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新加坡廉政建设的主要做法及其经验2004-8-28 11:36:51 作者：陕西师范大学 郭欣根由于我国正处在由计划经济体制向市场经济体制转型时期，近年来腐败案件仍在高发期，中国廉政建设的任务和形势不容乐观。政治腐败是当今世界各国面临一大公害，在发展中国家，它是经济高速增长的伴生物，是民 众不满和导致政治不稳定的重要因素，也是各国政治民主化、现代化急待解决的“政治之癌”。难道，腐败真的是如有些人所说的“不治之症”吗?回答是否定的。国无论大小，各有长短。本文就新加坡廉政建设的主要做法及经验作点介绍。新加坡曾经历过腐败猖獗的时期，但经过政府卓有成效的努力，腐败现象现已被控制到较低的水平上。现在，新加坡被公认为是发展中国家或地区腐化程度最低的国家或地区。那么，它们是怎样取得反腐败斗争成功的呢?新加坡是一个城市国家，位于马来半岛南面、马六甲海峡的出入口。总面积650万平方公里 ，人口350万，其中华人占80%。英语、华语、马来语和泰米尔语为官方语言。该地1824年被 英国占领，被辟为自由港。1965年成立共和国并从马来西亚中独立出来。1990年10月3日与 我国建交。现在，新加坡为世界第三大炼油中心，日炼油能力110万桶，是东南亚地区最大海港，也是联系欧、亚、大洋洲的重要国际航空中心。近五年来，连续被世界银行排名为最具竞争国的国家。在殖民时期特别是二战以后到1959年人民行动党执政前，政治腐败曾是新加坡人民习以为常 的一种生活方式。以李光耀为首的人民行动党执政后决心清除腐败现象，为此他们进行了不懈的努力。具体来说，新加坡政府主要进行了如下几个方面的工作：一、寓廉政要求于公务员制度建设中，建立和不断完善现代公务员制度新加坡较早地建立起现代公务员制度。现代公务员制度的基本原则是公开考试，择优录用；科学考核，量绩晋升。这一制度的建立，比较有效地堵塞了任人唯亲等腐化现象盛行的人事制度上的漏洞。不仅如此，新加坡政府在公务员制度建设过程中将有关廉政要求融入其中，并为此目的采取如下的措施： 1.把是否廉洁奉公作为对公务员进行考试考核的一项重要内容固定下来 新加坡政府在公务员的录用和晋升上严格把关，以防止腐化分子混入政府机关并得 到重用。具体做法是：对于希望到政府部门工作的应考人员，建立了三道关口，即考试关、试用关和审查关，最后一关甚为重要。应考者在过了前两关后，还要接受主管部门对他们个人情况的调查。调查范围十分广泛，包括他们有无犯罪前科、上学交往人员状况、家庭情况、个人爱好、社会背景等一系列内容，特别要审查他们的个人品德和修养。审查合格后方能被正式录用。在官员的考核上，新加坡政府注重对官员日常工作合法性和正当性的审查。政府每年发给各部门工作人员一个记事本。工作人员必须将每日活动记载下来，并定期由主管官员检查，如发现记载有疑点，主管官员应将记事本移送检查机关审查核实，一旦查出确有违法行为，主管官员和当事人一同受罚。对官员考核的结果成为决定其升降奖惩的主要依据。2.给予政府官员(包括政治领导人)以很高的待遇，以减少他们从事腐败行为的动机针对其他一些亚洲国家的官员们由于工资太低而往往从事腐败活动以维持生计的情况，新加坡政府领导人得出结论：低薪不足以养廉。他们认为与其让官员们通过不法途径获 取钱财，不如给予他们优厚的待遇。在这一思想指导下，政府对官员实行高薪制。该国包括政府领导人在内的各级官员的工资水准在发展中国家都是相当高的，中高级官员薪金比西方发达国家还高。新加坡总统月薪为39425新元(1美元约合1.95新地)，总理月薪为38275新元，部长为22100至28725新元刘洪潮主编：外国廉政之道与腐败之风，新华出版社，1989年版第29页。最上面三级文官工资为；三级文官月薪21700新元(不含补助，下同)，二级文官为18800新元，一级文官为15900新元，若含补助实际收入更高。政府官员的薪金与私营企业雇员薪金不相上下。此外，政府还给公务人员以各种补助金，公务员退休后还有数量可观的养老金。特殊部门公务员(如警察、外交官、反贪污调查局官 员)退休后可领取高额退休金。这种优厚的待遇大大减少了公务员从事腐化行为的动机，促使他们珍惜自己的工作。在文官系统内还拉大工资差距，实行待遇与责任相挂钩的原则，同时为下级官员向上流动提供畅通的机会。这样，既增加了高级官员的责任，又激励着下级官员忠于职守，认真工作，以获得较高的待遇。3.加强对公务员在职培训和职业道德教育新加坡建立了公务员学院以专门负责培训在职的公务员，每年有数千人参加培训。同时，政府每年还拿出一笔数目可观的奖学金，供250名有志于毕业后为政府服务的青年攻 读大学或出国留学。在对公务员的培训中，不仅给他们传授知识，还注意培养爱国主义情感，教育他们忠于国家的目标。新加破政府还注意对公务员进行有关职业道德方面的教育，使他们以忠于职守、廉洁奉公为荣，以玩忽职守、腐化堕落为耻。这样，就从思想上筑起一道 防范腐败的堤坝。二、建立起较为完善的、高效率的行政管理体制新加坡政府注重法制建设，这表现在三个方面。一是立法明确。他们对政府的公务行为和公务员的行为都作出了非常明确而具体的规定。例如，他们订立了公务员指导手册 并使每个公务员人手一册，手册对各个部门公务员的言行举止、工作纪律、政治行为都作 出明确的规定。这些规定大致可分为几个方面：保密方面；广播、出版；访问；公务员的兼职；私人投资；个人利益和公共利益；参加政治活动；接受礼品问题；借债放债；防止贪污问题等。由于一切都有明文规定，从而提高了政府行为和公务员个人行为的规范程度，减少了不必要的行政程序，提高了办事效率。二是执法严明。新加坡政府中调法律面前人人平等原则，任何人只要违法违纪都会受到严厉制裁而不管他的职位高低或地位如何。例如1986年底，被认为很有才能的原新加坡社会发展 部长郑章远被检举受贿和滥用职权，受到反贪污调查局的立案侦查。李光耀总理亲自过问此案，该部长自知罪责难逃而畏罪自杀。三是充分授权和有效监督相结合，这是新加坡政府在建立较为完善的、高效率的行政管理体制方面采取的又一重要措施。在新加坡，各个政府部门和各级公务员都按照法律的规定，履行各自明确的职责，完成既定的工作任务。凡属各部门、各个公务员职责权限范围内的事情，决不允许推诿拖延，更不允许把问题上交，否则会受到严厉追究。由于职责明确，授权充分，人们各司其职，各负其责，工作效率很高。同时，政府还对各个部门和各级公务员进行严密的监督。实施监督的机构有内阁廉政署、财政部公务员管理司、各部常务次长、公务员委员会、检察长公署、总审计长署等机构。内阁廉政署负责综合管理和监督中央各部门首长和各单位官员个人的财产申报活动。公务员管理司负责公务员的任命、晋升、监督、工资待遇、培训等工作。公务员委员会负责聘任、晋升、处分国家公务员(不够刑事处分的)。检察长公署和总审计长署分别负责刑事起诉和财经监督。值得一提的是各部常务次长，他们在对各部实施监督方面发挥着十分重要的作用。常务次长的职责是：改善工作程序和方法以减少拖延；增加监督的效能，以使上级能够检查下属职员的工作；负责官员的转换；经常进行突 出性检查；每3至5年要检查一次反贪污措施执行情况并提出改进意见。财政部负责督促检查各部常务次长的工作。这样，就比较有效地堵塞了行政管理体制上的漏洞，减少了公务员从事腐败活动的机会。三、建立精干的、高效能的反腐败机构，对反腐败工作常抓不懈，持之以恒为了肃贪倡廉，新加坡政府于1952年成立了反贪污调查(CorruptPracticeInvestigation Bureau;CPIB)。反贪污调查局是新加坡防止和反对官员腐化行为的专门机构。该局成立之初仅有8名官员，现达到71人，其中调查员34人。该局总预算为433万美元，办案经费比较充足。反贪污调查局主要职责有两项，一是进行廉政监察，侦办贪污受贿舞弊案件并将侦办结果移送公务员委员会作纪律处分，触犯刑律的则移交检察长公署提起刑事起诉。二是防止贪污行为，该局在研究贪污案例基础上，为案件多发部门和敏感部门提供防范贪污受贿舞弊行为的具体建议。为保证该局独立地、有效地履行其职责，排除各种干扰，新加坡政府赋予该局以充分的独立 办案权。反贪污调查局的局长、副局长及若干局长助理由总统直接任命。该局从1970年起开 始直接归政府总理领导，而不受其他部管辖。这就保证了它在履行职责时能得到其他部的合作与支持。1960年修改后颁布的反贪污法赋予反贪污局在调查取证、逮捕搜查、检查扣押等方面广泛的权力，从而大大便利了调要局工作的顺利开展。例如在调查取证方面，他们可以是查阅涉嫌人员的银行账户，责令其交待拥有的资产，查对所申报登记的财产和实际财产状况是否相符。同时，他们还有权要求任何知情者提供情况，知情不报者要受到惩罚。他们还可以安插情报员，使用一切现代化的手段进行侦查活动。反贪污调查局自身廉洁，不走向腐化是该局反腐败成就卓著的重要原因。该局直接受新加坡 前总理李光耀的控制和监督，这是该局保持廉洁的一个重要因素。同时该局在录用和提拔工作人员时严格把关，对于本局工作人员一经发现有犯罪行为即给予严厉处分，这对保证该局保持廉洁起了十分重要的作用。反贪污调查局在办案过程中，不畏权势，敢于查处大案要案，敢于打大老虎，这是它赢得民众支持和信任的主要原因。反贪污调查局立案侦查社会发展部长郑章远受贿和滥用职权案即为很好的证明。多年来，反贪污调查局查处了上自政府部长、次长等政府要人，社会名流如著名律师、外科医生，下至普通邮递员、清洁工等一大批犯有贪污受贿舞弊罪行的不法分子，从而牢固地树立起自己的威信。由于反贪污调查局卓有成效地开展反腐败工作，那些有劣迹的官员对该局谈虎色变。一般民众则给予该局大力支持，他们积极举报腐化分子，提供办案线索，从而使该局如虎添翼。总结新加坡廉政建设成功经验，主要有三条：第一，最高领导人具有清除腐败的非凡勇气和决心。李光耀以身作则，在为政清廉方面发挥模范作用。他曾说过：我在新加坡培养了许多百万富翁，但是，我自己不能成为百万富翁。他自己除了工资收入外也基本没有其他收入来源。他还反对任人唯亲，他的儿子李显龙当上政府副总理主要是靠他本人的才干而不是沾李光耀的光。他明确反对他儿子继任政府总理，而主张让非李家的人来担任总理。李光耀自执政以来，始终如一、坚定不移地开展反腐败斗争，而没有半途而废或者雷声大、雨点小。同时，新加坡政府领导人还给予反腐败机构大力支持，帮助他们排除阻力，查处大案要案，这些都是新加坡反腐败工作取得成功的重要保证。第二，廉政建设只有和制度建设相结合，才能收到长期的成效。新加破政府寓廉政要求于制度建设之中，着眼于公务员制度和现代行政管