我国发展循环经济的制约因素与战略举措.doc

我国发展循环经济的制约因素与战略举措刘 炜1 陈景新2摘要：虽然我国推广循环经济取得了一些成绩，但面临的形势依然严峻。这里深入分析制约我国循环经济发展的主要因素，提出我国发展循环经济的战略举措。关键词：循环经济 制约因素 战略举措循环经济是全面贯彻科学发展观，实现可持续发展的经济发展模式及消费模式，是一项复杂的系统工程，需要举国上下的协调一致，作为基本国策全面实施。我国建设社会主义市场经济的最大优势之一是体现国家宏观调控经济体制。在当前复杂艰巨的情势下推进循环经济，必须充分发挥这一优势。下面分析我国发展循环经济的制约因素，并提出推进我国循环经济发展的战略举措。1我国发展循环经济的制约因素1.1 发展循环经济的管理主体缺位从国外循环经济发展实践看，发展循环经济的主体包括政府、企业、社会团体和公众等，要明确界定各个主体的责任和义务，形成“政府主导、市场推进、法律规范、政策扶持、科技支撑、公众参与”的运行机制。发展循环经济需要政府各部门齐抓共管和组织协调，目前，我国改革和发展委员会主要从资源综合利用、提高资源利用效率入手发展循环经济，国家环保总局从清洁生产、环境保护的角度发展循环经济，而科技部则把重点放在了发展循环经济的技术支撑上面，没有专门的组织领导机构负责循环经济的全面发展，龙多四靠，主体缺位，界定模糊，导致有些职能没有管理主体来负责，有些职能多个部门交叉和重叠，各部门分工不明确，没有形成统一的组织管理，管理体制尚未理顺。1.2 废弃物循环利用产业属性界定模糊目前我国的废弃物回收再利用产业被看作是公益性行业。城市生活垃圾、工业垃圾、医疗垃圾、建筑垃圾分别由环卫部门、环保部门、卫生部门、城管部门分头负责管理，每个部门又有自己的收集和处理系统，这些部门既是垃圾治理监督管理部门，又是垃圾处理的具体实施单位，缺乏独立经营的积极性，限制了废弃物回收再利用产业的市场化。我国迄今为止还没有对废弃物回收再利用产业进行明确定位，也没有提出其发展途径：是单独作为一个产业发展还是在原有产业内部建立分别对应的回收再利用体系。随着城市化进程的加快，废弃物趋于多样化、复杂化和混合化，多头管理已越来越难以适应新形势的要求1。1.3 缺乏发展循环经济的全民意识我国社会各层面对于循环经济的概念、在现阶段我国发展循环经济的重要性和紧迫性认识不足，严重制约了循环经济的深入开展。政府层面，一些地方政府对发展循环经济的重要战略意义和紧迫性认识不足，缺乏全局观念和忧患意识，对循环经济的认识仅限于企业的清洁生产，不了解循环经济多层次多环节的特点，导致在实践中重经济增长，轻环境保护，片面追求政绩观；一些地方政府虽然认识到发展循环经济能够实现经济增长和节约资源、保护环境的双赢，但对于循环经济概念的理解有泛化和任意夸大其作用的倾向：一是武断地认为循环经济是一种最终实现“全新的封闭式的零排放的资源利用方式”，它“可解决一切环境问题”；二是错误地把循环经济等同于可持续发展的概念，外延无限扩大，任务不明确，实践无处着落，把中国资源环境和经济发展问题的复杂性简单化了。很多地方领导人还没有摆正眼前利益与长远利益、局部利益与整体利益的关系，成为制约循环经济工作开展的一大难题2。企业层面，多数企业对清洁生产、节能降耗进行技术改造投资的积极性不高，目前清洁生产只在少数大企业中收到较明显的效果，还没有全面推广到企业的生产实践当中。社会公众对循环经济了解不够，大部分人不知道循环经济为何物，公众的参与意识不强，如：现在很多城市开始推行垃圾分类，但成效不显著。公众还没有意识到个人行为对整个社会发展的重要性，积极性不高，配合意愿不强。1.4 国家缺乏总体规划和实施举措发展循环经济是我国实现小康社会目标的战略选择，但目前在国家层面上，还没有形成指导循环经济发展的总体规划和具体实施举措，在区域循环经济的发展方面，更缺乏地方政府的总体规划和必要的宏观指导，这极大地制约了循环经济的全面推进。将循环经济的理念贯穿到规划纲要、各类专项规划、区域规划以及城市总体规划当中，各级政府部门分工明确，确保循环经济的组织实施落到实处，是目前急需解决的一大问题。1.5 科学的评价体系尚未建立我国自1985年建立GDP核算制度，1993年正式成为国民经济统计的核心指标，成为宏观经济管理部门了解经济运行状况的重要手段，以及制定经济发展战略、中长期计划、年度计划和各种宏观经济政策的重要依据。但是，GDP无法反映社会成本，无法反映经济增长方式和为此付出的代价，无法反映经济增长的效率、效益和质量，无法反映社会财富的总积累，无法衡量社会分配和社会公正，相反却助长了一些部门和地区为追求GDP的高增长而破坏环境、耗竭式使用自然资源的行为3。目前国内外已经有不少关于可持续发展的评价指标体系和方法的研究，但还未发现一个公认的指标体系得到很好的应用。推进循环经济发展，必须改变经济发展水平的考核评价方式，建立起科学合理的评价体系，用来评价一个国家或城市的循环经济发展状况4。1.6 缺乏适合循环经济发展的配套政策我国虽然出台了一些政策，但远不能适应循环经济的发展，现有政策体系的引导性不强，严重制约了循环经济的开展。主要表现在：第一、现有的市场制度不合理，企业积极性不高。在现有制度和价格体系下，由于自然资源相对廉价，环保的末端治理方式，企业考核指标片面强调产值和利润，以及缺乏成熟的、企业用得起的清洁生产和资源回收再利用技术等原因，大多数企业对清洁生产的热情不高。企业作为推进循环经济发展的重要成员，在推进循环经济建设事业中起着重要作用，充分调动企业的积极性是发展循环经济的前提。第二、规范制度缺乏，国家、企业、个人的责任和义务不明确。日本在建设循环型社会过程中，在促进建立循环型社会基本法和促进循环型社会基本计划指导下，国家各部门、地方政府、企业、非政府组织和国民等相关主体，根据各自的责任和义务，发挥各自应有的作用，互相协作、积极参加实现循环型社会的活动，官、产、民形成了良好的合作伙伴关系，共同推动国家制订的循环型社会基本计划目标的实现。而目前我国规范性制度极度欠缺，国家、企业、个人在发展循环经济当中的责任和义务不明确，严重制约了循环经济的开展。第三、缺乏激励制度，影响了循环经济的自发运行。在废旧资源回收和再生领域，由于再生资源的成本高于使用现成的资源，使再生资源的回收利用变得无力可图，如果没有政府政策上的支持，寸步难行。目前政府出台的激励政策有限，不能从根本上影响再生资源市场的运营，严重影响了循环经济在市场条件下的自发运行527-28。因此，从政策层面讲我国还没有形成与发展循环经济配套的政策体系。2 推进我国循环经济发展的战略举措针对我国发展循环经济的制约因素，为保证循环经济的顺利推进，我国现阶段应采取以下战略举措：2.1 举国上下建立健全统一的组织机构与管理体制相适应的组织机构载体可以保证政府各部门之间互相协调，各司其职，推动我国循环经济的发展。第一、在中央，应成立“国家循环经济发展委员会”，作为协调组织机构，由总理或副总理任主任，国家发展和改革委员会主任任副主任，财政、科技、建设、法制、环保、农业等部门负责同志为成员。通过该委员会，加强对推进循环经济建设的领导，对重大事项进行综合决策、统一部署、统一协调，确保经济发展以区别于传统片面追求经济增长的方式运行。第二、在地方，县（市、区）级以上政府，应设立专门的循环经济管理机构，由专人负责，充实人员编制，增加工作经费预算。其主要职责是明确相关单位职责，建立有效的工作机制；协调地方各层面循环经济之间的规划和管理，对循环经济发展的各环节进行统一的、综合性的规划、规范、协调、组织和监管。2.2 确立静脉产业的产业地位在循环经济系统中，承担静脉过程的、对废弃物进行收集、分类、运输、分解，以及再资源化或最终废弃处置的产业部门统称为静脉产业。我国应积极发展静脉产业，确立其产业地位，制定专门的国家静脉产业发展总体规划和地方静脉产业发展规划，使动脉产业和静脉产业之间的物质流动趋向平衡，从根本上转变传统的经济增长方式。静脉产业化是解决我国固体废弃物问题的根本途径，不仅可以解决固体废弃物的回收再利用和处理处置问题，而且通过其与动脉产业的耦联，在整个社会范围内实现自然资源产品、再生资源循环的经济环路，实现整个经济社会的可持续发展。静脉产业是一项既有公益性，又有利益性的产业。在一般的市场条件下，静脉产业所产生的效益不能完全转化为企业的经济效益，因此企业本身“利润最大化”的目标难以实现，致使产业的发展会出现困难。为了促进静脉产业的发展，政府需要将其视为“受保护产业”，通过经济手段，采用培育市场、建立废弃物处理生态园区等方式进行扶持，推动静脉产业的发展6。2.3 完善法律、法规体系，提高社会参与意识要通过立法从国家层面给予循环经济应有的地位，将“循环经济”与“计划生育”、“科教兴国”一并作为国家的基本国策。循环经济只有通过法制建设与道德教育相结合，才能将其从一种发展理论变为一种大众都要遵守的行为规范。完善的循环经济法律制度是发展循环经济的基本依据和保障。我国应重新改造现有的资源环境法律体系，抓紧制定核心法律循环经济促进法，确立循环经济为基本国策的法律地位。根据这一基础性法规制定发展循环经济的专项法规，构建涉及生产、消费和资源循环利用等领域，包括基本法、综合法和专项法几个不同层次的循环经济法律法规体系，使我国循环经济发展有法可依，并与现有资源、环境法律相协调。此外，国际经验表明，发展循环经济的最主要障碍是观念和认识问题。建设节约型社会，需要全社会的参与，需要国民素质的整体提高。因此，必须大力开展循环经济的宣传教育，要求全社会所有成员从我做起，共同参与。发展循环经济是一项涉及各行各业、千家万户的事业，需要政府、企业和社会各界的共同努力。各地区、各部门应组织开展形式多样的宣传培训活动，普及循环经济知识，宣传典型案例，引导全社会树立科学发展观、建立起循环经济的发展理念。特别是要将循环经济理念和知识纳入基础教育内容，做到以教育影响学生、以学生影响家庭、以家庭影响社会，增强全社会的资源忧患意识和保护环境的责任意识，把发展循环经济变成全体公民的自觉行为5105-106。2.4 从发展规划入手加强宏观导向在研究制定国民经济和社会发展总体规划、各类专项规划、区域规划以及城市规划和重大项目等各项工作中，要把发展循环经济放在重要位置。尽快推动国土综合规划工作，做好空间规划，选择合理的土地利用方式与交通模式，是宏观层面上的、带有根本性的资源节约手段，必须予以高度的重视。用循环经济理念指导区域发展，根据各个地区的自然资源禀赋和经济结构的特点，合理调整我国经济的区域布局，建构区域循环经济体系。要加强对发展循环经济的专题研究，加快节能、节水、资源综合利用、再生资源回收利用等专项规划的编制工作，提出发展目标、重点和政策措施7。2.5 构建循环经济评价体系为了科学全面的评价我国综合发展水平，在各级政府部门树立全新的政绩观，提高企业、社会公众参与环境保护的意识，需要不断完善我国循环经济评价体系，形成良好的考核监督机制，推进循环经济的发展。具体讲：第一、在国家层面，要建立以绿色GDP为核心指标的国民经济核算体系。绿色GDP国民经济核算体系，即EDP。在现行的GDP中对环境资源进行核算，从中扣除环境成本和对环境资源的保护费用，同时考虑外部影响，包括外部经济性和外部不经济性，以此来衡量扣除自然资源损失后的真正的国民财富。绿色GDP比较全面地体现了环境与经济综合核算的框架，它等于国内生产总值减去产品资本折旧、自然资源损耗、环境资源损耗之值，不仅有利于保护资源和环境，促进资源可持续利用和经济可持续发展，而且有利于加快经济增长方式的转变，提高经济效率，从而增进社会福利。同时，采用绿色GDP这一总量指标，有助于更实际地测算一国或地区经济的生产能力8。第二、在企业层面，要突出核算企业自然环境成本，在提高企业自身直接效益的同时，更注重企业的社会效益和环境效益。绿色会计是会计学、环境科学、现代经济理论和可持续发展理论相互结合，运用一定的方法，以货币单位、实物单位计量，或用文字表述的形式，反映、报告和考核企业自然资源、人力资源和生态环境资源等成本价值，平衡人工资本和自然资本，全面反映自然资本和企业社会效益的一门新兴会计科学。在绿色会计方面，一要促使企业形成环境责任的道德理念，充分认识绿色会计在建立健全中国绿色信息公开化制度中的重要意义和作用；二要建立科学合理、系统完整并符合国情的企业绿色会计理论与方法体系；三要建立完整的绿色会计信息系统和企业绿色报告信息披露制度；四要设计与制定可操作性的绿色会计准则。第三、建立绿色审计制度，构建良好的监督机制。绿色审计是针对传统会计核算失真，未将资源环境纳入核算范畴而出现的会计核算虚假等问题，而进行的具有公允性、真实性、合法性的认证审计监督，也是为了确保环境责任的有效履行，依据环境审计准则对被审计单位履行环境责任的公允性、合法性和效益性进行的鉴证。审计机关应遵循科学发展观，建设绿色审计制度，依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法的行为，保障绿色会计制度的科学性和顺利实施9。2.6 建立和完善发展循环经济的政策体系2.6.1 建立和完善循环经济市场制度，形成良好的约束机制循环经济市场制度是指以价格为杠杆，以激活工业经济生产、流通、消费各领域中资源利用效率为目的，从循环经济的角度规范工业经济个体行为的约束和激励制度。其一，价格改革。研究促进循环经济发展的价格和收费政策，调整资源性产品与最终产品的比价关系，更好地发挥市场配置资源的基础性作用。其二，补贴改革。利用符合WTO法律框架的补贴改革来推动规划的实施，取消扭曲能源、资源价格的补贴。其三，税费改革。提高企业排污费的征收标准，促进企业进行技术改造，减少污染排放；征收特别消费税，对不利于环境的能源、一次性木筷、塑料包装袋等征收特别消费税；推动居民垃圾处理费和污水处理费的征收；全面实行电池、有毒有害物质的包装物或容器、非日光灯管、饮料容器等的押金返还制。2.6.2 建立和完善循环经济规范制度，形成良好的发展机制循环经济规范制度包括生产者责任延伸制度、清洁生产制度、绿色消费制度、绿色采购制度、绿色包装制度、绿色标志制度、绿色营销制度等。生产者责任延伸制度是一个重要的循环经济规范制度，在产品的生命周期内，生产者不仅要为产品的质量负责，同时也要负责废旧产品的回收和循环利用。利用经济手段和市场机制，建立生产者对其产品使用结束后负责其收集、回收和循环利用的机制。清洁生产是指将综合预防的环境保护策略持续应用于生产过程和产品中，以期减少对人类和环境的风险，包含了两个全过程控制：生产全过程和产品整个生命周期全过程。清洁生产是实现循环经济的重要手段之一，也是20世纪90年代初以来国际社会努力倡导的改变传统环境保护模式的新的环境战略，其实质是把污染预防的综合环境策略持续应用于生产过程、产品设计和服务中，从而从污染产生源开始减少生产和服务对人类和环境的风险。绿色消费包括的内容非常宽泛，不仅包括绿色产品，还包括物资的回收利用，能源的有效使用，对生存环境，对物种的保护等，可以说涵盖生产行为、消费行为的方方面面。国际上一些环保专家把绿色消费概括成5R，即：节约资源，减少污染（Reduce）；绿色生活，环保选购（Reevaluate）；重复使用，多次利用（Reuse）；分类回收，循环再生（Recycle）；保护自然，万物共存（Rescue）等五个方面等。这些制度的建立与实施，将会使资源在生产、交换、分配、消费等经济领域实现资源循环利用，并对各种资源循环利用行为进行有利的约束与规范。2.6.3 建立和完善循环经济激励制度，形成良好的动力机制循环经济激励制度主要包括绿色财政制度、绿色税收制度、绿色采购制度等。第一，建立绿色财政制度。循环经济的发展，对于增强经济持久的竞争能力具有积极意义，而且还可以大大降低经济发展的外部性成本。因此，政府有必要建立绿色财政制度，通过财政贴息、税前还贷、技术改造资金安排等方式，引导循环经济的建设。第二，建立绿色税收制度。税收具有宏观调控和聚集财富的功能，建立绿色税收体系，将为发展循环经济，实现经济可持续发展发挥巨大作用。所谓绿色税收，就是为了保护环境，合理开发利用资源，推进清洁生产，实现绿色消费而征收的税收或税收体系。第三，建立绿色采购制度。政府绿色采购制度是发展循环经济，构筑绿色消费模式的重要措施和突破口。从我国发展循环经济的具体实践要求和内容看，发展循环经济的基本任务是建立可持续生产和可持续消费模式。政府绿色采购具有消费规模大和市场带动作用明显等