国有商业银行内部控制的现状及完善对策.docx

国有商业银行内部控制的现状及完善对策内容提要随着市场经济体制和法制建设的日益完善人们越来越感到强化管理的重要尤其是内部控制已引起了金融界的极大关注近年来国际银行业的实践证明正视日益增长的风险改善和加强银行内部控制已经成为银行生存发展的首要的、基础的条件我国是世界贸易组织成员金融业是首批开放的行业面临着巨大的竞争为维护银行经营的安全防范可能发生的各类金融风险一套完善的内控制度体系对于金融机构的生存发展有着非同寻常的意义本文试图运用系统论的思想和方法来分析和研究商业银行内部控制中的问题并提出相应的对策关键词商业银行；内部控制；现状；制约因素；对策国有商业银行作为我国金融业的主体构成部分其防范风险的能力直接关系到我国银行体系运行的安全强化国有商业银行风险抗御能力除加强其外部监督管理外国有商业银行自身建立有效的内部控制机制则显得更为重要一、我国商业银行内部控制的现状我国国有独资商业银行改革的目标是按现代企业制度进行综合性改革争取建设成为在国际上有一定实力、信誉良好的现代商业银行用这个要求来衡量当前的国有独资商业银行还存在一些不足之处就内控而言主要有以下几个方面的欠缺（一）外部竞争激烈导致经营风险增大随着金融市场开放程度的不断扩大我国商业银行面临更加激烈的竞争环境和更加复杂多样的风险有些基层商业银行受利益驱动重业务发展轻内部控制致使一些内控制度落实不到位具体表现在一方面以扩大资产规模为战略重点的商业银行为获取较高的资产收益和资产增长速度压低价格和放宽条件发放贷款使银行资金营运风险程度加大另一方面在激烈的金融竞争中商业银行为占领并扩大市场份额各种金融新产品和新业务在银行资产负债表外迅速滋生使得银行在不知不觉中承担了各种潜在风险（二）技术性风险错误或事故尚难以根绝技术性风险错误或事故是业务人员在办理某些业务时因业务数量、强度及对业务熟知程度等因素发生变化而出现在内部控制环节上的错误或事故诸如储蓄单折跳号使用流水账页短缺柜员没有按规定的频度修改口令部分手工登记簿记录不全等一般就属于技术性风险错误按理说在防范技术性风险错误上各家银行都采取了很多措施但是每次检查还是发现了不少的技术性风险错误这些“常查常出”的技术性风险错误或事故难以根绝是当前银行内部控制中的新问题（三）内部控制制度建设难以适应业务发展的需要当前银行内部控制制度建设难以适应业务发展的需要表现在五个方面一是制度空缺风险商业银行正常经营所必须具备的若干基本规章制度在某些地方还存在盲点没有规矩不成方圆出现风险损失自然不可避免二是制度建设滞后如现在绝大多数银行都实行综合柜员制处理有关业务而在实际运行中由于对综合柜员之间、会计和储蓄综合柜员之间、综合柜员与上级机构内部往来控制以及综合柜员制业务检查等制度建设上没有能根据业务发展状况及时做出相应调整使基层机构照搬照抄原会计、储蓄业务柜员制的有关规定内部控制可能出现薄弱点三是部分制度不切合实际执行流于形式或难以实施如对“借新还旧”普遍存在的现实不加考虑反而在制度上明令禁止但实际操作中又行如默契使规定形同虚设再如大额现金支付的审批制度规定5万元以上的现金支付需办事处（分理处）分管领导审批基层网点遇到此类问题处理起来费时不说碰到领导不在就只好事后补签了事四是部分制度针对性差头痛医头脚痛医脚有病无病一起服药的现象时有发生如由于某个行在异地通兑业务上出了问题上级行就定了个预约取款查证制度规定要求每个行遵照执行而实际上只要按原有的规定认真执行就不会出风险由于该规定针对性较差没有考虑每个行的具体情况在业务较大的网点因执行此规定延长了其他客户等待的时间招致了客户的不满一段时间下来后基层网点机构往往又回到以前的做法上去了五是制度贯彻不力许多规章制度流于形式只发文件不抓落实遇到具体问题灵活性讲得多原则性讲得少以种种“理由”加以变通和回避甚至视内控制度为绊脚石对某些规章制度视而不见这是银行经营风险增加、发案率增高的最直接、最根本的原因（四）人力资源配置方式不能适应内部控制的要求银行内部控制是根据业务流程确定每一个风险控制点对银行相关业务人员进行控制和检查其核心控制要求是职责分离目前由于人员分流力度不断加大大部分银行的分理处只配置5名左右工作人员而新的业务品种如保险代理、基金营销、代理收费业务、异地存取划转、业务咨询服务逐渐增加在增加网点业务工作量的同时也增加了网点机构风险控制点根据内部控制的要求银行基层网点要根据业务品种的不同各个环节必须按规定做到分人分岗然而目前银行的人力资源配置还停留在主要按业务量定编定岗的方式上对基层网点的人力资源配置与基层网点内部控制的关系不敏感往往出现增加了业务品种基层网点却没有能按照内控制度的要求在增加的风险环节上合理配置有关人员结果出现了混岗操作一人多岗监督检查走形式等问题经营风险发生也就不可避免了（五）业务处理方式变化使部分内部控制环节向客户端转移随着银行电子化进程的日新月异银行的服务从柜面延伸到了客户的单位或家庭使客户足不出户便能享受到在家理财的乐趣这就使很多原先由银行人员掌握的业务流程变为由客户自己控制致使部分内部控制环节向客户端发生了转移举个例子有一位客户分别在储蓄所和网上银行服务系统中办理定期存款转活期存款业务在储蓄所客户首先要向储蓄员讲明业务意愿然后填写有关业务凭条最后由储蓄员办理具体的转帐手续并给客户回单业务完成；在网上银行服务系统中客户首先要利用有关电脑设备输入相关密码和口令后进入网上银行服务系统然后选择相关的转帐业务品种最后按屏幕提示依次输入有关转帐信息并确认业务完成前者银行柜员进入系统综合柜员对有关业务进行授权柜员输机及复核交易完成确认等内部控制环节都受到银行内部控制制度的控制约束；后者原先受到银行内部控制制度控制的上述环节交给了客户需由客户自己约束和控制否则客户极易受到风险的威胁当然客户对上述环节的约束控制和银行利用内部控制制度进行控制在形式和具体采取的措施上不会相同但转移到客户端的这些控制环节由于控制问题形成的风险后果是一样的比如网上银行服务系统没有地点时间等的限制客户如果对进入网上银行服务系统第一关的密码和口令控制不严造成的风险将是无法估量目前银行在这个方面的纠纷和官司时有发生从另一方面说明起风险在不断放大二、内部控制的制约因素分析从商业银行内部来说由于以下几个方面的因素影响导致内部控制制度落实不到位1、内控观念存在偏差在实际工作中一些人总是认为内控机制就是各种规章制度的汇总、装订、汇总等整章建制方面的工作从而忽视了内控机制是一种业务运作过程中环环相扣、监督制约的动态机制这种认识偏差反映在商业银行经营管理中就必然对所发生的问题采取事后补救的办法从而完全违背内控机制的特点导致金融风险隐患此外观念上的偏差还表现在业务开拓与内控制度建设缺乏同步性特别是新业务的开展缺乏必要的制度保障风险隐患较大2、内控机制尚不健全突出表现在一是内部控制制度牵制乏力一些银行内部控制制度在部门与部门之间不仅是相互割裂的有的甚至是相互抵触的如会计部门不能制约资金组织部门的资金成本结果存款经营“唯量是图”存款结构越来越不合理与银行的利润目标严重背离二是制度建设滞后金融电子化的发展使银行业务和办理各项业务的手段都发生了很大变化由于管理滞后和改革中的探索有一定过程一些新业务还没有制定出完善的操作程序和相应的制度存在无章可循的空档另一方面国内多数商业银行在内部控制建设上更多着眼于完善和加强制度建设对内部控制制度设计的合理性以及执行的效果往往缺乏有效的衡量、评价手段三是缺乏一个赏罚有度的激励约束机制目前有的银行不仅对违规违纪人员没有明晰的处罚条款更无相应的执行主体如对信贷人员放款造成风险损失怎样处理就无明确的操作性规定致使有关人员的责、权、利脱节贷款风险无法得到控制3、内控运行机制失范商业银行业务主管部门既是业务活动的组织者又是业务经营自身监督的责任者这种对自己行为进行所谓的“自我监督”本身就不可靠何况在实际操作中往往只注重抓业务拓展而忽视抓业务监督同时银行内部各业务部门在具体行使监控职能时职责不明确政出多门或齐抓共管或相互推诿不能形成协调和制约机制4、权力制约失衡表现在业务人员、管理人员的业务行为、决策行为、责任行为缺乏可操作的规范制度予以制约导致少数业务人员自批自贷、挪用库款、违规经营一把手负责制的经营管理模式虽然有利于经营管理水平的提高但由于权力没有受到约束缺乏规范有效的监督机制权责失衡导致个别负责人越权行事、滥用职权、欺上瞒下、行贿受贿等不良现象发生严重影响商业银行的稳健发展5、稽核监督职能弱化目前各商业银行都实行了系统领导的稽核管理体制或者总稽核负责制但稽核部门作为同级行的内部机构地位不超脱职能不独立稽审职能和权威性没有充分发挥难以对领导决策失误造成的损失进行有效的监督况且稽核部门对审查出的问题不经领导同意就不能上报不能独立作出决定另外有些监督检查本身缺乏力度检查走过场起不到应有的警戒作用加之稽核监督的滞后性以及稽核手段落后这些都影响了稽核监督功能的发挥没有起到查错防漏、控制风险的作用从国家的宏观层面上来分析影响商业银行内部控制的主要因素有以下四个方面1、国有独资的制度安排必然导致难以建立良好的公司治理结构国有商业银行作为国家独资的银行其所有者是国家国家作为监督人既不拥有剩余索取权也不承担资本损失的风险这必然导致监督人监督目标的扭曲同时我国还未形成企业家阶层国有商业银行的经理人通常是行政指派而不是通过经理人市场竞争产生经理人市场的竞争机制对国有商业银行经理人的约束功能被大大弱化2、国有产权制度导致政府和企业的关系难以规范国有独资实质上是对国有资产的“委托代理”而委托代理关系的建立是以两权分离为前提的即所有权与经营权的分离在国有产权的委托代理机制下政府与银行的关系存在着三个难以解决的难题其一是政府很难协调政府的目标与银行的经营目标；其二是政府很难界定对银行的监管到何种程度才能即使监督作用充分发挥又不束缚银行的经营活力；其三是难以转变国有商业银行的所有者与经营者之间形成的一种以行政权力为主导的委托代理关系3、不合理的组织结构体系使商业银行职能和效率的提高受到严重制约我国国有商业银行实施一级法人、多级经营分支机构层次众多商业银行庞大、重叠的机构设置内设机构的多头管理使商业银行职能和效率的提高受到严重影响管理的广度和深度受到严重制约4、商业银行在不同程度上存在粗放经营行为的惯性国有商业银行经营机制转换将经历一个艰苦漫长的过程尽管国有商业银行在深化改革、转换机制上正在积极努力但在真正意义上的商业银行体制建立前传统的经营意识和行为方式还有较大的惯性在同业竞争日趋激烈的情况下国有商业银行原有积聚的不良资产无法消化资产失去流动性当面临支付危机时国有商业银行违规章经营、高风险运行的可能性仍然存在三、完善国有商业银行内部控制的对策针对我国商业银行内控机制存在的上述问题结合巴塞尔协议和银行业有效监管的核心原则规定的内控机制的基本内容建议我国商业银行内控机制的改进和完善应从以下几方面入手1.商业银行要牢固树立稳健经营意识我国金融业由于累积了新旧体制交替过程中的矛盾隐藏了国民经济运行中的深层次问题特别是很多企业借改制、转轨之机逃避银行债务将企业经营风险转嫁到银行使我国金融业的风险越聚越高在这种形势下为保证金融业稳定、安全、高效地运行一是要从战略高度充分认识到完善的内控机制是金融机构安全、有序运作的前提和基础是防范金融风险的关键转变观念摒弃思想上存在的内控太严、发展受制的偏颇认识二是要全面理解内控机制的含义、特点纠正那种“内控机制就是规章制度”的片面认识建立起既规范可行又顺应金融发展规律的现代商业银行内控机制三是要正确处理好改革、发展与管理三者之间的关系实行集约化经营优化资产负债结构积极发展中间业务向管理要效益在稳定中求发展（二）进一步加强商业银行内控制度建设商业银行内部控制制度的建立是有效防止商业银行发生金融风险的关键同时也是商业银行内部控制的基础为此商业银行一是要根据中国人民银行发布的加强金融机构内部控制的指导原则对现有的各种规章制度进行认真研究整理并借鉴国外商业银行内控制度建设的成功经验统一制定若干业务管理制度及操作规程从根本上解决制度过多而流于形式的问题二是要坚持“内控制度先行”的原则在开发推广新业务新产品过程中明确各单位各部门的责任制定相互制衡的业务管理办法和制度并在实践中不断修改完善当前要着重加强计算机系统风险控制对计算机系统的项目立项、设计、开发、调试、运行、维修等全部过程实施严格管理另外商业银行在制定内控制度时既不能脱离客观条件过分强调“严密、制约”也不能过于粗糙、简单忽视科学性、严密性、制约性和有效性三是要狠抓内控制度的贯彻落实贯彻落实各项内控制度关键在于建立一套执行制度的监督机制为此要大胆管理秉公执法奖惩分明不为私情大力营造执行规章制度光荣、违反规章制度可耻的良好氛围（三）完善信贷决策体系和信贷资产管理责任制信贷风险是当前国有商业银行最大的风险建立和完善信贷风险防范体系和信贷资产管理责任制尤为迫切和重要为此国有商业银行必须再做好以下工作一是要健全信贷决策体系纵向上由总行、一级分行、二级分行三个级次组成横向上由本级行信贷决策委员会、贷款审查部门贷款经营部门和贷款稽核部门组成；二是精心构筑制度、舆论、法律“三道防线”推行纵横制约的审贷分离制度积极推行三查分离制度随时监测和反映企业的生产经营、资产负债以及借款结构和风险度变化情况对贷款质量做出预警依据预警果断采取措施并通过社会监督促使信贷人员照章办事循规放款对新发放的各项贷款必须保证借款合同、借款借据、担保意向、财产抵押和有关凭证符合法律程序和规定具有法律效力三是健全信贷资产管理责任制推行资产负债管理重点抓存贷款比例管理、单个企业和项目比例控制、固定资产贷款比例核定、三项不良贷款占比等方面的管理四是工作中要坚持责任到人、责任具体、主要责任下明确严惩发生风险损失的条款并坚决贯彻落实（四）完善权力使用制约机制近几年专项稽核时发现的许多重大问题不少都与行长越权行事有关针对权力制衡中存在的问题要做好以下几项工作首先要完善内部等级管理、分别授权的制度对同一级分支机构按照同一标准考核后分成若干等级分别授予不同的经营管理权限使每个商业银行的经营权与经营水平相匹配其次完善集体议事制度要坚持分工负责制、民主制基础上的行长负责制凡重大决策必须提交行务会或职代会集体讨论通过防止个人随意性和非理性行为对全行重大决策的影响这样既能使领导个人权力受到一定制约也有利于增强决策的民主性和科学性第三完善行长年审制度和离任审计制度每年年终由上级行的稽核监察部门对下级行行长本年度的经营管理、权力使用、制度执行情况等进行稽核评价任职期满后由上级行组织联合审计小组对任期内目标完成情况、合规合法经营情况、权力行使情况等进行全面稽核第四提高业务主管部门对规章制度垂直管理的权威性明确规定其管理的基本原则各级领导不得随意变通不能越权行使规定各级业务主管部门对属于本职管辖范围的重大原则问题必须坚持原则如遇疑难问题应及时向上级业务主管部门请示报告否则要对不良后果负连带责任最后要进一步完善诸如各级领导任职年限、干部交流、重要部门领导定期轮换等内部管理制度使之逐步实现制度化、规范化（五）强化商业银行的稽核监督作用稽核监督是内控机制中不和缺少又无法替代的一个重要环节因此商业银行要确立稽核工作的权威性地位尽快构造一个具有独立性、超脱性和超前性的现代化稽核监督体系在目前条件尚不成熟的情况下可实行由总行统一领导、统一管理、向一级法人负责的稽核管理体制采取按大区的派驻制和下查一级的办法各级行的稽审部门人员由总行稽审部统管其人事、劳资等关系全部集中在总行割断现行的人员同所在行的利益关系另外要推行外部审计部门再稽审制度由总行选择技术力量强、信誉良好的审计师事务所定期对各级行进行全面稽审这种内、外部审计相互结合的方法将更有利于促进内部稽审提高工作质量充分发挥稽核审计在防范银行经营风险中的控制作用（六）完善人事控制机制革新银行人力资源管理理论要从加强银行内部控制、促进业务发展来设计银行基层网点人力资源配置方案在选人、用人和管人上要坚持内控优化的原则用制度管人不能把不出问题、不出风险的希望过多地寄托在人的思想觉悟上要在完善制度的同时更加重