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关于金融消费者投诉处理和纠纷解决机制的探讨 摘 要：本文以当前日益突出的金融消费投诉处理和纠纷解决问题为切入点，着眼我国金融消费者保护现状，结合一些金融服务业发达国家的经验，探讨构建一个渠道顺畅、选择多样、行之有效的金融消费投诉处理和纠纷解决机制，对金融消费者这个弱势经济主体给予保护。下载 关键词：金融消费；投诉处理；纠纷解决机制 中图分类号：F832.2 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2012）11-0079-04 DOI：10.3969/j.i保护金融消费者合法权益，是金融业改革发展的重要基础。只有建立渠道畅通、选择多样、快捷高效的金融消费投诉处理和纠纷解决机制，切实保护金融消费者的合法权益，才能增强社会公众对金融业的信心，维护金融业的稳定与安全，更好地促进实体经济发展。 一、我国金融消费者投诉处理现状 目前，我国金融消费者投诉的处理平台大致可分为三类，即金融机构内设投诉部门、消费者协会或金融业行业协会及金融机构的监管部门。 （一）金融机构内部投诉机制基本健全 目前国内大多数金融机构均设有客服中心，采用统一电话号码接受客户投诉，客户在向分支机构投诉无果的情况下可拨打客服中心热线，客服中心将联动处理单下达到被投诉分支机构，要求其在规定时间内做出处理并向服务中心反馈处理结果。2011年下半年后，保监会和银监会先后印发关于做好保险消费者权益保护工作的通知和关于完善银行业金融机构客户投诉处理机制切实做好金融消费者保护工作的通知，要求保险公司、银行业金融机构进一步改善消费者投诉环境，规范投诉受理处理有关制度措施，使消费者维权渠道更加畅通。 （二）消费者协会和金融业行业协会投诉平台建设加快 消费者协会和金融业行业协会也是消费者投诉金融消费问题的主要平台。根据中消协的信息显示，2011年全国消协组织受理金融保险服务投诉3919件，同比增长3.8%。近年来，由于金融消费投诉增多，且其具有的专业性较强，部分地区的消费者协会也在探索设立金融分会以专门解决消费者的金融投诉等问题。同时，消费者协会和金融业行业协会的联动也不断加强，以充分发挥两者在处理消费者金融纠纷问题上的优势，如北京市的消协与银行业协会在积极探索建立投诉受理和纠纷调处联动机制，拟为金融消费者维护合法权益提供更加高效、便捷通道。 （三）行政监管机构投诉受理处理机制初步建立 截至2012年7月，人民银行、银监会、证监会、保监会已分别增设了金融消费者保护部门，依其各自职能负责处理相关的金融消费者投诉处理工作。此前，“一行三会”的消费者保护工作一般按其各自的信访工作流程进行处理。如保监会2005年发布实施的中国保险监督管理委员会信访工作办法即对有关信访投诉方式等作出了较为明确的规定。人民银行的信访部门也负责金融消费者投诉的接待工作；在银监会内部，其创新部的公众教育处承担着金融消费者利益保护的职能；证监会下辖的中国证券投资者保护基金有限责任公司负责投资者保险有关投诉的接待和处理；保监会也有相应的部门处理金融消费者投诉事宜，保监会和各保监局仅在2011年就受理各类涉及保险消费者权益的有效投诉5261件。2012年4月，保监会已经设立了国内金融业第一个全国统一维权投诉专线“12378”，为金融消费者提供了更为便利的投诉平台。 二、金融消费者投诉处理和纠纷解决中凸显的问题 （一）金融机构内部投诉处理机制仍存在一些不足 一是金融机构对消费者保护的重要性仍存在认识不足的问题，在接受客户投诉方面投入的人力、物力还远远不够。二是金融机构投诉渠道的公开透明度不够。有些金融机构的网点只公布了五位数的总部客服热线，并没有说明专门的客户投诉电话，而在一些较小的营业网点，则很难在其营业大厅内找到任何联系方式。另外，在一些金融机构的官方网站上，也没有看到网站上明确公布完整的消费者投诉处理渠道。三是多数情况下金融机构缺乏自律性，在处理投诉时往往顾忌短期利益而忽视消费者的正当、合法利益，不能真正做到公平公正地解决消费者的诉求。 （二）各级消费者协会的作用存在一定的局限性 受到角色功能、资金来源、人员构成等各方面因素的限制，各级消费者协会在处理金融消费者投诉和纠纷时存在较大局限性。一是各类金融业务和金融服务具有较强的专业性和风险性，而各级消费者协会主要针对的是一般商品和服务消费过程中的消费者保护，在处理金融消费投诉方面很难做到让消费者满意。二是相对于一般消费者保护而言，金融消费者保护不仅涉及到多方面的利益，而且还关系到防范金融风险，维护金融稳定方面的问题，这已超出了各级消费者协会的职责和能力范围。金融行业协会更多的是要维护会员单位利益以及协调会员单位间的纠纷，在无外部压力的情况下，金融消费者保护很难成为其自觉行动。而且相对于监管机构而言，金融行业协会在金融消费者保护方面缺乏一定的强制力。实践中其对金融机构只有批评和建议权，没有行政处罚权，这就使其很难完全发挥监督行业行为，保护消费者利益的作用。 （三）金融消费者保护方面的监管制度和机制有待进一步完善 现有的金融法律法规的侧重点在于控制金融风险和维护金融稳定，对于金融消费者在接受金融产品和服务应享有的具体权利只有原则性规定，还缺乏详细的界定，消费者权益保护法等法律法规针对金融领域的产品服务针对性不强。同时，各监管部门在消费者保护方面的职责与权利有待进一步明确。金融监管机构在金融消费者保护方面的监督检查、评价和协调职能也应进一步明确。在监管部门与金融机构之间建立规范、透明的制度措施，实现快速有效的沟通方面还有许多工作需要推进。 三、发达国家有关金融消费者投诉处理和纠纷解决机制的分析及其启示 （一）英国金融消费者权益纠纷的解决机制 英国是金融消费者权益保护最具代表性的国家之一。英国的法律规定，英国金融服务管理局（简称FSA）除了履行监管职责外，还同时负有保护金融消费者的职能。目前，由各金融机构内部投诉处理制度、金融服务督查机构（Financial Ombuds-man Service，简称FOS）和金融服务赔偿计划（Financial Services Compensation Scheme，简称FSCS）一并组成了英国金融消费者保护体系的基本构架。 FSA并不直接受理消费者对金融机构的投诉，而是将投诉转给金融机构内部投诉部门或者FOS解决。金融消费者权益受到侵害或者在金融交易中产生争议纠纷时，应先进入第一阶段金融机构内部处理程序解决；如果内部处理程序在8个星期之内仍未解决争议或者金融消费者对解决方案不满意的，则进入第二阶段外部投诉解决机制FOS。 FOS是一种“替代性的争议解决机制”，它以非正式的方式，中立地进行调解、做出裁决，从而解决消费者纠纷。FOS的董事和董事会主席由FSA任免，它每年的资金预算计划由FSA负责审批，但具体的资金运用则由FOS自行负责，以保证FOS运作的独立性。FOS处理投诉纠纷的程序：（1）FOS受理投诉后，裁判员一般根据双方提供的书面材料做出初步裁定；（2）当事人如果不满意裁定结果，可向调查员申请复核。调查员独立复查案件，如有需要可以约见当事人，其做出的裁定作为FOS的最终裁定；（3）最终裁定如被消费者接受，金融机构也应当遵照执行。但消费者如果有异议，则可以提起诉讼。 对于消费者所受侵害，英国还具有相应的机制，作为FOS程序后的救济手段，即构建了金融机构赔偿机制（FSCS）由FSA设立金融服务赔偿公司，在金融机构倒闭而无法支付赔偿金的情况下，由其对消费者进行完全赔付。 （二）美国金融消费者权益纠纷的解决机制 美国在金融消费者纠纷解决程序的设置方面也是遵循由内及外的处理原则。对消费者的投诉，一般都先由所涉金融机构通过其内部程序进行处理，消费者如不满意处理结果，可以向该金融机构的监管机构提出投诉，金融监管机构经过审查后如果发现该金融机构违反了相关的法规，可采取执法行动：如果情况不严重，可责成该金融机构采取补救措施，包括由金融机构就监管部门所确定的违规情况作口头或书面承诺；如果情况严重，监管机构则可采取正式执法行动，包括书面协议、勒令停止运作、禁止或免除某类活动等。如果通过投诉不能解决问题，消费者还可以利用司法途径解决纠纷，主要是进行消费者小额诉讼和集体诉讼。 （三）国外经验的启示 英国和美国在金融消费者投诉解决机制方面基本上都先通过金融机构内部途径处理，如果不能解决，才诉诸外部程序处理的模式。金融机构内部途径先行解决消费者投诉，快捷、高效地处理纠纷，平衡金融交易双方的利益，有利于降低纠纷解决成本，而且对于金融机构信誉的维护具有良好的作用。但金融机构内部解决途径也有一定的缺陷，金融机构为了维护其自身利益，解决方案可能有失公正，不能完全让消费者满意。因此，西方国家又设置了第二层投诉处理机制，由金融监管机构或者相对独立的金融消费者保护机构解决消费者投诉，为金融消费者维权提供公正的保障。 四、措施建议 为改变大量金融纠纷通过诉讼方式解决的局面，迅速、高效化解金融纠纷，我国应努力构建多元化金融纠纷解决机制。建立健全金融机构内部的金融消费纠纷解决机制，大力推动建立行政调处机制，积极推广金融仲裁纠纷解决方式，并提高金融消费者自我保护能力。有效利用不同的程序和方式在解决金融消费纠纷上具有的特定功能和价值，从而为金融消费者提供多种选择的可能性。 （一）金融机构应进一步整合投诉处理体系，建立高效、协作的纠纷解决机制 金融机构作为金融交易的合同主体，处理金融消费者投诉具有不可推卸的义务和责任，并且具有专业上的优势。因此，在金融机构内部建立健全金融消费纠纷解决机制，可以使纠纷双方通过协商的方式解决争议，化解矛盾，不仅可以提高投诉处理效率，而且可以将投诉产生的不良影响控制在较小范围之内。 金融监管部门应要求各金融机构建立金融消费者投诉处理机制，并投入足够的人力、物力，保证金融消费者的投诉都能得到及时、有效处理。笔者认为，金融机构应从以下几方面加强投诉处理机制建设。一是落实投诉处理责任制和考核制。金融机构应建立健全金融消费者投诉处理的领导负责制，对每起投诉都应认真核实，对有关责任人做出处理决定，并提出整改措施，投诉处理完毕后要由负责人向金融消费者反馈投诉处理结果。金融机构在员工考核中，应加大投诉项目的绩效考核挂钩力度，从而提供工作人员的服务质量。二是提高投诉处理的时效性。对于金融消费者的投诉，金融机构应在接到投诉或反馈信息当日解答和处理；当日不能解答和处理的，应说明具体原因，并承诺在一定期限内给予解决，并建立相应的督办制度。三是建立投诉回访制度。金融机构应建立金融消费者投诉回访制度，对每起金融消费者投诉都须建立详细的档案资料，包括金融消费者基本情况、投诉内容、处理过程、处理结果、满意度等，在处理消费者投诉完毕后，确定后续跟进负责人，电话了解或上门征询意见，并反馈投诉中提出需求的改进措施，消除金融消费者不满的负面传播效应。四是建立重大投诉及时上报制度。金融机构网点内发生的不能妥善解决的金融消费者投诉，或集中大规模投诉，或投诉事项重大有可能引发重大声誉风险，或投诉事项涉及众多金融消费者利益，可能引发群体性事件、影响金融稳定的，应在第一时间上报各自分行以及金融监管机构。如未及时上报导致事态扩大的，将视程度追究相关责任人的责任。 （二）加强“一行三会”的金融消费者保护部门的投诉处理机制建设 “一行三会”设立的金融消费者保护部门对消费者的保护，属于国家保护方式中的行政保护，具有一定的强制力。“一行三会”都应该积极受理消费者的投诉，完善纠纷解决机制，避免和减少金融消费者将有关纠纷诉诸司法途径。 “一行三会”受理金融消费者的投诉，可以先将投诉转给金融机构要求其作出处理，金融机构如果在法定期限内未解决或者金融消费者对解决方案不满意的，“一行三会”可以进行调查调解。对于金融机构侵害消费者权益的违法违规行为，“一行三会”应开展监督检查并进行查处；而对于金融机构和消费者之间的合同纠纷，可以参考英国FOS模式，在“一行三会”的消费者保护局中设立金融消费纠纷调处委员会，当一定争议金额以下的金融消费纠纷发生时，金融机构与消费者自行协商难以达成一致的情况下，由消费者或者金融机构主动提交调处委员会处理。调处委员会要穷尽调解机制后才对纠纷本身做出裁决，对于调处委员会的调处或裁决结果，如消费者接受，金融机构也必须无条件接受；若消费者持有异议，则可以向法院提起诉讼。另外，调处委员会也可以主动接受法院、仲裁机构、地方消费者协会、行业协会等转介的案件。 （三）充分发挥社会组织在解决金融消费纠纷方面的作用 从国际上来看，在金融消费者的教育、金融消费纠纷非诉讼解决机制方面，主要都是由社会组织在发挥主要作用，监管部门提供指导和协助。 在消费者协会中设立金融专业委员会以及专门的金融消费者投诉部门。就消费者协会而言，一方面，消费者权益保护法受调整范围所限，很难全面保护金融消费者合法权益。另外，由于金融产品与金融服务具有较高的专业性，金融创新层出不穷且不断复杂化，而消费者协会工作人员受到专业技能、知识结构、认识能力等多方面限制，消费者协会对复杂专业的金融业务很难做出客观准确的判断，对金融消费者的保护非常薄弱。根据中国消费者协会章程的规定，全国各地消费者协会均设立了汽车、珠宝、家具等各种