聊城市农村人口老龄化与养老问题研究.doc

聊城市农村人口老龄化与养老问题研究中共聊城市委党校课题组人口老龄化是21世纪中国人口发展的主旋律。与其他老龄社会不同，在这一时期，我国面临人口老龄化和人口总量过多的双重压力、农村人口老龄化和农业发展空洞化的矛盾交织。理顺农村人口老龄化所带来的农村社会保障问题，以推动国家的现代化进程，是所有发达国家的通例。本课题主要根据聊城市第二次农业普查结果和其他相关资料对全市农村人口老龄化问题进行分析，从制度上、体系上探讨解决农村老龄人口的老有所养问题，以期为我国全面小康的实现提供可资借鉴的经验。一、聊城市农村人口老龄化的现状（一）国内人口老龄化总体情况及特点老龄化是世界人口发展的普遍规律。根据联合国的评判标准：当一个国家60岁以上人口占本国总人口的10 % ,或65岁以上人口占本国总人口的7 %时,即可以认为该国已经步入人口结构老龄化国家的行列。2005年底全国1%人口抽样数据显示，60岁以上的老年人口占人口总数的10.5%；65岁以上人口达到10055万人，占总人口数的7.7%。这表明我国已步入老龄社会。与其它国家相比，我国人口老龄化的特点：一是老年人口基数大。我国60岁以上的老年人现在是1.3亿多，到2050年这一数字将上升到4.68亿左右。这一庞大的人口群体基于其独特的需要，将对社会经济构成很大的压力和影响，老年人的抚养、医疗、保健服务的开支和费用将成倍增加。二是老龄化速度快。西方国家从成年型国家进入老年型国家大都需要100年左右的时间，人口老龄化比较快的日本也用了50年，我国从20世纪80年代初的成年型国家进入老龄型国家只不过20年的时间。三是老龄化呈现出城乡倒置的特点。发达国家人口老龄化的历程表明，城市人口老龄化水平一般高于农村，而我国的情况则不同。我国农村老龄化水平超过城镇，农村老龄问题的压力更为突出。根据最近的人口普查数据，我国农村老年人口为8557万人，占老年人口总数的65.82，农村的老龄化水平高于城镇1.24个百分点。这种城乡倒置的状况将一直持续到2040年。到21世纪后半叶，城镇的老龄化水平才将超过农村，并逐渐拉开差距。四是老龄化处在经济还比较落后的阶段，属于典型的“未富先老”。西方国家进入老龄化国家时，经济和社会都高度发达，年人均收入都在5000美元以上，具有比较雄厚的经济基础和财政实力。所以我国将是一个发展中的老龄化国家，面临着比其它国家更严峻的人口老龄化的挑战。（二）聊城市农村人口老龄化与养老问题现状聊城市第二次农业普查结果显示：我市农村总人口4568694人。按不同年龄段分组：017岁855137人，占20.2 %；1845岁1974525人，占46.8 %；46-50岁285093人，占6.76 %；5155岁312191人，占7.4 %；56-60岁278321人，占6.6 %；60岁以上512399人，占12.1 %。可见我市农村60岁以上人口占总人口的12.1%，已明显高于国际公认的10%的人口老龄化标准，这标志着我市农村人口已经进入老龄化阶段。1、农村老年人口数量大，增长速度快据第二次农业普查资料显示：截至2006年底，我市农村地区岁以上老人已达512399人，占农村总人口的12.1 %。预计到年，我市岁以上老年人占总人口比例预计将达到，其中是农村老年人口，这表明农村老年人口基数大；我市农村老年人口增长速度快。截至2006年底，我市农村65岁以上老年人口是356576人，占总人口的8.45 %；据当前的发展特征预示, 2020年农村65岁以上老年人口占总人口的比率将上升至14%以上，人口老龄化程度的快速提高给聊城市的农村养老保障带来巨大挑战。2、高龄老年人口增速快，高龄化现象严重在农村人口总体趋向老龄化的同时，老年人口的内部结构也不断老化。我市农村80岁以上老年人口为62660人，占农村老年人口（60岁以上 的512399人）总数的12.2%，超过高龄化社会(80岁以上老年人口占老年人口数的比例超过10%)的标准。因此，我市人口的构成呈现出 “高龄化”现象。3、农村“空巢老人”增多，独身老人比重高所谓“空巢老人”是指子女不在身边的老人。包括无子女的老人和与子女分开居住的老人。“空巢老人”很难得得到子女的日常照顾，是农村老年群体当中的“弱势”群体。随着现代化、城市化进程的加快,以及城乡分割的二元体制被打破,广大农村富余劳动人口,特别是年轻一代越来越多地从乡下涌到城市,形成年老一代和年轻一代城乡分居的现状。截至2006年底，聊城市外出从业劳动力数量有521683人，导致农村人口出现迁移性的结构失衡；由于城乡生活方式之间存在的巨大差距,农村青壮年进城务工后,虽然也履行了在经济上供养父母的义务,但由于自身经济状况,大部分农村子女无力在城市解决父母的吃住问题,致使农村“空巢老人”和独身老人日益增多。4、农村养老保险覆盖面窄，保障水平低根据第二次农业普查统计数据显示：截至2008年6月底，全市共有32万余农民参加了农村社会养老保险，仅占全市农业人口的7.1%，我市农村养老保障的参保比例相当低，与我市人口快速老龄化趋势不协调；囿于经济发展水平，我市农村养老保险的保障水平低。2005年,聊城市5650多名农民领取养老金,人均年领取养老金374元,月均31元，不及农民当年低收入标准的一半,难以保障农民的基本生活。5、农村社会救助水平处于较低层次在敬老院方面,截至2006年底，我市共有乡镇敬老院94个，收养老人仅有2488位，和实际需求相差很大。到2007年底，我市共有乡镇敬老院110处，发展速度较快，但这些敬老院的运转状况仍不容乐观:一是因为乡镇敬老院属于福利性质,只对符合国家规定条件的五保老人集中供养,其覆盖范围非常有限；二是由于受财政收入的影响,绝大部分的乡镇敬老院入不敷出,仅能满足五保老人的衣食问题,其他诸如加强营养、改善医疗状况等问题基本解决不了,个别敬老院连管理人员的工资都难以正常给付；三是乡镇敬老院的规模较小,不能满足众多老人的实际需求；四是由于乡镇敬老院多分布在集镇周围,距离村庄较远,老人们同本村熟人的沟通不方便,再加上敬老院的“软件设施”跟不上,因此许多符合条件的五保老人宁可自己一人在家,也不愿进敬老院。在特困救助方面,每人每月10元的特困补贴虽然体现了政府对于农村特困人群的关怀,但对于这些人的实际需求来讲无疑是杯水车薪；医疗救助则由于其对象的特定性使得其对于农村老人的养老保障的作用受到严重制约。而在这方面，一些国家的经验和做法值得我们借鉴和学习。近年来，巴西、阿根廷、南非等国建立起社会救助养老保险计划，通过以政府筹资为主体的多方筹资渠道，为老年劳动者特别是农村老年人提供一定水平的社会救助性养老金，对扩大社会保障覆盖面，解决农村人口的养老问题，发挥了重要作用。巴西的资料显示，在农村获得社会救助养老金的人数是获得社会保险金人数的63倍，而支出是社会保险支出的40倍，非缴费的社会救助养老金形成一些发展中国家社会保障制度的重要特点，受到了国际社会的广泛关注。6、农村老年人生活状况令人堪忧在大部分经济并不发达的农村，老人们的生活状况不容乐观，存在 “四难”：第一，老年人与富裕生活少缘。大多数老年人生活水平较子女差距甚远。子女所尽的赡养义务，仅仅满足于维持老人的生活温饱。据调查统计，90%以上的子女将孩子交给父母看管，其中60%以上的不交生活费。第二，老人的孤独寂寞无人慰藉。调查显示，31%的老人独自生活，其中11.7%的老人反映只收到子女赡养费，时常见不到子女的人影，即使生病儿女们也只是来看看，少缺日常的生活照料和精神慰藉。丧偶或离异的老人境遇则更糟。第三，打针吃药负担重。从调查情况看，农村老年人平均每年的医疗费用为219.2元，占其全年经济收入的20%至40%。如此，老年人一旦患病，往往是能抗就抗、能拖则拖，最终错过治病良机，影响身体健康、降低生活质量。第四，儿孙满堂难欢颜。从调查结果中发现，98%以上的老年人都是儿孙满堂，但是他们却笑不起来。17.39%的老年人因赡养、住房、生活等事宜和儿子发生过纠纷，4.4%的老年人和子女因此上过法庭，老年人胜诉的超过八成。二、聊城市农村养老保障建设面临的机遇与挑战（一）发展农村养老保障的有利条件人口老龄化是21世纪中国人口发展的主旋律，是人类经济社会发展到一定阶段后的产物。我国有利于发展经济的低抚养比的“人口黄金时期”将于2033年结束。但19902030年的40年，是我国人口发展史上难得的 “人口红利”期。这正是农村社会养老保障积累的最好时机。具体到聊城市看：1、我市气候条件和所处地理位置比较适合农业发展和人类居住聊城市地处山东省西部，北纬3547-3703，东经11516-11630，总面积为8590平方公里，全市为黄河冲积平原，地势平坦，自西南向东北倾斜，属于温带季风气候区，具有显著的季节变化和季风气候特征，属半干旱大陆性气候。聊城春季干旱多风，回暖迅速，光照充足，太阳辐射强；夏季高温多雨，雨热同季；秋季天高气爽，气温下降快，太阳辐射减弱。全市气候资源比较丰富，且可由黄河水灌溉弥补，所以本市气候对多种农作物有较好的适应性，适合农业的发展，有助于农民增产增收，适宜人类居住。2、各项惠农政策兼顾到农村老年人的利益党中央和政府对农村养老问题十分重视，出台了多项政策和法规，如老年人权益保障法第二十条规定，“国家建立养老保险制度，保障老年人基本生活”。党的十六大明确提出“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”，十七大又相继提出了“探索建立农村养老保险制度”。根据党中央制定的相关大政方针，近年来，我市因地制宜，相继出台并实施了与农村社会养老保险配套的新型农村合作医疗制度、被征地人员养老保障、农村“五保户”集体供养等新制度，并于2006年9月27日印发了聊城市人民政府办公室关于进一步建立和完善城乡社会救助体系的意见；于2007年建立了农村低保制度，第四季度开始实施，将全市人均年收入低于800元的农村低收入户纳入最低保障范围。这些制度和文件的落实，扩大了社会保障的受益面，也受到了广大农民群众的欢迎，为我市农村养老保险制度的进一步完善打下了坚实的基础。3、我市开展农保工作的经济条件基本具备从聊城情况来看，聊城的经济社会发展已经到了可以实行“以城带乡、以工促农”政策的阶段，建立新型农保制度的时机已经基本成熟。近年来经济增长势头良好，2007年全市农民人均纯收入达到4500元，并且高于2007年全国农民人均纯收入（4140块钱），按照劳动保障部规划设计的，以农民人均纯收入2366元作为具备建立农保制度经济条件的标准，我市已经基本具备了开展农保工作的经济条件。（二）聊城市人口老龄化对传统农村养老模式的挑战我国老龄社会呈未富先老特点。日趋严重的老龄化，对尚无完善的社会养老保险制度、主要依赖传统家庭养老的农村养老模式，形成挑战。1、农村老年人口的增加，加大了农村养老的压力随着人口老龄化的加深，农村老年人口的比重持续上升，被抚养人口不断增多，将直接导致抚养系数的提高、劳动年龄人口负担的加重，这无形当中给农村养老带来了巨大的压力。据普查结果显示：山东省的老年抚养系数大，社会总抚养比由2005年的38.65上升到2020年的57.27；其中60岁及以上老年抚养系数将由2005年的17.46%增加到2020年的31.47%。在这方面我市也面临着同样的形势。2、农村老年人口高龄化加重农村养老负担随着老年人口中高龄人群比重的增加，受到自身劳动能力的限制，只能勉强维持其基本生活，在遇到灾害或疾病时通常是向自己的子女求救，这大大降低了老龄人口的自我养老能力和自理能力。2005年1%人口抽样调查显示，在75岁以上（含75岁）农村老年常住人口中，有57.7%的老人生活不能自理，身体健康仅占23.4%。农村老年人口高龄化和健康状况的下降，无疑加重了农村养老的负担和压力。3、“空巢老人”增多，加大农村养老的社会化需求农村“空巢老人”不断增多，使传统的农村家庭养老模式失去优势。与城市空巢老人相比，农村空巢老人由于其经济水平的低下和社会保障的缺乏更具有脆弱性。传统的家庭养老不仅由子女为老人提供经济保障，更重要的是生活照顾和精神抚慰。农村青壮年进城务工后，虽然履行了在经济上供养父母的义务，但基于自身经济状况，其供养仅是维持老年人的温饱，老年人晚年生活所需的生活照料和精神慰藉相当缺乏。在人口老龄化和社会转型的双重背景下，农村空巢老人和独身老人面临的诸多问题日益凸现。这些问题不仅会影响农民的生活，也会影响整个农村社会的和谐稳定。4、农村人口老龄化使传统的家庭养老功能不断弱化养儿防老是中国农村几千年的传统养老方式,目前我市农村老年人养老的实现方式主要是以家庭养老为主,家庭养老比例高达64.2%。但随着计划生育政策在农村的实施,农村家庭的子女数也大大下降,农村地区将迅速出现家庭小型化的倾向，家庭人口结构呈“四二一”和“四二二”型甚至是4- 4- 2- 1的新模式。家庭“少子化”使家庭赡养老人的功能弱化，同时土地保障功能日趋下降,农村劳动力向城市的流动，维系家庭关系的“孝”为核心的伦理道德观念有所淡化等因素,都使得家庭养老这种最基本的养老模式受到强烈的冲击,传统的家庭养老方式面临严峻挑战。三、聊城市农村养老保障现状的成因分析（一）经济欠发达，构筑社会保障的基础不够厚实一个国家的社会保障水平与本国的经济实力有密切的关系，一般来说，经济实力越强的国家其社会保障水平就越高。对于一个市或者一个地区来说亦是如此。山东省是全国的经济大省和经济强省，聊城市位于鲁西北平原，经济上比起山东沿海地区几个发达城市有一定距离。近几年来，在市委、市政府的正确领导下，我们确定了抓住机遇、实现跨越式发展的战略目标，并取得了令人瞩目的成就，但由于特殊的地理位置及历史特点，我市的经济发展速度及程度仍赶不上山东东部沿海地区的兄弟地市，属于经济欠发达地区。这就使得“未富先老”的趋势更加显现。由于我市经济发展因素的制约，构筑社会保障机制的物质基础就显得不够厚实。因此，完善我市农村社会保障体系就必须加快新农村建设，大力发展乡镇企业，增加农民收入，调整农业结构，努力促进农村经济的腾飞。（二）落实国家计划生育政策到位从70年代后期起，国家开始推行计划生育，并将其作为一项基本国策。计划生育政策对于缓解当时我国日益严峻的人口高峰形势起到了不可低估的作用，但是计划生育政策的弊端也开始显现，由于国家提倡“晚婚晚育,只生一个好”的政策，特别是对农村实行计划生育的部分家庭给予奖励扶助，致使计划生育家庭子女减少，其养老压力增大。我市也相继出台了一系列控制生育的措施，人口出生率明显下降，由于计划生育基本国策的推行及政策的落实到位，我市农村独生子女数在不断增多，农村家庭的子女数大大下降，导致家庭规模小型化、核心化的比例上升。2005年全市共有家庭户180.57万户，比上次普查多28.82万户，增长18.99%。平均每个家庭户的人口为3.01人，比五普减少了0.44人，城镇平均每个家庭户的人口为2.99人，农村为3.03人，家庭户规模呈缩小之势。家庭规模的小型化、核心化，使过去一般是多对夫妇供养一对老人变成一对夫妇供养两对及两对以上老人，无论财力上还是精力上，都让传统的家庭养老模式难以为继。（三）老年福利重点在城市，推进社会民生建设的阳光尚未普照到农村的各个角落囿于经济社会发展水平，我市社会保障重点还是放在城市,像城市老年人能够享受到的福利诸如在住房、生活照顾、医疗护理、老年人继续教育以及在参观、游览、乘坐公共交通工具等方面的优待和照顾，都是农村老年人所望尘莫及的。根据有关资料显示，占人口总数80%的农村居民，仅享受到社会保障的11%，而只占人口总数的20%的城镇居民享受了89%的社会保障，这也是导致农村社会保障工作严重滞后的一个原因。从理论层面上看，理论界也往往把我国人口老龄化研究的目光放在城市，有关人口老龄化问题的分析研究，也绝大多数是针对城市老年人而言的，总体上缺乏有针对性和可行性的农村人口老龄化理论研究。改革开放以前，我国的养老及其相应的社会保障制度的设计主要是为了解决城市老年人口的问题，当时的就业、退休金(养老金)、工伤、医疗、住房、物价补贴等基本制度仅限于城镇职工；农村老人主要是依靠集体发放很少的一部分“口粮”，实行家庭养老，“五保户”以及“军烈属”则由集体统一供养。改革开放以后，农村实行了家庭联产承包责任制，集体除了代表国家和政府向农民催缴各种农业税和各种提留外，其他费用很难向农民收取。因此，除了“五保户”和“军烈属”以外，农民基本上没有享受到任何直接的社会保障，农民养老基本上依靠家庭。近几年来，政府在社会保障及社会福利方面出台了一些措施比如新农合制度，使这种情况大有改观，但由于农村的经济发展程度及基础设施建设等方面的滞后，加上城乡发展不均衡的状况仍未得到根本改变，大部分农民存在教育、医疗、社会保障等作为公民在享受公共服务均等化方面的权利差距。而且，虽然社会主义民生建设已提出几年，但其发展是需要一个过程的，推进社会民生建设的阳光尚未普照到农村的各个角落，还存在着许多不够完善和不尽如人意的地方。（四）个人缴费为主的农村养老保险仍待逐步完善自上世纪90年代初民政部试行推广以来，现行的农村社会养老保险制度已初步形成了一个以坚持社会养老保险与家庭养老保障相结合，坚持群众自愿为原则的农村社会养老保险框架。但是，农村社会养老保险不同于城镇企业职工基本养老保险，主要的特点是个人缴费为主，集体经济有能力的情况下给农民一些补助，国家给予政策扶持，实行个人帐户储蓄积累模式。而目前我市农村地区经济发展仍比较落后,且地区间极不平衡,差异较大,农民人均收入水平仍然比较低，集体经济大部分比较薄弱甚至形同虚设，造成农民参保意愿不高或无力参保。截止到2007年底，全市企业职工基本养老保险参保人数达到30.5万人,覆盖面达90%以上，而农村养老保险参保人数32.08万人,覆盖面仅为7.1%；根据第二次农业普查的统计数据，截至2006年底，我市参加农村养老保险的户数为22371，而参加农村新型合作医疗的则为663010户，两者参保户数相差甚巨。正是由于现行农村养老保险制度方案本身存在的制度缺陷和实际执行过程中产生的一系列问题，一些地区农村社会养老保险工作陷入停顿。在农村建立和发展社会养老保险制度已刻不容缓。（五）家庭养老仍是农村养老的主要方式受中国历史传统中儒家“孝道”思想的影响,农村老年保障在中国历史和传统上皆以“家庭”为主。“家庭养老”是我国赡养老人的优良传统，早在两千多年前,我国人民就把“老有所终”、“老吾老以及人之老”等作为道德理想和现实要求提出来,使得当时及其以后的家庭具有了赡养老人的职能。直到现在,这种职能仍在发挥作用。目前，聊城市农村养老模式也仍以家庭养老为主。农村土地联产承包责任制为农村家庭养老提供了很好的支持，家庭养老所富含的生活照料和精神慰藉，满足了老年人安享天伦之乐的需求，正是由于家庭养老的优越所在，并受当前农村养老保险缺位的影响，传统的家庭养老模式仍被农村老人广泛认同和接受。总体来看，虽然聊城市在农村养老保障方面已经做了大量工作，也进行了许多有益的尝试，取得了良好的效果。但由于受城乡二元结构和农村经济发展水平等诸多因素的影响，我市聊城市农村的社会养老能力还比较弱，绝大多数农村老人只能依赖子女等家庭成员来提供经济上的支持和生活上的照料。目前，一些城市老人努力争取达到“六个老有”（老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐）目标的时候，对于相当一部分农村老人来说，仅仅解决“老有所养”问题就已经是他们梦寐以求的愿望了。四、构建聊城市新型农村养老制度的对策建议“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”，这是孟子所描述的理想社会的一幕，也是中国几千年来被继承和发扬光大的优良传统。对于农村社会养老保障制度的优越性,人们似乎没有太大异议。但是针对我市日益严峻的农村老龄化趋势，应该建立怎么样的养老保障制度,没有现成的模式经验可以套用。因此,如何构建适合我市市情的新型农村养老保障制度,就成为我市实现跨越式发展面临的一个重大课题。(一)宏观思考农村养老保障体系建设应遵循既要使农村社会的养老资源得到充分整合又要体现社会主义新农村建设的要求的基本思路，建立多层次的农村社会保障模式。多层次社会保障模式强调政府提供其保障计划的同时，构建社区互助的补充计划和商业性自愿保险的方式，为农民提供补充性保险保障。一方面减轻政府社会保险计划的压力，另一方面，采取多种形式提供灵活多样的保险计划。多层次社会保障模式还可以有多种组合，如政府保障计划，土地保障社区互助保障，家庭保障、社会救助计划等。不同的社会、经济和文化因素，在很大程度上影响和制约多层次社会保障模式的制度结构及其运行方式。在体系设计上应从两个方面入手,采取正式保障与非正式保障相结合的制度安排来加以解决。正式的养老保障包括社会救助、社会保险、社会福利与社会互助等基本保障项目,非正式的养老保障以家庭养老为主,同时包括家庭之外的社会成员和其他组织对老年人的帮助。在正式养老保障建设中要注意两方面的问题:一方面,农村基本养老保障制度要健全,需注意的问题是在保障水平设计上要与我市经济发展的水平相一致；另一方面,在制度设计上，要注意同城镇养老保障体系之间的衔接,在非正式养老保障建设方面特别要加强农村社区养老服务体系的建设。（二）具体思路1、大力发展农村经济是解决我市农村人口养老的根本途径农村养老问题是一个社会问题，但归根到底是一个经济问题。问题的解决根本上需要有物质基础，农村经济发展上去了，对农村养老问题具有决定性意义。只有经济发展了，农民才会改变生育观念，超生的现象才会降低；老人的重体力活才会减少；营养和医疗才会有保障；自我独立养老能力才会增强；才有能力缴纳养老保险金，从全市农村养老保险的统计数据上看，参加养老保险的农民大多数经济条件较好，可见，经济状况的好坏，直接影响到养老保险金的缴纳。我市还有一些地方的集体经济发展滞后，为社会养老保险提供补助存在着一定的困难。集体经济发育不良的地方，农民收入增长的速度也势必缓慢，即使有余钱，农民也将其绝大部分用于生活资料和生产资料的购买，对于参与养老保险则心有余而力不足了。目前，我市农村集体经济的数量和发展水平与发达省市相比，还有较大差距。截至2006年底，我市共有乡镇企业14119个，从业人数为271601人，存在着企业数量少，规模小而单一，抵御市场风险能力薄弱，科技含量不高，创新发展能力不强等问题。要采取有针对性地措施，促进我市农村集体经济的发展：在选择发展路子时，要本着因地制宜、实事求是的原则，避免跟风上、盲目投资现象。一是兴办村级集体企业，走工业兴村的路子；二是兴建或经营专业市场，走商业兴村之路；三是发展立体林业，引入深加工等配套项目，走立体林业的发展路子；四是创新资本运营手段。以现有土地、资金、资产入股或合资、合作兴办企业或参与企业发展；五是发展农业产业化生产。村委会可以在技术、贮藏、加工、销售等环节上发挥集体经济的优势，解决一家一户办不了的事，培植集体农业生产基地，走特色农业、服务农业、规模农业的发展路子。六是实施“科教兴企”战略，推进其科技进步。鼓励和支持有条件的企业，特别是大中型企业创办技术开发机构，以市场和社会需求为导向，积极采用成熟的科技成果，开发新产品，带动技术、工艺、组织结构的创新。高度重视用高新技术改造传统产业，大力推动信息网络技术在乡镇企业生产经营管理中的应用。多渠道、多形式增加科技投入。积极争取金融部门对符合国家产业政策、技术政策、技术含量高、附加值高、经济效益好的企业、产品和项目的支持。2、以政府为主导，加快推进农村社会养老体系建设在加快推进农村社会养老体系建设中，政府的参与程度是一个非常关键的因素，必须要解决好两大问题：一是农村养老资金的来源，即农村从家庭养老到社会养老的转换成本该由谁来负担。对于老人，子女尽孝是天理人伦的要求，而政府尽到应尽的责任同样不容推卸。为农村老人提供养老保障，是政府对公民的一种公平对待，也是权利和义务对等的体现。政府可以通过整合用于农村的各类财政投入，加大对农村养老的财政补贴，截至2006年底，得到过集体养老金的户数为7356户，得到过村集体或政府其他补贴收入的户数达到1264250户。同时，还应深化农村土地制度改革，发挥土地的生产要素功能和社会保障功能，使农村养老得以获取相对稳定的资金来源。二是对农村养老资金加强监管力度，确保资金安全。要科学管理农村养老保险基金，提高基金的保值增值能力，农保基金是参保农民的养老储备金,数额大、周期长,是参保农民的血汗钱、保命钱,要切实加强对基金的管理和监督。要按照国家对农保基金管理的规定,专户管理、专款专用、保值增值、定期结息。全市劳动保障部门通过开展现场监督、非现场监督和报表跟踪督查等具体措施，保证资金的安全完整。农村社会养老保障的标准和水平，既要与一个地区的经济承受能力相适应，又要根据轻重缓急为不同层次的农村老人提供相应的养老支持和服务。从当前的具体实际来看，要在巩固家庭养老的基础上，首先完善已有的“五保户”制度，逐步建立以集中供养为主，辅之以分散供养的农村五保供养新模式，目前“五保”集中供养率达到37.5%，力争到“十一五”末集中供养率达到80%以上，并提高“五保”老人的生活水平和保障质量；其次，建立多层次的综合性老年公寓，完善敬老院内部管理。我市现有的农村敬老院远远不能满足现实的需求，市委、市政府已把中心敬老院建设列入十大民心工程，并明确了建院标准，确定了利用三年(2006-2008年)时间新建30处、改建30处中心敬老院的规划。为了保障敬老院的可持续发展，逐步完善其内部管理：建立健全民主管理制度；落实院长负责制和工作人员岗位责任制；完善学习教育制度；建立定期测评奖励制度；再次，要进一步扩大老年人口生活补助的享受范围，降低年龄限制条件，使没有享受城镇养老保险的农村老人都能领取适当的补助金来保障生活。要通过与计划生育政策相结合的计生养老等形式，弥补起步阶段农村养老保障水平偏低、保障内容单一的局限。在生活上，要特别关注“空巢老人”的养老问题。3、分类建立和完善农村社会养老保险制度，尽早筹划未来农村老人的养老问题面对农村人口老龄化程度日益加剧,传统的养老模式因其自身的局限性已经无法满足不断增长的养老需求,农村的养老观念得到很大转变,由养儿防老走向投保养老。因此农村养老保险制度是我市农村养老模式发展的必然趋势。根据城乡二元结构将长期存在的情况，立足我市农村的实际,按照城乡有别、低进低出的原则，因人制宜，针对不同身份的农村劳动力，根据其经济社会属性和负担能力的不同，分层次建立和完善农村社会养老保险制度。一是完善失地农民的养老保险制度。90年代以来,在新一轮城市化和工业化的热潮中,大规模的征地造成了一大批“失地农民”,他们在征地补偿费用完后没有收入来源,生活陷入了困境。近年来，聊城市在城市规划区内，由国土资源部门统一征收了44544. 24亩土地，造成失地农民94830人。解决不好这部分农民的养老保障和就业问题，必然会影响到我市社会环境的安定团结，破坏和谐局面。为妥善解决失地农民问题,市政府于2004年下发了聊城市人民政府关于建立失地农民基本生活保障制度的意见( 2004 101号文件) ;市劳动保障局下发了关于加快开展失地农民基本生活保障制度试点工作的通知(聊劳社字 2004 86号) ,目前，我市已有高唐、茌平、东昌府、冠县等4个县（区）出台了相关措施，并在高唐县进行试点，其文件规定:参保对象为男年满40周岁、女满35周岁以上的失地农民,保障标准为月领养老金200元,养老保险费的缴纳由县政府、办事处、村集体和个人分别以30%、10%、50%、10%的比例承担。该县上半年又收缴保费16.6万元，现有376人参加了保险，基金结余587.2万元，352人开始领取养老金。这些规定与做法为聊城市农保工作的进一步开展提供有效借鉴。在解决失地农民养老保险问题的同时，各级政府多渠道开发就业岗位，开展适应失地农民就业岗位要求的技能培训,提高其就业能力；鼓励引导各类企业、事业单位、社区吸纳失地农民就业，支持失地农民自谋职业和自主创业，提高他们自我保障的能力。二是将农民工纳入社会保障体系，使他们在向非农产业的转移过程中，逐步从土地保障转换到现代社会保障系统。根据农民工流动性大、工作和收入不够稳定的特点,构建具有低费率、广覆盖、可转移特点,并能与现行养老保障制度衔接的农民工养老保障制度。在制度设计上，要适应农民工流动性大的特点，使其社会保险权益可以方便地转移接续，并保证其流动就业过程中社会保障权益不受侵害。对于长期在城里就业并定居的农民工，应逐步纳入城镇职工养老保险制度。三是完善纯农民的养老保险制度。对于仍然固守在农村以土地为主要生活来源的农民，则需要逐步完善农村养老保险制度，提高保障能力。明确政府在建设农村社会养老保险制度中的主导作用，拓宽资金筹集渠道，变“个人缴费为主、集体补助为辅”为“个人、集体和政府”三方共同筹资，加大公共财政对农村养老保险的扶持力度，中央财政和地方财政要明确各自责任和投资分配比例。根据我市农民人均纯收入情况逐步提高农村养老保险的筹资水平，并同步增加保险的享受标准。个人缴费用于建立个人账户,同时从财政、集体缴费中划转部分补贴归人个人账户,账户储存额归个人所有,只能用于参保人员养老、支付个人账户养老金,不得提前支取,参保人员身亡,个人账户储存额或余额将被依法继承。财政、集体承担资金除划转个人账户部分外,其余全部纳人社会统筹基金,用于统筹共济和养老金的逐步增长。农民到年龄停止缴费后,领取的养老金将由“基础养老金”和“个人账户养老金”两块组成。基础养老金同缴费年限挂钩，缴费年限越长,基础养老金越高；个人账户养老金同账户金额多少挂钩,账户储存额越多,个人账户养老金也越高,体现了权利和义务的对等。与商业保险和“原农保”不同的是,农民养老金有增长机制,使老年农民能够共享经济社会发展成果。最后，通过立法的形式进一步明确农村社会养老保险作为社会保障制度重要组成部分的法律地位，规定保险的对象、资金筹集、管理以及待遇、支付等问题，使农村养老保险制度走向持续、稳定的发展轨道。4、家庭养老为主体仍是我市农村养老的现实选择在农村社会化养老机制尚未形成之前，传统式家庭化养老仍是农村养老的主体形式。家庭养老的作用依然不可小觑，家庭养老具有社会养老所无法替代的一些特定功能。首先，绝大部分农村老人要靠子女的经济供养。截至2007年5月底，全市共有9000余农民领取养老金，而我市农村地区60岁以上老人已达512，399人，养老金领取人数仅占适龄老人的1.75%，显然，那些暂时无从领取养老保险金的绝大部分农村老人尤其是贫困老人的生养死葬依然离不开他们的家庭。其次，家庭在为老年人提供精神慰藉、情感维系方面的作用是无可替代的，代际“反哺”“老吾老”等伦理道德规范原本就是中华民族的传统美德。家庭对于大多数老人来说，不仅是日常生活的场所，而且是精神慰藉和护理照料的主要源泉，这是其他养老方式力所不能及的。再次，西方国家的养老经验也从反面论证了农村家庭养老的重要性和不可替代性。长期以来，西方国家普遍实行了单一的正规的社会化养老保障，但事实证明，这一实践结果并不理想。为此，一些西方国家已着手开始了社会养老保障制度的改革，尽量引导单一化的社会养老保障往多元化方向发展，而在改弦更张的过程中，普遍对东方式的家庭养老有所“垂青”。因此，家庭养老尽管问题较多，但根据我市农村经济的发展水平，以及家庭在老人生活中的特有作用，乃至我国的文化传统，都决定了家庭养老依然是当前我市农村养老的基石。对此，我们应逐步探索建立适应新形势的农村家庭养老制度，进一步强化家庭养老保障功能；制定扶持家庭养老的政策措施，建立家庭养老监督和调解制度，形成由基层政府、老龄部门、村居社区、老年组织、新闻媒体相结合的监督、调解网络。政府要大力推动孝文化的宣传和普及,宣扬赡养父母是子女应尽的义务,形成敬老爱老的良好风气，例如烟台龙口市,每一年都要评选村里和镇上两个层次的“敬老模范”,并在全市范围内举行“十大孝星”的评选活动,进行广