中小企业政策的监督与评估.doc

中小企业政策的监督与评估：绩效指标和实施建议中英中小企业扶持政策体系项目，中国罗伯特布莱克本教授 项目国际专家2006年2月1.序言本文将讨论对企业扶持政策的监督与评估对中国的中小企业的重要性。早先的论文阐述了对干预政策进行监督并评估的原因和基本理论，同时列举了其他地区在监督和评估中小企业政策方面取得成功的例子。在这一背景下，本文进一步将目光更多集中在具体如何衡量中小企业政策在中国产生的影响上。本文还提供了用以衡量政策干预的相应指标，并对实施中小企业政策的监督和评估框架提出建议。本文将讨论：在中国进行全国性中小企业政策监督和评估机制的架构；衡量中小企业发展需要的指标；对中小企业扶持的监督与评估中将包含的活动；中小企业扶持的绩效指标，其采纳各种外部数据的原理以及所需数据；收集用于监督与评估的信息所采用的方法；和对实施企业扶持服务的监督策略的一些观点。因此，从整体上说，本文旨在提出1）中小企业发展的各种指标和2）中小企业政策干预的监督和评估所采用的结构。这两个目标要求有持续的行动才能有效地进行。2.定义中小企业发展的指标：全国、地区和地方的基准数据中国中小企业政策的发展需要建立在中小企业部门的规模、状况和面临的挑战的准确情况之上，而这正是政策要解决的问题。中小企业政策发展的重要背景要求就是关于中国中小企业的数量、对本部门的贡献、规模，和所处位置的适当基线数据。这些数据将会提供中国中小企业状况以及企业注册与再注册所反映出来的企业数量多年来的变化的情况。这将能让我们进行诸如跨部门和跨地区对比以及更广范围内的国际对比。这些数据还提供了一个让我们可以设定政策干预目标的基础，因为这些数据能让我们对中国不同地区的中小企业部门的状况进行评估，并对中国在与其他国家相比时处所的位置进行衡量。其他一些中小企政策历史较长的经济中实行的惯例都是从如下的组合之中提取出全国性的数据：i)普查数据。这些数据可以是从人口普查数据或者其他数据来源提取而来，其中可能包括如职业类型等的社会-经济状况；ii)中小企业的年度调查。如，英国现在实行一个小企业年度调查，其中包括各种重复性的问题以及其他时事问题，目的是了解英国中小企业面临的问题的最新近况。收集这些数据的原因可能不仅是为了提供一份中小企业群体的档案，但是这些数据可以为中小企业发展的某些方面提供部分的实证。年度调查也应该能够收集基本的可变因素，这些因素必须是中小企业群体的典型情况以便进行数据处理和分析；数据收集必须至少每年进行，以便进行一系列的对比；数据收集的质量必须非常高。对这些数据的比较、委托收集和分析是中央统计局的责任，但是这项工作也会涉及与其他中央政府部门、地区和地方政府的合作。如果要想从全国的角度对中国中小企业发展的状况进行监督，那么这一角色就极为重要了。3.政策干预的监督与评估评估和监督的第二个重要方面在于评估推动中小企业发展的政策干预的效力和影响。这可能包括各种项目（如英国的SMART（自然科学和数学以及相关技术的应用）项目）和/或者提供扶持的机构。这有助于对政策实施进行持续的改进并对特定类型的政策干预的影响进行更基本的评估。这可能会引起对不同类型政策干预的相对效果的成本效益评估。监督包括根据规划、时间表和政策干预的重要事件来衡量实施的进程以及扶持政策的影响力。中小企业政策的监督体制要求设计各项目的相关利益者、向中小企业提供建议和扶持的一方以及获得建议的一方，即各企业，的积极参与。负责监督并（最终）评估的一方设计出恰当的指标、提供相关的有效数据并为整体的监督评估程序制定必要的机制也是非常重要的。监督和评估提供了评估干预政策的效用和影响力、随着时间的改变而调整干预政策来进行改进的机会。因此，有人强烈建议在干预政策的初始时就将监督和评估的程序和所需要的信息嵌入中小企业政策实施体系。同样关键的是，参与中小企业政策的设计和实施的所有相关利益者需要理解监督的目的，而且数据收集的责任应该很明晰。4.企业发展服务的监督和效力由于中英中小企业扶持政策体系项目的一个核心重点对企业发展服务的发展和改善有所裨益，因此企业发展服务可以拿来作为阐明监督和评估的作用以及如何实施监督和评估的方式的例子。企业发展服务的监督要建立在及时、精确和相关的信息基础之上以便对各项目的营销进行持续的评估，这一点也非常重要。这些数据信息应该展示给参与企业发展服务的相关利益者，并且能让他们充分理解。对企业发展服务进行监督和评估的方式建议为，收集尽可能简单而有效的数据，并以下列问题为基础：相关影响措施或干预的绩效指标是什么？由谁负责收集数据？这些数据将如何保存？如何对这些数据分析？负责监督的人应该清楚数据中的任何误差，并设定好数据的质量保证程序，比如信息应得到精确的记录从而可被应用于要求的目的。企业发展服务干预政策的影响可以从下列三个主要层面来进行观察：-企业发展服务提供机构的效力和效率；-对中小企业本身产生的影响（即参与项目的企业获得的效益）；-对于地方经济产生的更广泛的影响因此，总之，对通过企业发展服务实施的政策进行的监督和评估包括对三个密切相关的组成部分的评估：企业发展服务机构；中小企业；和地方经济。4.衡量对企业发展服务机构的影响监督程序的一个核心组成部分就是政策干预措施对于在这三个城市中参与企业发展服务的实际扶持机构和顾问公司的影响。这将有助于回答下列问题：执行目标在多大程度上得到了实现？在这三个城市里实施中小企业扶持体系的挑战是什么？服务机构在这三个城市里实施企业发展服务项目的效果如何？参与企业发展服务的服务机构内部取得了怎样的组织方面的学习成果？表1显示了衡量机构绩效的数据、对数据的描述和对数据来源的建议。表1:绩效指标: 地方服务机构企业发展服务机构绩效指标指标的类型和描述收集数据的来源，用于监督1企业发展服务机构收到的问询总数，与预算的可能规模以及政府资助有关定量。电话调查、面谈、网站信息查询次数、建议、培训和/或其他形式的企业发展服务。企业发展服务机构。持续运行的管理信息系统的一部分。2获得协助的企业数量：客户定量。客户指接受信息、建议、培训或其他形式企业发展服务的企业（包括启动之前的企业）企业发展服务机构。持续运行的管理信息系统的一部分。3市场渗透水平定量。城市中小型企业的总数除以对企业发展服务进行问询的小企业总数。a)企业发展服务机构。持续运行的管理信息系统的一部分。b)来自地方当局的城市范围内的数据。4转化率定量。问询转化为客户的百分比。企业发展服务机构。持续运行的管理信息系统的一部分。5密切协助定量。接受咨询和/或培训的客户数量a) 在全部问询者中所占百分比；b) 在城市小型企业所持股份总额中的百分比。a)企业发展服务机构。持续运行的管理信息系统的一部分。b)来自地方当局的城市范围内的数据。6网络连接指标（小企业咨询机构网络的发展）定量。a）由其他企业发展服务提供机构推荐而来的客户在客户总数中所占的百分比b）推荐给其他企业发展服务机构的客户在客户总数中所占的百分比企业发展服务机构。记录其他机构向本机构推荐以及本机构向其他机构推荐的持续运行的管理信息系统的一部分7商业定位指标定量。服务费收入占总收入的百分比。企业发展服务机构。持续运行的管理信息系统的一部分。8客户满意度指标对获得的企业发展服务报告为满意/极为满意的客户占全部客户总数的百分比。对接受建议的企业进行调查：企业发展服务和特别调查。9老客户指标定量。之前曾经接受过服务的客户在现阶段客户中的百分比。企业发展服务机构。持续运行的管理信息系统的一部分。10为中小企业提供扶持的变化定量。根据来自中小企业和各机构的持续反馈，对中小企业的扶持的方式做出的改变建议以及实际的改变正在与发改委进行交流的企业发展服务机构重要指标包括：对企业发展服务提供机构的咨询总数；获得协助的企业数量；机构的市场渗透水平、从问询者到客户的转化率；以及对客户满意度的衡量。这些信息主要是从企业发展服务机构记录的内部管理信息、来自地方当局的当地城市范围内的信息以及对获得建议和扶持之后的企业客户的调查中得来的。但是，如果能像企业发展服务提供机构提供公共资金的话（如中央政府向各城市提供资金支持），那么管理信息收集和储存方式的统一将使我们能够比较、评价并最终评估单独机构的绩效。可见，将信息收集纳入企业发展服务机构的日常系统的原则以及保持数据尽可能简洁而又具有相关性是本提议框架所坚持的观点。许多所需的数据可能是各个机构日常信息管理系统中的一部分，我们可以对其进行标准化处理，以方便三个试点城市在市内及城市间进行核对。5.衡量对中小企业的影响对企业发展服务绩效的衡量最终取决于它对接受建议与扶持的中小企业的影响。我们需要收集那些通过企业发展服务获得建议与支持的企业的特点和绩效表现，从而回答“企业发展服务对小型企业的影响是什么？”这一问题。表2提出了衡量中小企业绩效的建议指标及其监督的来源。表2：绩效指标: 企业发展服务对中小企业的影响机构绩效指标指标描述收集数据的来源，用于监督11客户企业成活率定量。企业发展服务客户的企业成活率与该城市同期的企业成活率（如果可以获得数据的话）以及/或者此后的评估研究中的主导企业的成活率进行比较。结合下列数据：企业发展服务 管理信息客户跟踪调查现场中小企业调查12客户企业中产生的就业岗位定量。客户企业在一段时间，比如一年内，内的岗位变动。这可以与该市同期内中小企业产生的就业岗位进行对比（如果可以获得数据的话），还可以/或者与此后评估研究中的主导企业的情况进行对比。结合下列数据：企业发展服务 管理信息客户跟踪调查现场中小企业调查13客户企业在非本地区实现销售的情况在该市以外实现销售的客户百分比客户企业在非本地区实现销售的中值结合下列数据：企业发展服务 管理信息客户跟踪调查现场中小企业调查为监督通过企业发展服务而对中小企业进行干预的影响所必需的数据有许多来源。这些数据包括客户企业的初始规模、部门和位置；它们的存活率；客户企业产生新的工作岗位的比率；以及客户企业在非本地销售中取得的变化。为监督向参与本项目的企业提供企业发展服务而所需的基本数据将在提供企业发展服务的机构层面上进行收集，但是完全的影响评估还需要单独（最好是单独进行）的调查。外部机构或服务提供机构自身可以进行跟踪调查，以评估从企业发展服务机构那里获得建议和支持的企业受到的长期影响。6.监督对企业发展服务市场进行的干预对地方环境的影响对企业发展服务市场进行干预的目标之一是在地方和区域以及整个中国的经济中更加广泛地促进企业扶持系统。政策干预所涉及的相关利益者对于以多种方式衡量其对地方经济的影响很感兴趣。首先，对企业发展服务的干预对当地经济中企业扶持的数量和质量的影响如何？其次，对企业发展服务的政策干预对于企业建议与扶持网络的发展产生了什么影响？第三，这对当地经济的企业发展服务的认知程度的影响如何？最后，企业发展服务如何影响了城市企业家的水平？企业发展服务绩效指标: 对地方环境的影响：指标描述数据来源14企业发展服务的市场渗透力定量。一段时期内从任何渠道使用企业发展服务的小型企业百分比企业发展服务机构定期独立商业调查15企业发展服务的市场渗透力定量。一段时期内从任何渠道使用企业发展服务的小型企业只能所有小型企业的百分比企业发展服务机构定期独立商业调查16客户满意度定量。企业发展服务的小型企业客户对其表示高度满意的百分比企业发展服务跟踪调查定期商业跟踪调查17人均企业发展服务的数量城市/地区内企业发展服务机构的数量中小企业局官方网站上定期更新的数据库18服务产品的数量企业发展服务机构提供的援助和建议所覆盖的地区的数量企业发展服务机构中小企业局官方网站上定期更新的数据库表3显示了绩效指标、数据类型以及如何收集数据的建议。可见，这将涉及从不同方面收集的数据，包括：现有的企业发展服务管理信息和对中小企业的调查结果；外加其他监管数据，例如衡量企业扶持机构的数量、企业扶持机构的类型以及关于企业发展服务对该城市的企业创建率和企业家的更广泛影响进行基准调查。表3中的指标旨在 (a)使当地企业发展服务市场中的任何变化能得到长期的监督；(b)使单个城市可以与其他城市在相关方面进行对比。目前在各个城市中对企业发展服务机构和小型企业（SE）进行的调查将提供基准数据，这些数据可被长期用作衡量供需变化的参照值。在大多数情况下，需求方的指标要求在城市内对企业进行定期抽样调查，但是如果地方的企业发展服务网站不断地为调查研究而更新初次调查时制作的企业发展服务供应商列表，那么服务供给方面的基本数据就很容易获得。7.监督和评估：其作用和不同本文到现在为止重点介绍了对小企业扶持政策的评估，并特别谈到了对企业发展服务市场的干预。但是从长期看来，如果要想改善针对中小企业的干预扶持或提供扶持的程序，那么评估就是很有必要的。评估是的一项政策项目或措施的评价，以便评价其成功或失败的程度。评估会把干预的效果和影响与干预的成本进行对比。评估会核查干预政策的更广泛影响，提供长期的教训并为之后的项目提供借鉴。评价的方法将融合一些措施，如对产出进行定量的措施以及一些定性的标准。评估通常是在事后进行，即在干预已经开始或者结束了一段时间之后。评估也最经常由负责进行干预的机构之外的一家机构进行。经济合作与发展组织的中小企业工作小组指出评估政策的7大要点：根本原因：政策的正当理由；附加效用：项目的净增价值；适宜性：本项目解决一个明确的市场问题的程度；优越性：本项目是否比其他达成同样目标的可能项目更有效；系统效用：本项目与其他政府行动良好或不利互动的程度；自身效用：该项目在达到其目标时是否节省成本；适应性效用：评估引起项目交换的程度在评估中国的中小企业政策方面，这些方面都是非常重要的。尽管通过本文之前讨论的监督框架收集的数据能够进入这个过程，但还是需要澄清政策目标以及额外信息的收集。这将有助于在政策制定和实施中进行不断的改进。表4：监督和评估的各阶段监督第一步：项目起步阶段（即有关于参与者的数量及其特征的基线）第二步：接受者的观点（即：它们是否喜欢监督和评估？）第三步：接受者对援助造成的不同的观点评估第四步：对“获得援助的企业”和“普通型”企业的业绩进行对比第五步：对“配对”企业进行对比（即：有着同样的特征但是未获援助的企业） 第六步：考虑到挑选偏差（如：使用随机选择小组来进行对比）来源：Storey（2002）监督与评估之间的不同必须加以强调。例如，Storey（2002）就建议可以将此看作6个阶段，从第一步到第六步则复杂程度不断提高（见表4）。监督与评估的主要区别在于监督依靠总结一项干预措施接受人的数量以及他们对此观点和经历。但是评估则将这些经验与非干预措施接受人进行比较以便提出反事实的例子。然后就可以在与没有干预措施的情况下会发生什么（即：附加效用）进行比较来衡量干预措施的效果。在实践中，有些活动要比其他活动更易于评估，但这不应当成为反对在每一次干预中设定一个评估框架的理由。因此，有必要强调，在中国，对设计来援助中小企业的政策干预措施的评估应当获得充足的资源供应。8.讨论和结论本文提出了用于中小企业发展以及监督与评估小企业政策，特别是企业发展服务，的各项指标。本文还概述了这些指标数据的来源以及收集数据的责任问题。本文只是讨论的框架和基础，而非精确、确定性的行动蓝图。收集用于追踪经济体中中小企业发展的基本的基准数据这一点非常重要。为此目的而收集的数据要非常基础，但是要涵盖全中国，并且至少要每年都收集。第二次的数据收集活动设计衡量援助中小企业发展的政策干预措施的影响。必须铭记的一点是对中小企业的扶持在中国是一个相对新颖的事物，如果要想在小企业的扶持系统中进行学习和改善，那么建立一个适合的监督和评估就至关重要了。所有参与到中国小企业扶持政策的发展和实施中的人士和机构需要了解，监督和评估的存在是为了改善这个系统的效果。如果我们要进行监督，那么针对哪一项绩效是可以衡量的而设定清晰的计划目标是非常重要的。这些目标必须一目了然，并且所有参与者都能够理解。比如，参与企业发展服务的各个机构及其合作伙伴必须理解：1）他们在监督和评估活动中的角色应做出的具体贡献；2）这一贡献如何与整个监督评估活动相协调。然后，每个参与企业发展服务的机构及其合作伙伴就能明白