行政组织论文行政绩效评估现状剖析及发展前景.docx

桂林理工大学 人文社会科学学院行政绩效评估现状剖析及发展前景作者：王学毅摘 要：政府绩效评估是指根据管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意程度等方面的判断，对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。处于起步阶段的我国政府绩效评估存在着盲目性、随意性、自发性、经验性等诸多缺陷。作为一项有用的管理工具和管理制度，政府绩效评估在公共行政中受到广泛的关注：在西方，自20世纪70年代以来，随着政府成本意识的强化和公民监督意识的加强，政府绩效评估作为一项重大的政治活动而蓬勃展开；在中国，随着政府目标责任制的推行，政府绩效评估及其制度建设问题也开始引起了理论界和实践界的重视。一、行政组织绩效评估的内涵及理念行政组织的绩效是指行政组织在社会管理活动中的结果、效益和效能，是行政组织在行使其功能，实现其意志过程中体现出的管理能力。行政组织绩效评估的内涵包括以下三个方面：首先，在微观层面上，绩效评估是对个人工作业绩和贡献的认定；其次在中观层面，是行政组织分支的各个部门，包括事业单位、非盈利组织如何履行其被授权的职能，例如政策制定执行的效果；最后，在宏观测层面，是整个行政组织或狭义上的政府部门绩效的测评，政府为满足社会和群众的需求所履行的职能，体现为政治的民主与稳定，经济的健康、稳定和繁荣，人们生活水平和生产质量的持续提高，社会公平与平等等方面。具体而言行政绩效可分为四个方面：（1）政治绩效。在市场经济条件下，政府绩效最经常地表现为制度安排和制度创新。制度安排的（2）经济绩效。经济绩效表现在经济持续发展上，国民经济不仅仅是在量上扩张，而且在结构合理的前提下有质的提升，良好的经济绩效还包括经济可持续发展程度较高，政府能供应推进经济与社会协调发展的宏观经济政策。（3）社会绩效。社会绩效是经济发展基础上的全面进步，是社会的稳定与发展。其中安全与犯罪、公平与正义、福利与贫困、稳定与动乱等指标是重要的参数。（4）文化绩效。文化绩效主要指精英文化与大众文化的互补与渗透，以及文化的繁荣与整合。由此可见，政府绩效不单单是一个政绩层面的概念，它还包括政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期等含义。二、我国政府绩效评估的现状随着我国公共部门目标责任制的推行，政府绩效评估问题也开始引起理论界和实际部门的重视。例如，1998年12月初到1999年1月中旬，拥有570万人口的特大城市沈阳举行了大规模的市民评议政府活动；2001年12月，南京市开展了“万人评议机关”活动。但由于起步较晚，我国政府绩效评估在实践上还存在许多缺陷，主要表现为：（1）缺乏系统理论指导，实践中带有盲目性。不是把评估作为提高管理水平的正面措施，而是作为效绩预防的手段当某一方面问题成堆、社会反应强烈时，才采取诸如大检查、专项调查、大评比等方式谋求改进，因而总陷入被动。（2）由于对绩效评估的概念认识不一，对绩效评估的内容范围界定不清，无法建立一套完善的政府绩效评估的指标体系和方法。表现在内容上，就是片面地将经济业绩等同于政绩，将经济指标等同于政府绩效。表现在方法上，一方面大量采用定性评估方法，较少采用定量方法，导致评估结果不够科学；另一方面，目前我国政府绩效评估所采用的评估手段、方法并没有超出经济学的范围，突出地表现为广泛采用单一的成本效益分析法。（3）评估程序没有规范化，存在很大的随意性，评估结果很难做到客观、公正，甚至完全流于形式；同时政府绩效评估过程具有封闭性、神秘性，缺乏媒体监督。（4）评估多处于自发状态，没有相应的制度和法律作保障。（5）评估以官方为主，多是上级行政机关对下级的评估，缺乏社会公众对政府以及政府内部的自身评估。（6）开展政府绩效评估所必需的相关配套措施不完备，如评估资料不足，缺乏专门的评估人才，缺少评估的管理保障体系等等。另外，政府绩效评估的非规范化导致评估中的不正之风和腐败行为，许多大检查、大评比不仅没有取得效果，而且使这种检查、评比成为基层单位的一种负担；某些检查团成员索要礼品、收受贿赂的行为更是直接损害政府形象。我国传统的政府工作绩效评估，存在着政府自我评估和以简单化的数量指标来衡量政绩的倾向。这种过分关注行政过程和政府的努力，不太注重社会效果的评估方法，与市场经济下政府的本质职能是为市场和社会提供高效率、高质量的服务不尽一致，也与民众的期望不尽一致。三、我国政府绩效评估制度的完善政府绩效评估没有制度保障是很难进行下去的，制度化是当前国际上评估活动的趋势之一。对于我国，当务之急是借鉴先进国家的经验和做法，通过完善政策和立法使我国政府绩效评估走上制度化、规范化和经常化的道路。一是要引入公民参与机制，建立多重评估体制，实现政府绩效评估主体的多元化。著名管理学大师彼得德鲁克说：“成绩存在于组织外部。企业的成绩是顾客满意；医院的成绩是患者满意；学校的成绩是使学生掌握一定知识并在将来用于实践。在行政组织内部，只有费用。”可见，行政组织的绩效是由组织外部决定的，即由行政组织的服务对象公民来评价。过去，政府部门工作质量、实效以及政府官员政绩的整体评判权主要在其自己手里，或者在其上级政府及上级官员手里。因此，对政府绩效评判的最好选择是付与公众付与政府服务的对象，以“人民满意不满意，人民答应不答应，人民赞成不赞成”为政府绩效评估的最高准则。虽然公众的绩效判断有种种缺陷（如缺乏评估的专门技术、知识，缺乏必要、准确的信息或存有短视、自利动机等），但政府本身就是为民众而存在，民众人为好的政府才是高绩效的政府，政府绩效评估本身就蕴含着服务和顾客至上的管理理念。同时，政府在进行民众绩效评估的同时，还应当进行相关专业的专家评估，而更为重要的是，政府应引进政府管理和服务对象即社会公众的评估，逐步实现官方评估与民间评估并重。在这一点上，英国的做法值得我们借鉴。英国地方政府工作人员绩效评估评审团的成员由四部分人员组成：一是本部门的最高负责人；二是实际执行人员；三是工会的负责人；四是被服务的第三方人员。这种考核和评价方式通过运用社会调查、民意测验等方法，定期征求社会公众对政府工作的满意程度，最终以此作为对政府绩效评价的依据。这可以使政府机关不仅对上级机关负责，更重要的是对人民负责，形成人民监督和上级监督相合的绩效推动机制，从而建立让老百姓高兴和满意的服务型政府。同时，民间评估要由一般评估向实质评判转变。二是建立科学的政府绩效评估体系。建立科学的绩效评估体系将有助于遏制形式主义。在对政府绩效进行评估时，建立评估模型，合理确定指标体系和指标的权重，设立大量具有可比性、可测量性和可计算性的绩效指标。建立完善规范的政府绩效评估体系，对促进我国社会政治经济的协调发展具有重要意义。从理论上说，政府绩效评价的内容可以分为四个方面：政府业绩、政府行政效率、政府效能、政府成本。在建立科学的政府绩效评价指标体系的同时，我国应建立一个比较完善的信息系统，进行及时的信息收集、分析，现代信息技术的应用可以为此提供技术上的支持。三是开展政府特色项目管理绩效评估。现阶段的政府绩效评估研究多是为了适应经济社会发展的需要, 经由一个快速推动程序而集结起来的学科板块群, 它尚未形成自己的学术特色, 也没有形成统一的广泛被接受的研究范式、研究方法和研究途径, 研究视角多聚焦于政府常规项目管理绩效的评估与改善, 对于政府特色项目管理绩效评估研究的关注重视不够。实际上, 就现代化的政府公共管理而言,政府特色项目管理较之常规项目管理更具特殊意义,前者凸现了政府公共管理的时代特色、地区特色以及施政特色, 成为政府公共管理业绩的有力证据、最好标示, 后者则只是政府管理的常规内容, 是特色项目管理的一个重要支持。因此, 常规项目的管理绩效固然要得到重视, 但更为重要的则是特色项目管理绩效的评估、改进与提升。从这个意义上说, 积极推进政府特色项目管理绩效评估研究, 探讨存在于政府特色项目管理之中的问题、症结及其原因, 并设法找到解决这些问题和症结的有效对策, 是十分必要的。实现政府绩效评估机制的“后验控制”。 “后验控制”包括政治控制、公民宪章与顾客评估、“内部人”的“举报”或“公开”的“遏制效应”、经常性的公民意向的抽样测验等四个变量。“后验控制”绩效评估机制的建立有助于使政府的回应性、服务性落到实处，真正建设回应型、服务型政府。因此，政府绩效评估不仅要