城乡建设用地增减挂钩(2015年安徽).ppt

城乡建设用地增减挂钩相关政策 国土资源部规划司 2015年11月13日 内容提要 一、开展增减挂钩试点的背景 二、增减挂钩试点相关政策规定 三、规范增减挂钩试点的几点要求 一、开展增减挂钩试点的背景 n土地资源背景：人多地少、供需矛盾突出 n我国是一个人多地少的国家，人地矛盾十分突出。耕地资 源呈现出人均耕地少、优质耕地少、后备耕地资源少的特 点，人均耕地仅为1.38亩，不到世界平均水平的40%。 n城乡建设用地规模大、增长快、利用相当粗放，特别是农 村建设用地利用效率普遍较低，近年来，我国农村人口减 少约1.2亿人，而农村居民点用地却增加了近170万亩。 n我国城镇化进程中城、乡建设用地的“双扩张”，进一步加剧 了人地矛盾，保护耕地、节约集约用地的任务极为艰巨。 随着城镇化和新型工业化的快速发展，农村人口向城镇转 移速度也将加速，农民居住用地闲置和城镇建设用地紧张 的矛盾将日益突出。 土地资源背景：农村建设用地利用粗放、潜力巨大 v我国农村居民点用地总量约2.1 亿亩，人均居民点用 地191平米，远超过国家标准上限，且用地布局分散 无序，粗放利用现象严重。 v北京顺义区人均农村居民点用地300平方米，是国家 标准的2倍，最多的高丽营镇达401平方米，最少的 木林镇，也达到252平方米。资料来源：张占录，农业工程学报，2005/6 土地资源背景：土地细碎，不利于规模化、现代化经营 国别/年度地块（公顷）户均地块（个 ） 户均（公顷） 印度1960/610.465.72.6 荷兰19502.303.27.4 比利时19501.106.87.5 西德19490.7010.07.0 罗马尼亚19480.906.65.9 希腊19500.505.62.8 西班牙19451.607.011.2 中国1929/330.385.62.1 中国19990.0876.10.53 资料来源：谭淑豪等，中国农村观察，2003/6 工作背景：地方探索实践 从上世纪90年代后期开始，一些地方相继采取用地置换和复垦周 转等办法，盘活存量土地，调整用地布局，在保护耕地的同时 拓展供地渠道，解决城镇化和新农村建设用地。 河南省开展了以“空心村”、砖瓦窑厂和废弃工矿等为主要对象的土 地“三项整治”活动。 安徽省制定安徽省建设用地置换暂行办法，开展建设用地置换 。 河北省下发关于大力推进新民居建设示范工程加快社会主义新农 村建设的实施意见，开展新民居示范工程建设。 天津市开展“以宅基地换房”为主要特色的大城市周边建设小城镇活 动。 浙江省嘉兴市将农村宅基地与承包地分开、将农民住房拆迁与农村 征地分开，农民以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置 换社会保障的“两分两换”。 政策背景：国家要求 2000年6月中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的 若干意见（中发200011号）提出，“要通过挖潜 ，改造旧镇区，积极开展迁村并点，土地整理，开发利 用荒地和废弃地，解决小城镇的建设用地”；“鼓励农民 进镇购房或按规划集中建房，节约的宅基地可用于小城 镇建设。” 2004年10月国务院关于深化改革严格土地管理的决定 （国发200428号）提出，“鼓励农村建设用地整理 ，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。” 2008年10月中共中央关于推进农村改革发展若干重大问 题的决定提出，“农村宅基地和村庄整理所节约的土地 ，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地 利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建 设用地。” 政策背景：国家要求 2010年中央1号文件规定，“有序开展农村土地整治，城乡建设用 地增减挂钩要严格限定在试点范围内，周转指标纳入年度土 地利用计划统一管理。” 2010年12月国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点 切实做好农村土地整治工作的通知（国发201047号） 要求，“国土资源部要会同有关部门根据职能分工，落实责任 ，通力合作，准确把握工作要求，加强全程指导和有效监管 ，严格规范增减挂钩试点并切实做好农村土地整治工作。” 2013年中央1号文件明确，“依法推进农村土地综合整治，严格规 范城乡建设用地增减挂钩试点和集体经营性建设用地流转。” 2015年中央1号文件明确，“完善拓展城乡建设用地增减挂钩试点 ” 政策背景：国土资源部管理措施 2006年，国土资源部下发关于加强城乡建设用地增 减挂钩试点管理的通知。 2008年，国土资源部下发城乡建设用地增减挂钩 试点管理办法。 2011年，国土资源部下发关于严格规范开展城乡建 设用地增减挂钩试点管理的通知和关于开展城 乡建设用地增减挂钩试点在线监管的通知。 目前，按照中央有关决策要求，部正在对增减挂钩试 点管理办法进行修订，重点强化农民权益保护、加 强监督管理、完善收益分配、支持扶贫开发等方面 。 政策背景：规划安排 土 地 利 用 的 主 要 调 控 指 标 指 标2005年2010年2020年指标属性 建设用地总规模478845061055860预期性 城乡建设用地规模357753732039975约束性 城镇工矿用地规模109051272015975预期性 单位：万亩 2005年农村建设用地：24870万亩； 2010年农村建设用地：24600万亩； 2020年农村建设用地：24000万亩； 规划期间农村建设用地将减少870万亩，年均约60万亩，按照规 划调整完善方案，下一步新增建设用地将适当减少，增减挂 钩规模将逐步加大。 “三界四区” 现状城镇用地 现状边界 规模边界规模边界 允许建设区 增量 有条件建设区 有条件建设区 扩展边界 禁止建设区 禁止建设区 禁止建设区 背景三：土地利用总体规划 政策背景：全国土地整治规划安排 全国土地整治规划（2011-2015年）安排 全国城乡建设用地增减挂钩规模450万亩， 年均90万亩。 全国土地整治规划（2016-2020年）拟安 排全国城乡建设用地增减挂钩规模600万亩 ，年均120万亩，比“十二五”期间增长三分 之一。 二、增减挂钩试点相关政策规定 n内涵定义 n增减挂钩，是指依据土地利用总体规划和土 地整治规划，将拟复垦为农用地的农村建设 用地地块（即拆旧地块）和拟用于城乡建设 的地块（即建新地块）共同组成拆旧建新项 目区（以下简称项目区），通过土地复垦和 调整利用，实现项目区内耕地数量不减少、 质量不下降，建设用地总量不扩大、布局科 学合理的土地整治措施。 n本质特征 n 一是建设用地的挂钩。在一定区域范围内城镇 建设用地的增加，必须以相当规模的农村建设用地 减少为前提条件。以盘活闲置、低效利用的农村集 体建设用地的方式，为工业化、城镇化提供必要的 建设用地，实现城乡建设用地总规模的有效控制。 n 二是耕地的挂钩。以农村土地综合整治新增加 的耕地，对城镇建设占用耕地的有效补充，落实耕 地占补平衡，实现城乡统筹中“保护耕地与保障建 设”的双赢。 从本质上讲，增减挂钩是建设用地的整理，是 土地利用结构布局的调整和优化，也是城乡土地资 源的优化配置。 具体来说，就是依据土地利用总体规划和城市 、村镇等规划，按照优化用地结构和布局的要求， 引导农村居民点适当集中建设，同时开展对旧村庄 的复垦还耕，在保证农村必要建设用地的前提下， 将节约的土地用于城镇建设，实现城镇建设用地增 加和农村建设用地减少相平衡，耕地占用与复垦相 平衡，城乡建设用地空间布局优化。 n目的意义 n城乡建设用地增减挂钩是一项一举多得的重大 土地政策措施，是解决当前保障发展与保护耕 地矛盾的有效途径，也是推进新农村建设，统 筹城乡发展的重要手段。 n目的意义 n一是促进耕地保护。通过增减挂钩，开展农村土 地综合整治，加强耕地复垦和农业基础设施建设 ，显著改善农业生产条件，提高耕地综合生产能 力。 n二是促进节约集约用地。根据农业人口转移变化 和农村建设用地利用状况，对闲置、低效、散乱 的农村建设用地进行整理复垦和布局调整，提高 土地利用效率，优化城乡用地布局，促进新型城 镇化发展。 n目的意义 n三是推动美丽乡村建设。按照以城带乡、以工补农的要 求，将增减挂钩获得的收益返还农村，支持农民住房、 农村基础设施、公共服务设施等建设，有效改善农村人 居环境。 n四是加快贫困地区脱贫致富。通过增减挂钩，将腾退节 约的土地用于引进扶贫开发项目建设，推动贫困地区产 业发展；允许灾后重建、扶贫开发在市域或省域范围开 展增减挂钩，充分显化土地级差收益，增加返还农村收 益，为灾后重建和扶贫开发提供资金保障；推进当地工 业化和城镇化，为农民就近转移就业提供机会，增加农 民的生产性收入。 n遵循原则 n（一）统筹城乡，维护权益。要按照以工促农、以 城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系 的要求，优化配置城乡土地资源，将增减挂钩收益 全部返还农村，改善农民生产生活条件，推动新农 村建设和城乡统筹发展。必须充分尊重农民意愿， 维护农民主体地位，做到农民自愿、农民参与、农 民受益、农民满意。 n（二）规划管控，规范运作。要依据土地利用总体 规划、新型城镇化规划和土地整治规划等，按照城 镇建设用地增加与吸纳农村转移人口相协调的要求 ，加强土地利用的管控引导，优化城乡用地结构布 局，促进土地城镇化和人口城镇化相协调。 n遵循原则 n（三）保护耕地，节约用地。要坚持最严格的耕 地保护制度，以增减挂钩为手段，推进农村土地 综合整治，大力建设高标准基本农田，守住耕地 保护红线；要坚持最严格的节约用地制度，严控 新增建设用地，盘活存量建设用地，提高土地利 用效率。 n（四）因地制宜，量力而行。要与当地经济社会 发展水平相适应，与新型工业化、城镇化和农业 现代化相协调，充分考虑农民实际承受能力，从 实际出发、循序渐进开展，防止不顾条件盲目推 进。 n基本条件 n（一）农村人口向城镇转移较快，农村建设用地 整治潜力较大，需要调整优化城乡用地结构布局 ； n（二）当地政府重视，群众开展增减挂钩的积极 性高、愿望强； n（三）土地管理严格规范，土地利用总体规划、 城乡规划等基础较好，土地权属清晰； n（四）开展增减挂钩取得的收益能够平衡拆旧建 新和拆迁补偿资金需求，不增加农民负担。 工作环节和主要任务 n1.开展农村建设用地整治专项调查，分析农村建设用地整 理潜力，了解当地经济社会发展状况，开展城乡建设用地 增减挂钩可行性分析； n2.依据土地利用总体规划及相关规划，编制农村土地整治 规划或城乡建设用地增减挂钩专项规划； n3.依据土地整治规划或挂钩专项规划，编制挂钩项目区实 施方案，提出增减挂钩指标申请； 工作环节和主要任务 n4.依据批准的挂钩指标，落实挂钩项目区，完善挂 钩项目区实施方案； n5.按照以城带乡、以工补农的要求，促进农业规模 经营，发展农村集体经济，妥善安置项目区农民； n6.依据挂钩项目区实施方案，开展项目区拆旧建新 工作，推进农村村落整治，加强对农村基础设施和 公共服务配套设施建设，建设现代新农村；开展耕 地和基本农田建设，提高耕地质量，改善农业生产 条件。 n职责分工 n国土资源部负责增减挂钩总量控制，加强政策 指导，通过在线备案强化监督检查； n省级国土资源主管部门负责专项规划编制、项 目区实施方案审核和实施监管，做好在线报备 信息审核等； n市、县级国土资源主管部门负责项目区实施方 案的编制、报批，加强项目区实施监管和在线 报备等。增减挂钩试点应当在政府统一领导下 ，加强部门协作，共同推进。 计划管理 n国家通过下达增减挂钩计划指标，专项用于控制增减挂钩 建新规模，同时作为拆旧复垦土地面积的要求。农民新村 建设、农村土地整治等涉及建设用地调整使用的，纳入增 减挂钩统一管理。挂钩计划指标纳入土地利用年度计划。 n省（区、市）国土资源主管部门在编制土地利用年度计划 时，可根据当地实际提出增减挂钩计划指标申请，纳入土 地利用年度计划建议，报国土资源部。国土资源部依据全 国土地利用总体规划和土地整治规划安排、新型城镇化发 展要求、农业人口转移情况等进行统筹平衡，提出全国增 减挂钩计划指标总量建议，纳入全国土地利用年度计划建 议，按程序报批。 n国土资源部依据国家确定的全国增减挂钩计划指标总量， 根据各地增减挂钩工作开展情况等，分解下达各省（区、 市）增减挂钩计划指标。 项目区管理 n增减挂钩计划指标应当落实到项目区，并在建新使用 后在规定的时限内，用拆旧复垦土地面积进行抵偿。 从项目区批准实施至完成拆旧复垦的期限一般不超过 三年，因特殊原因经省级国土资源主管部门批准，可 以延期，但最长不超过两年。 n增减挂钩项目区应当按照拆旧与建新相对应的要求， 在县级行政区内设置。项目区内拆旧复垦的农用地和 耕地面积不得小于建设占用的新增建设用地和耕地面 积、质量不得低于建设占用的质量。 项目区管理 n经国务院及国务院有关部门同意，因扶贫开发、灾 后重建和生态移民等需要，可在优先保障项目区农 民安置和生产发展用地的前提下，适当扩大节余指 标挂钩使用范围。 n省级国土资源主管部门要加强节余指标管理，确保 节余指标跨区域调剂使用后，建设用地总量不增加 ，耕地总量不减少、质量不下降。 规划管理 n省级国土资源主管部门组织编制土地整治规划 ，应当充分利用土地利用现状调查等成果，综 合分析经济社会发展需要、农村土地整治潜力 和当地民情民意，与城市、村镇等相关规划相 协调，统筹安排增减挂钩的规模、布局和时序 ，提出保障规划实施的措施。 n专项规划报省级人民政府批准实施。 规划管理 n市、县级国土资源主管部门组织编制增减挂钩 项目区实施方案 n在深入调查农村建设用地整治潜力、农民生产 生活条件和建新拆旧意愿等基础上，统筹城镇 建设、村落分布、产业集聚、耕地保护、生态 涵养等空间布局，科学确定拆旧建新的规模和 布局，合理安排城镇和农村建新用地的比例， 优先保障农民安置、农村基础和公益设施建设 、农村集体经济发展用地。 规划管理：项目区实施方案应当包括以下内容： n（一）当地经济社会状况、城镇化进程、农村建设用地整治 潜力等分析，以及农民意愿调查和听证论证情况； n（二）项目区范围和规模、城镇和农村建新用地安排、土地 利用结构布局调整情况； n（三）农民新村选址和住房建设形式、城镇建新用地布局情 况，以及符合相关规划情况； n（四）项目区实施时序、进度安排； n（五）资金预算、筹措与管理，农民拆迁、安置补偿和增减 挂钩收益返还安排； n（六）乡村风貌、人文景观和生态环境保护措施； n（七）复垦耕地后期管护措施； n（八）项目区实施保障措施。 规划管理 n国定贫困县，在省域范围挂钩使用节余指标的，可将拆 旧复垦地块和在指标产生县的建新安置地块组织项目区 ，编制项目区实施方案，并在方案中说明产生节余指标 规模等情况。 n使用节余指标建新的可单独编制建新实施方案，要详细 说明节余指标来源，每一建新实施方案涉及的节余指标 应来源于同一县域。 规划管理 n 增减挂钩项目区实施方案和使用节余指标的建新实施方 案包括农用地调整为建设用地的内容，经市、县人民政 府审核同意后逐级上报省级人民政府进行整体审批，可 不再单独办理农用地转用审批手续；涉及土地征收的， 依法办理土地征收审批手续，并按照国家供地政策和节 约集约用地要求供地和用地。 n项目区实施方案经批准后，应当严格实施。因规划调整 、农民意愿变化等原因，需修改项目区实施方案的，由 市、县级国土资源主管部门提出修改方案，并征得当地 农村集体经济组织和农民同意后，报省级人民政府批准 。 维护权益 n增减挂钩项目区选点布局时，必须开展专项调查，了解 当地农村生产生活条件和农民意愿，充分听取农民意见 ，具体拆旧地块须征得当事农户同意。不得违背农民意 愿强行开展，对不参加增减挂钩的农民，要采取措施保 证其正常生产生活。 n增减挂钩项目区实施过程中，对农民新村选址、住房建 设、土地互换、补偿安置、收益分配等，应当依法举行 听证论证，结果要经参加人员确认。鼓励农民参与土地 复垦、农民新村和新村基础设施建设等，增加农民收入 。 n增减挂钩项目区实施完成后，要及时将项目区基本情况 、资金安排使用和收益分配等情况纳入村务公开内容进 行公示，接受农民监督。 维护权益 n开展增减挂钩试点，应当在项目区实施方案编制时，完成 项目区范围内的地籍调查，对土地利用现状和权属状况进 行调查核实，依法确权登记，做到界址、面积和权属清楚 ；涉及土地互换的，要引导相关权利人进行平等协商；有 权属争议的，应当依法做好调处，不能达成一致意见的， 不得开展增减挂钩试点。增减挂钩项目区实施完成后，要 依法办理变更登记，发放权属证书，保障农民的土地权益 。 n开展增减挂钩试点，原则上应先安置农民，再拆旧复垦， 后安排城镇建新。拆旧地块应优先复垦为耕地，节约的建 设用地指标，必须优先用于农民新居、农村基础和公益设 施建设，并留足农村非农产业发展建设用地，支持农村地 区发展和农民就近转移就业，保障农民的长远生计；剩余 的建设用地指标才能用于城镇建设，防止建设用地指标集 中流向城市。 资金管理 n项目区内拆旧复垦节约的建设用地指标有偿使用获得的增减 挂钩收益，要全部返还项目区农村，用于改善农民生产生活 条件、农村基础设施建设和支持农村集体发展生产。增减挂 钩收益的确定和返还，应能满足拆旧复垦、农民新居和新村 基础设施建设所需资金平衡，不额外增加农民负担。 n增减挂钩资金收益以县（市）为单位建立专门账户进行管理 ，确保专款专用。增减挂钩收益返还农村，要充分考虑各项 目区拆旧建新成本，进行统筹平衡。具体办法按照财政部关 于增减挂钩财税政策的规定执行。 n增减挂钩节余指标在省域范围调剂使用的，要按照公开、公 平、公正的原则确定其收益，并将收益全部返还产生节余指 标的县（市）。 n省国土资源管理部门要结合实际，制定增减挂钩收益管理细 则，确保增减挂钩收益全部返还和规范使用。 新村建设 n农民新村建设要坚持以人为本，尊重当地风俗习惯和文 化传统特点，方便农民生产生活。新村整体风貌设计， 要与当地自然环境和人文环境相和谐，注意保护当地乡 村风貌和生态环境，对具有历史人文传承价值的村落不 得拆建。农民新居建设，要尊重农民意愿并充分考虑农 民承受能力，区分城镇规划区内、中心镇和中心村、边 远村庄等情况，合理确定新居风格、形式，为农民提供 多样式、多户型的住房选择。 实施监管 n增减挂钩试点涉及的土地复垦，以及农民新居和新村基 础设施建设等工程项目，要严格按照工程项目有关管理 规定，组织立项、实施和验收，依法依规执行项目法人 制、招投标制、合同制、工程监理制、公告制和审计制 等制度，做到程序合法、责任明确、监管到位，保证工 程质量。 n增减挂钩项目区实施前，应当对建新拟占用的耕地面积 和等级进行测量评定，并登记入册。项目区实施过程中 ，应将建新地块占用耕地的表土剥离用于拆旧地块土地 复垦或其他土地整治项目。项目区竣工验收时，应当对 照建新占用的耕地面积和等级，对拆旧复垦的耕地进行 严格审核验收，确保拆旧复垦的耕地数量不减少、质量 不下降。 实施监管 n项目区实施完成后，由县级国土资源主管部门组织初验 ，市级国土资源主管部门组织验收，省级国土资源主管 部门负责抽查复核。验收主要内容包括拆旧复垦耕地数 量质量、增减挂钩收益返还、农民补偿安置等。 n增减挂钩试点实行在线动态监管。县级以上地方国土资 源主管部门要结合国土资源综合监管平台，按照“谁报备 、谁负责”的原则，实时将增减挂钩项目区实施情况在线 备案。 n因扶贫开发、灾后重建和生态移民等需要开展增减挂钩 ，将节余指标在省域范围调剂使用的，可分别按县域内 拆旧建新项目区和异地使用节余指标建新项目区报备； 采取先垦后用方式开展增减挂钩的，可在建新地块确定 后，组织拆旧建新项目区报备。 实施监管 n省级国土资源主管部门要加强实施监管，对违背农民意愿 强行开展增减挂钩、增减挂钩收益未能全部返还农村、农 民安置补偿不到位、未能按时按质按量复垦还耕等问题， 提出限期整改要求，整改不到位的，暂停相关市县试点工 作。 n国土资源部定期对增减挂钩试点进行检查，对突破国家下 达增减挂钩计划指标批准试点、实施监管不到位、督促市 县整改不力等问题，提出限期整改要求，整改不到位的， 暂停有关省份的增减挂钩工作，并相应扣减年度新增建设 用地计划指标。 n建立增减挂钩试点评估制度，上级国土资源主管部门每年 依据在线备案情况，对下级增减挂钩试点进行评估，对实 施管理、进展成效、农民满意度、复垦还耕等情况进行深 入分析评价，评估结果作为下达增减挂钩计划指标的依据 。 n试点工作存在的一些问题 n挂钩试点在实施中，取得了一些成效，但由于 是一项新工作，目前仍处于试点探索阶段，对 其复杂性和难度估计不足，在开展工程中也出 现了一些问题。 n1、对挂钩政策的认识水平不高。一些地方简 单地把增减挂钩理解为解决用地矛盾的手段， 存在着片面争取用地指标规模的倾向。 n2、对试点工作的整体推进考虑不够。 n一是，由于各地村镇建设规划滞后，或土地利 用总体规划为农村建设用地预留空间不足，造 成了增减挂钩与土地利用总体规划及村镇建设 规划衔接不够。 n二是，拆旧复耕没有综合考虑田、水、路、林 的综合整治。 n三是，在试点开展过程中，没有充分做好与当 地农民就业、产业发展、新农村建设的协调和 整体推进。 n3、拆旧复垦还耕工作相对滞后。由于一些地 方缺少经验，在挂钩试点布局选点时，未能全 面开展试点调查分析，对困难估计不足，一些 试点项目区设置不够合理，再加上监管不够， 致使一些试点项目区拆旧复耕滞后，甚至一些 项目区无法实施，经常变更备案数据。 n4、对农民和集体的利益考虑不充分。各试点 省（市）在试点工作开展中，对维护和保障农 民权益都采取了一些措施，但相比较而言，基 层政府更关心如何通过挂钩，解决当地经济发 展中的用地和资金问题，对如何在挂钩政策的 实施过程中还利于民、造福百姓，考虑得不够 ，也缺乏有效的保障措施。 n绝大多数试点地区，没有制定具体的土地增值 收益管理办法。 n5、试点工作的日常监管薄弱。试点工作的相 关监管和保障措施还不健全，不少试点单位在 建立挂钩周转指标台帐、试点项目区实施监管 方面不到位，试点工作信息在线报备不全面、 不准确、不及时。 三、规范增减挂钩试点的几点要求 n挂钩工作，不同的利益主体有不同的要求：从 资源管理的角度来看，要节约用地，坚守耕地 保护目标；从农民群众的角度来看，要提高收 入，改善生产生活条件；从地方政府的角度来 看，既要拓展用地空间，为发展提供用地保障 ，又要推进农业现代化、新型城镇化和美丽乡 村建设。 各部门农村工作着力点 农业综合开发财政资金的杠杆作用，财政部 农田水利工程把水从支渠末端送到田间，水利部 沃土工程配方施肥、科技兴农，农业部 农村道路村村通行政村/自然村，交通部 “创绿色家园 建富裕新村”行动林业局 村庄治理村镇规划，建设部 农村土地整理田水路林村综合整治，国土资源部 农村小康环保行动计划 ，环保总局 安全饮水工程8000亿，水利部 n下一步挂钩工作的目标任务：统筹考虑不同利 益主体要求，以规划为统领，以保护耕地、节 约集约用地、改善农村生产生活条件为出发点 ，整体推进田、水、路、林、村综合整治，提 高土地利用效率，优化用地结构和布局，最终 达到坚守耕地红线，推动新农村建设，促进城 乡协调发展的目标。 一是在试点方向和目标上，坚持以统筹城乡发展为导向，以促进耕地保护和 农业农村发展为目标，坚决防止片面追求增加城镇建设用地指标的倾向， 坚决防止侵害农民权益。 二是在试点选择和项目安排上，坚持突出重点、量力而行，与当地经济社会 发展条件和水平相适应，与同步推进城镇化、工业化和农业现代化相协调 ，严格条件、严格标准，经济社会发展条件不具备、可能影响农村社会文 化传承的，一律不得纳入试点。 三是切实尊重农民意愿，增减挂钩项目的确定必须依法听证、公示，涉及土 地权属调整和利用分配的必须先行确权登记，土地互换和开发经营方式、 旧房拆迁、新居建设等要提供多种选择，凡集体组织和农民不同意的不得 强行开展。 四是切实维护农民权益，使用增减挂钩指标的土地出让净收益要及时全部返 还农村，用于改善农民生活条件和支持农村集体发展生产；农民新居和新 村基础设施、公益事业建设所需资金，主要应由增减挂钩指标调剂使用的 收益平衡，不得增加农民负担。 五是进一步加强乡村风貌、自然人文景观保护，尊重当地风俗习惯和文化传 统特点，严禁在农村地区盲目建高楼、强迫农民住高楼。 六是进一步强化试点监管，加强信息化建设，对试点实施情况全面实行在线 监管。 n为实现增减挂钩综合管理目标，应抓好几个关 键方面： n（一）统筹规划，整体推进 n城乡建设用地增减挂钩，是一项综合性工作， 关系到社会、经济、文化等领域。因此，必须 科学规划、统筹安排、整体推进。要整体考虑 土地整治、农村基础设施建设、产业布局、生 态环境保护、农民就业和社会保障等问题，以 挂钩为抓手，综合推进各方面工作，实现土地 利用节约集约、耕地资源有效保护、农民生活 切实提高、城乡建设协调共荣。 n与农村土地整治和高标准基本农田建设相结合 。 n依据规划，合理确定拆除、保留和扩大的村庄 规模和范围，统筹安排农村土地综合整治、土 地利用结构布局调整、耕地和基本农田保护， 通过开展挂钩工作，有效推进耕地保护和基本 农田建设。 n与相关产业发展相结合 n统筹安排农村特色产业、乡村旅游业等相关产 业，将引导农民适当集中居住、开展农村土地 综合整治与发展农村相关产业充分结合起来， 促进当地经济发展，提供有效就业岗位，提高 农民收入水平， 为农民集中居住提供支持。 n与社会主义新农村建设相结合 n将挂钩工作与当地新农村建设结合起来，综合 考虑，并通过规划，做好公共交通、供水供电 、垃圾处理等城乡基础设施的衔接；做好教育 、医疗、文化、卫生等公共服务配套设施的衔 接，推动城市基础设施向农村延伸、城市社会 事业向农村覆盖、城市现代文明向农村辐射， 促进城乡一体发展。 n做好各项涉地涉农资金的整合 n以增减挂钩为手段，统筹规划，聚合各项涉地 涉农资金，按照资金性质不变、管理渠道不变 的原则，集中使用安排使用，形成合力，发挥 资金使用的整体效应。 n（二）以民为本，维护权益 n1.保障农民的知情权。增减挂钩涉及到千家万 户农民的切身利益， 必须让广大农民了解相 关政策，保证农民事情全过程的知情权和参与 权。挂钩项目区选点布局应当举行听证、论证 ，充分听取当地农民的意见；挂钩工作实施过 程中，涉及农用地或建设用地调整、互换，也 要征得农民的同意。 n凡农民不同意的一律不得开展，要防止以政府 （部门）的意图代替农民的意愿；要警惕权力 、资本、宗族强迫农民开展增减挂钩。 n2.保护农民的合法利益。一是，在拆迁补偿上 ，要合理评估农民宅基地及房屋价值，并给予 合理补偿，优惠供应安置房。二是，在土地权 益保护上，旧村庄整理复垦的耕地，应由原农 村集体经营，节约的建设用地调剂使用获得级 差收益，应主要用于支持农村集体发展生产和 农民改善生活条件；要防止以挂钩为名，随意 收回或调整农民土地承包经营权。三是，在就 业安置上，要做好搬迁农民的职业技能培训， 增强搬迁农民的持续就业能力。 n（三）因地制宜，体现特色 n我国各地农村经济社会发展、城镇化进程、风 俗习惯、自然环境等都存在着极大的差别。因 此，开展增减挂钩，引导农民集中居住，应充 分考虑农村工业化、城镇化水平，村镇合理布 局，乡土特色等，因地制宜地推进。 n1.选择切合实际的安置模式。要根据当地实际 情况，按照方便生产生活的要求，选择农民安 置方式。城市规划控制范围内城郊型农村、工 业园区周边农村等，可采取建设农民集中居住 小区；完全失去土地的农民，可以引导农民进 入城镇居住；仍以农业生产为主的农民，适宜 通过建设中心村进行安置。 n2.保持当地固有的乡土风貌。村庄规划建设应 该体现多样性，充分保持当地农村的自然形态 和人文风情，形成当地村庄布局特色和建筑特 色，防止千村一面，似曾相识，乡村与城镇形 象趋同。 n3.注重对古村落和人文传统的保护。我国历史 悠久，一些村落和古民宅蕴含着很高的历史文 化价值，在开展增减挂钩，引导农民集中居住 时，一定要注重保护、挖掘、利用这些历史文 化遗存。 n（四）加强管理，规范操作 n严格管理，规范操作，是增减挂钩工作得以 顺利开展的保证。各地应严格按照城乡建 设用地增减挂钩试点管理办法等有关规定 ，加强监管。 1.严格挂钩工作批准。开展挂钩工作必须要 经过批准，未经批准不得擅自开展；挂钩指 标必须纳入土地利用计划管理，实行规模控 制，不得随意突破。 2.坚持项目区管理。市、县国土资源部门应当 通过设立项目区，明确拆旧建新的位置和面积 ，切实加强挂钩工作管理，确保拆旧建新、用 地布局调整等在闭合区域内进行。 n3.加强挂钩指标监管。挂钩指标是作为增减挂 钩工作的规模控制和用地布局调整、空间腾挪 周转用的。使用后要在规定时间内用拆旧地块 复垦出来的耕地归还。各级国土资源部门，必 须设立台帐，对挂钩指标下达、使用、归还等 进行登记和管理，确保挂钩指标有效使用、按 时归还 。 n4.实行项目区整体审批。为了保证增减挂钩工 作顺利开展，市、县将土地的调整、互换，统 一纳入项目区，整体报省级人民政府审批，涉 及土地征收的，要依法办理征收手续。 n5.确保旧村庄及时复耕。各级国土资源部门要 采取措施，加强对拆旧地块的整理复垦监管， 保证旧村庄、旧宅基地及时复耕，保证挂钩指 标按时归还。 n6.加强土地权属管理。试点实施前，要进行土 地权属现状调查，征求权利人意愿；试点实施 后，要及时开展地籍测量和土地权属调整。保 障土地权利人利益，防止引起纠纷。 n（五）政府主导，部门协同 n增减挂钩工作涉及到农村经济社会的各个方面 ，必须以地方政府主导，统一组织协调，发改 、财政、建设、农业、环保等部门共同参与， 各司其职，形成合力，协同推进。 （六）切实做好增减挂钩试点在线监管 国发201047号文明确要求，各级国土资源主管部门 要结合国土资源综合监管平台建设，加强城乡建设用地增减挂 钩试点项目管理信息化建设，实行全程监管；要完善增减挂钩 试点项目在线备案制度，对项目的批准和实施情况，实行网络 直报备案。 部领导多次强调，各试点地区要对增减挂钩指标的下达、 使用和核销实行全程监管，要结合国土资源遥感监测“一张图” 和综合监管平台建设，加强增减挂钩试点项目管理信息化建设 ，对项目的批准和实施情况，要及时上图入库。 2011年10月27日，部制定了城乡建设用地增减挂钩试点 在线监管系统建设方案，开发设计了增减挂钩试点在线监管系统 ，下发了关于加强城乡建设用地增减挂钩试点在线监管工作的通 知（国土资厅函2011975号），对增减挂钩试点在线监管工 作进行了全面部署。 2011年12月2日，部在成都举办了全国城乡建设用地增减挂 钩试点在线监管培训班，进一步明确了在线监管的技术要求。 建设增减挂钩试点在线监管系统，对增减挂钩试点实行动态 监管，是确保增减挂钩试点规范有序开展的重要基础性工作，是安 排增减挂钩指标和确定增减挂钩试点的重要前提。 总体目标 n 增减挂钩试点在线监管工作的总体目标是，依 托综合信息监管平台，以项目区备案和日常监管为抓 手，对项目的批准和实施情况，实行网络直报备案， 建立挂钩试点实时报备、定期统计、年底考核、适时 检查的工作机制，准确掌握增减挂钩试点进展情况， 逐步实现增减挂钩试点监管考核工作制度化、信息化 和常态化，为进一步规范推进增减挂钩试点工作提供 技术支撑。 n 一是形成全国增减挂钩试点监管体系。通过建设增减挂钩 监管系统，形成部、省、市、县四级监管体系。 n 二是全面掌握项目区安排情况。通过增减挂钩在线监管系统 ，实现增减挂钩试点信息上图入库和在线报备，全面掌握项目区整 体审批和挂钩周转指标分解下达等情况。 n 三是实时了解项目区实施情况。实时了解项目区拆复垦和建 新情况，资金来源与使用情况，收益分配，指标使用和归还等。 n 四是全面了解分析试点实施成效。全面掌握试点地区各项 管理制度的执行情况和项目区实施成效。 部建设任务 n 部根据监管需要，建立在线监管制度和指标体系，建设增减 挂钩试点在线报备系统，完善部综合信息监管平台和“一张图”工程 ，实现对增减挂钩项目区的实时全过程动态监管。