存在的挂靠、管理人员普遍不到位、劳务人员素质偏低等问题及建设单位行为不规范缺乏制约等现实问题，给我市质量、安全生产及管理工作带来了较大的隐患。2.2.2监理人才招聘难，流动大监理行业取费过低，尤其在非政府采购项目上，过低的监理取费必然导致监理投入的减少，加上监理的安全责任和风险业内普遍反映过重过大，监理的生存环境恶劣，企业普遍难以吸收和保留人才。社会上流行着这样的说法“一流人才搞设计，二流人才搞施工，三流人员搞监理”就是现阶段监理面临的人才困局的真实写照。2.2.3安全监理工作存在的难点问题严重困侥着企业的经营和发展（1）安全事故隐患的整改、停工和上报难；（2）对监理单位的安全生产监理责任在实际界定时判定不准、判定责任过重；（3）安全监理工作无人买单。对安全监理工作的难点问题,我协会已于2010年1月形成的“关于恳请研究当前我市监理企业安全监理工作面临的难点问题及解决建议及组织召开我市安全监理工作座谈会的报告”（南建监协报2010001号）一文做了详细的介绍(见附件1)。2.2.4监理未能很好发挥作用（1）监理人员到位率低,素质下降,业主认可度和满意度下降前面我们已做分析，这里不再重复。（2）大部分监理企业的服务内容较少,监理服务阶段仍然较窄。从前面的分析中我们得知我市监理企业业务主要还是以工程监理为主，在项目管理业务方面没有突破（只有个别设计和监理资质合并的企业监理收入占总营业收入的比例平均为68%，项目管理收入占26%）。原因有以下几点：1、法律法规方面的要求使监理企业将工作重点和风险控制更多集中在于安全和质量控制方面，淡化了其他监理职责和内容，忽视了整体服务质量的提升和项目管理等增殖业务的拓展，加上行业内的低价恶性竞争，这就造成了整体服务质量的下降，影响了业主对监理的信任和真实需求；2、项目管理方面的需求和政策有待完善。如当前广西政府建设项目代建制管理模式在实践中存在诸多困难与不足，严重影响了我市企业开展政府建设代建项目的积极性和代建制管理模式的推进，经我协会调研整理如下（详见附件2）。政府建设项目代建制管理模式在实践中存在诸多困难与不足需要政府主管部门逐步予以协调解决，解决的过程因涉及面多也许较长，因此对不具备较雄厚实力的监理企业来说要开展该项业务也许并不合适，而设计监理或设计咨询业务对工程建设造价、质量、进度控制来说是很有价值的服务内容，政府投资工程应大力提倡，部分具备此项技术实力的企业完全可积极尝试，因为国家已制定了相应的收费标准和服务内容，市场上也有这方面的需求，当然政府如能制定政策予以引导和鼓励更好：如规定政府投资和政府主导投资的工程必须委托设计监理或设计咨询，鼓励业主单位选择全过程、全阶段的工程监理。2.3我市工程监理行业管理存在的主要问题2.3.1协会在行业管理上发挥的作用不明显目前我国内地对咨询企业和执业人员的管理方式实行的是企业资质和个人执业资格的双重准入管理，管理方式主要还是以政府主导的全面管理模式， 行业协会职权小，发展慢，发挥的作用较为有限，而欧美等发达国家对工程咨询企业的管理，宏观上依靠国家建筑法和地方法规对其行为予以制约，微观上依靠行业协会制定的工作条例、职业道德标准对其业务活动进行监督控制，政府没有专门的管理条例也不干预咨询组织的资质管理，主要依靠行业协会对个人执业资格进行管理，咨询组织的生存依赖市场调解。这一点和国外的情况有很大区别。南宁市建设监理协会属市级协会，在2007年完成与政府部门的脱钩后在发展过程中，我们感到由于缺乏必要的授权，在开展规范市场方面心有余而力不足，做得远远不够：一方面近几年我协会为配合主管部门的整顿和规范建筑市场检查工作投入了大量的人力、物力和精力，但由于只有检查的报告权、建议权而无行政处罚权，检查过程缺乏建设主管部门人员的参与，检查报告后处理的流程和办法不明确，这样造成了检查后的处理有时不够及时，影响了检查的成效；另一方面，协会无行政审查权，缺乏将行业协会的动态检查结果、协会对行业内企业、执业人员的诚信评价与企业的招投标、市场准入方面的挂钩，缺乏上岗证、强制性法规性培训等权利，企业入会意愿不强（目前入会率仅为44%），行业自律和监督难以正常推进；最后，从我区的行业协会发展来看，区级协会和某些得到授权多的行业协会发展得相对较好。总而言之，协会在做好为会员服务的同时，要想取得更大的成绩发挥更大作用，需要各级主管部门和上级行业协会的进一步授权和支持。2.3.2政府部门行业管理存在的几个问题2.3.2.1对监理单位的安全生产监理责任的判定问题 在实际界定时判定不够准、判定责任过重，对此问题已在本文2.2.3做了详细介绍，这里不在重复分析。2.3.2.2招投标问题对此问题，“南宁市建设监理协会第二届常务理事会第七次会议纪要（南监协纪要201003号）”做了详细的陈述并上报相关部门（见附件3）， 这里不再重复分析。2.3.2.3市场准入问题我市目前外地企业进入我市现要通过项目单项备案和企业备案，日常动态资质管理工作主要是通过市城建委的资质动态评审会来进行。外地监理企业来邕企业备案主要依据外地来邕建筑业、工程监理企业资质备案指南来实施，但该指南对诚信资料没设核查内容，没有规定承接业务须使用备案中的监理工程师，两年一审，备案后缺动态管理的具体要求和明确的诚信评价办法，而深圳对本地和外地企业的市场准入管理都是依据深圳市建设局业务办理中心服务指南之九，企业凭申办的信息卡承揽业务，信息卡的申请对外地企业来说较为严格，有诚信核查内容，企业承接业务须使用信息卡中的人员，企业的不良行为记录受到红色警示的将立即被锁定信息卡重新核查。总的来说我市对外地企业的市场准入管理和对监理企业日常的动态管理相对深圳宽松，而近几年随着我市经济的发展进入我市开展监理业务的外地企业数量在急速增加，目前已多过本地企业数量（见表2，市场竞争非常激烈，这对保护、扶持本地企业的发展是不利的；另一方面，从近几年我市的整规检查情况来看，外地企业项目总监不到位、临时拼凑项目监理机构、使用非本单位人员上岗、人员持证上岗不足等相对本地企业表现得比较明显，因此对外地监理企业来邕企业备案应更为严格，并加强备案后缺动态管理。2.3.2.4行业检查问题行业检查是整顿和规范行业秩序,规范监理行为, 提高不良企业和执业人员违法违规的成本，实现行业内优胜劣汰的重要举措。目前我市对监理行业内企业的检查主要有几种形式：（1）市城建配合建设部、建设厅的各种检查；（2）市城建委组织的整顿和规范建筑市场秩序大检查及各种专项检查；（3）日常市建管处对项目的监督管理工作；（4）市城建委授权行业协会为配合市城建委整顿和规范建筑市场秩序检查活动设立的监理专项检查组开展的施工现场监理行为检查活动。我协会在今几年参与的行业检查过程中，发现我市监理行业检查工作中存在着几个主要问题：（1）对监理单位、监理人员的检查、处理制度不统一、不完善。对监理单位、监理人员的检查、处理（含不良行为的认定标准和处理）目前在我区未有统一的办法，各地检查标准、不良行为的认定标准和处理规定相差较大，需要各级部门进行协调，避免企业难以适应；目前南宁市主要依据法律、法规和地方规定中的南宁市建设工程施工现场监理行为考评试行办法（南建管200432号）、南宁市建设工程施工现场管理规定等进行，而南宁市建设工程施工现场监理行为考评试行办法在实施过程中已调整未见修订后重新颁布，如监理现场行为检查使用的考评表实际执行时目前已有调整，检查考评结果没有按原文件的规定与不良行为挂钩界定和处理，对企业不良行为的界定、分类、处理有内部规定“关于企业行为信息管理的意见”，但没有明确公开，没有对个人不良行为的处理办法。（2）近几年我协会为配合主管部门的整顿和规范建筑市场检查工作，按规定组织专家和协会成员组成监理专项检查组单独对施工现场的监理行为进行全年动态检查，检查情况和相关建议按规定及时报告了市城建委，大部分项目得到了处理，但部分项目处理得不够及时，部分项目处理略显随意，行业协会与主管部门在检查、处理等方面对接及沟通反馈还有所欠缺。这些问题的存在使我协会参与的行业检查工作效果还不够突出，某些施工现场的监理行为突出问题没能得到及时纠正。检查中我们发现以下我市建设工程施工现场的监理行为突出问题需要在下一步的制度修订中予以考虑解决，它们是：（1）监理对监理安全职责的落实不够：项目机构监理安全员没有配备或流于形式，监理日记缺安全监理记录，记录过于简单；未审查施工单位现场安全生产保证体系；对施工单位下发的监理工程师通知书施工单位回复少或不及时、施工单位拒不整改时没有下发停工令（按监理委托合同范本要求下发停工令非紧急情况下要征得业主同意）及进一步报告主管部门（业主往往不同意）；（2）部分公司存在着资质挂靠现象，公司对项目没有检查或检查流于形式、不合规定；部分工程的总监长期不到位、不主持工地例会和履行总监职责，没按规定对技术资料加盖执业印章，临时拼凑项目监理机构、使用非本单位人员上岗、人员持证上岗不足。这些情况在外地来邕企业项目中表现得比较突出。（3）未经甲方同意同时担任多项委托监理合同的项目总监，对总监在南宁市外的监理项目数和外地企业总监在外地在监项目数目前无法核实。（4）普遍存在着项目机构专业配套人员实际不到位或到位率低的情况。（5）监理合同不存放现场，监理收费情况无法核查。2.3.2.5诚信体制建设问题诚信体制的建立是市场机制形成的保障，也是市场成熟的表现。我国建设市场目前未建立完善的诚信体制，工程建设领域中存在着诸多不诚信、不符合市场规范的行为。在诚信体制不完善的条件下，各个市场主体不完全受市场机制的约束，受逐利动机的驱使，一些企业和个人铤而走险，置法律法规和信誉于不顾，实施违法违规行为，因此完善诚信体制是促使建设行业规范、健康发展非常重要的举措。目前我市建设领域诚信体制建设工作主要是通过市城建委根据2008年内部管理规定“关于企业行为信息管理的意见”和已建立的“南宁市建设行业企业信息管理系统”及其他信息系统来推进，具体程序和做法如下：（1）市城建委各管理部门对企业的诚信情况进行录入，每个月底将该月各管理部门对企业行为录入的情况在资质动态管理会上进行通报，并讨论向社会公布的行为信息及公布时间，提请委领导班子会审议后予以公布或进行内部联动处理；（2）企业行为信息分类分为良好行为和不良行为两大类，其中不良行为又分为三类：一类不良行为指违反国家法律法规、产生重大不良社会影响的行为（如发生重大安全生产事故、重大工程质量事故、因拖欠造成农民工大规模闹事等）；二类不良行为指违反地方法规规章、产生一定不良社会影响的行为（如立案处罚的违反强条、违反报建程序的，发生一般性安全、质量事故的，在有形建筑市场中有弄虚作假行为的，其他管理部门下发行政处罚的行为等）；三类不良行为指不配合、不服从管理，违反地方法规规章但能及时整改，未造成不良社会影响的行为（因管理不善造成项目被下发停工和整改通知的，管理不善发生农民工闹事事件但及时处理的，不及时执行管理部门文件等）。所有良好行为信息均公布，一类不良行为向社会公布，并报自治区建设厅；二类不良行为向社会公布；三类不良行为作为管理部门内部联动依据（联动时要求企业整改完毕即可），不对社会公布。通过调查、对比分析，我们认为现行监理诚信评价体系可能存在以下的问题：（1）“关于企业行为信息管理的意见”没有适时对社会公布，企业对此了解不够；（2）“关于企业行为信息管理的意见”与南宁市建设工程施工现场监理行为考评试行办法（南建管200432号）对不良行为的分类和处理有不同的表述；（3）“关于企业行为信息管理的意见”对不良行为的分类主要是根据对事故、事件发生的社会影响程度，这属于事后判断和控制的范畴，在事中控制、处理监理的不良行为发生、发展方面发挥作用不够大；另一方面，通过对比深圳市的做法，我们感到“关于企业行为信息管理的意见”对监理不良行为的界定、分类还不够细，判定标准主观因素偏多；（4）“关于企业行为信息管理的意见”没有与建筑市场诚信行为信息管理办法（建市20079号 ）中的“监理单位不良行为记录认定标准（E1）”密切吻合；（5）“关于企业行为信息管理的意见”没明确行为信息公开后是否与招投标挂钩、如何挂钩等问题，没有对个人不良行为的分类及处理的规定，监理招投标文件的评标细则没有充分体现建设部有关文件中“引导市场各方主体重视诚信记录，选择守法诚信的合作者”的精神；（6）行业协会的监理专项检查工作结果没能与目前的政府主管部门主导建立和维护的诚信系统密切挂钩，影响了行业协会监理专项检查工作的成效，对推动行业协会的发展不利。第三章 应对措施及建议31监理取费低价恶性竞争问题的应对措施及建议监理取费低价恶性竞争问题是影响到监理行业是否能持续健康发展、进而影响到我市质量、安全生产管理水平的大问题，对这个行业难点问题的解决首先要予以足够的重视，对解决问题的困难性要估计足，其次在制定对策时要系统全面、积极探索，在执行时要落实责任坚决实行，对出现的新问题及时解决。以下是我们经过的几点应对措施及建议：（1）对按国家和地方规定实行强制监理的项目设立监理费的政府部门托管（具体做法可参考附件4）。这一点虽有违市场经济的规律，但在现有行业环境下要真正解决监理取费低价恶性竞争问题、规范监理企业行为又是必要，原因是现而易见的：由于监理单位是受建设单位委托服务并向建设单位收取服务报酬的，没这样的措施，监理单位很难保持“独立”和“公正”，对法律、法规规定的质量、安全监理责任也难以真正去履行，也难以避免监理的阴阳合同问题； （2）无论是否实行建立监理费的政府部门托管，建立对监理收费违规行为进行查处的制度和相关程序，加强监理合同备案等预控性审查程序仍然是不可或缺的手段；（3）加大对不良企业的检查、处罚和暴光力度（包括监理收费违规问题）、完善诚信体制并与招投标、资质延续等相挂钩；（4）行业协会要积极配合政府主管部门，做好监理专项检查和汇报工作，加强行业自律，制定行业内的诚信评价标准，政府主管部门应会同行业协会共同建立和完善诚信体系。32监理企业服务内容少,监理服务阶段窄问题的应对措施及建议（1）针对前述的政府建设项目代建制管理模式在实践中存在诸多困难与不足,政府主管部门应逐步予以协调解决。（2）制定政策予以引导市场需求和鼓励有实力、有条件的监理单位向项目管理转型：如规定政府投资和政府主导投资的工程必须委托设计监理或设计咨询，鼓励业主选择全过程、全阶段的工程监理服务。（3）有实力和有条件的监理企业应加大引进专业人才力度，全面提高服务质量，积极向全过程、全阶段的工程监理服务转型。33我市监理企业安全监理工作面临的难点问题及解决建议（1）加强对建设单位安全生产的教育，加大对建设单位和施工单位违反条例的处罚力度，加强行政方面的预控措施（如考虑建立建设单位安全生产保证金制度、增加监理对退回安全生产保证金相应的审查权，建立建设单位安全生产黑名单与相关项目准入制度等），为监理单位正常开展安全监理工作创造有利的环境和条件。（2）希望各方主管部门能理解监理单位目前所处的尴尬局面和弱势地位，合理界定监理单位的安全生产监理责任,改善监理企业的生存环境。国内监理行业内关于“强调监理从业人员仅对自己的错误指令负责，只要监理尽到了责任，就可以免责，不搞连坐”的呼声越来越得到业内人士的认同并向国家有关部门进行了反映，虽然法律法规层面还没改过来，但值得各主管部门认真思考。（3）希望能就安全监理工作存在的问题举行由南宁市建设委员会、南宁市安全生产监督局、南宁市建设监理协会及会员单位代表等共同参加的座谈会，增进对各方工作的了解，力争取得解决安全监理工作难点的共识，同时采取有效措施解决好监理企业的难点问题、促进行业健康发展，从而提高我市质量、安全生产管理水平，为我市监理企业的生存和发展创造好的环境。34协会管理作用不明显问题的应对措施及建议行业协会的成长壮大和作用发挥，离不开政府职能转变和工作支持。按照温家宝总理提出的“坚决把政府不该管的事交给企业、社会组织和中介机构，充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介服务机构的作用”精神，把政府工作的重点放在为行业发展创造条件上，将行业协会作为社会主义市场经济体系的重要组织部分，把一些微观职能逐步过渡给市场和行业协会，把行业工作领域交给行业协会是一种必然的趋势。政府部门要让行业协会参与相关法律法规，发展规划、产业政策、价格政策、产品进出口政策，引进、开发和重大技术改造项目，以及国家重大工程和重大技术装备项目的论证，国家标准的起草和制定，对政府的投资、招标、贷款等发表意见，反映本行业发展需要和企业诉求。建立起“业务主管部门政策引导、行业协会自律服务、登记管理部门依法监督管理”的行业协会管理体制。具体到我市监理行业来说，我们诚恳希望政府主管部门通过逐步授权进一步强化和发挥监理协会的行业微观管理作用：（1）赋予行业协会在制定行业政策、地方规定等方面更多的参与决策权，赋予行业协会在质量、安全事故调查处理，企业和个人诚信行为记录认定方面的参与权、发言权和建议权；（2）积极尝试采纳行业协会检查结果、企业及个人诚信评价情况完善现有的诚信系统；（3）积极制定政策鼓励企业加入行业协会和签署行业自律公约（如深圳市深预选委20101号文规定，加入深圳工程监理承包商名录申请条件之一是“加入深圳市监理工程师协会签署行业自律公约”）。35市场准入问题为避免我市监理市场过度竞争，保护、扶持本地企业的发展对外地监理企业来邕企业备案实施更为严格的准入管理是有必要的。具体来说深圳市的做法很值得借鉴，如深圳市建设局业务办理中心服务指南之九（材料另附）规定：企业凭申办的信息卡承揽业务，信息卡的申请对外地企业来说较为严格，有诚信核查、分支机构营业执照、分公司办公场所核查、检查要求，企业承接业务须使用信息卡中的人员，企业的不良行为记录受到红色警示的将立即被锁定信息卡重新核查，企业中标后监理工程师证书即被网上锁定。36招投标问题的应对措施及建议（1）尽快制定我区及我市工程监理招投标办法及统一的招标范本。建议重点关注以下几点：完善监理企业、执业人员的信用体系并在我市已建立的南宁市建设行业企业信息管理系统中予以公布，将评标标准与企业及执业人员的诚信记录（包括政府主管部门或行业协会对企业行为记录和评定的信用等级）密切挂钩，对达到通报批评或一、二类不良行为标准（深圳为红色警示）的一律暂停投标，对外地企业无法核实的业绩证明不予采纳评分。招标文件（包括各种补充文件）应加盖业主单位公章，防止代理机构的单一行为。工程监理招投标评分细则要合理公平，切合实际，减少弹性条款，避免针对性、倾向性。按照国家招标法的相关规定，把应属于业主的权力归还给业主单位，让业主能够在满足有关法律、法规和统一的监理招标范本前提下选择出满足要求的监理单位。（2）设法解决招标图纸等文件价格普遍偏高的问题；（3）建议招标管理部门加强对监理招标文件和中标文件的审查。对招标文件、中标文件按既定的办法和范本要求进行审查备案，严肃处理招投标过程中的违法违规行为，保证监理招标行为的公平、公正性。（4）建议设法将总监的在兼项目数予以联网公示，招投标机构要对照相应信息进行评标，特别是对外地企业的总监现有条件无法核实在兼项目的，对其在我区、我市监理项目的数量应更为严格地限制，同时要求对政府投资或主导投资项目开标时总监及专业监理工程师要到场答辩。（5）对进入政府采购项目监理服务供应商目录的企业数量适当放宽。目前南宁市仅为房建、市政各10家，而深圳市实行的是预选承包商制度（材料另附），规定国有投资占控股或主导地位的建设单位应当从审定的预选承包商选择承包人，目前监理承包商房建、市政各为95家、70家并进行了分组。37行业检查问题的应对措施及建议（1）协调统一和明确我区、我市对监理单位、监理人员的检查、处理（含不良行为的认定标准和处理）的办法，尽快完成对南宁市建设工程施工现场监理行为考评试行办法（南建管200432号）的修订，在完成相关制度的修订后严格按制度检查和处理，提高不良企业和执业人员违法违规的成本，从而达到优胜劣汰的目的。（2） 对行业协会在施工现场监理行为检查汇报的问题单位和项目，最好能履行一定程序后考虑采纳进入市城建委已建立的诚信系统记录。同时，对各种检查中发现的问题，应及时处理，加强沟通和反馈，定期举行总结通报会。（3） 行业协会也应加强行业内的检查交流工作，完善自身的检查考评办法，完善自身的企业和执业人员诚信评价系统，从向会员、