房地产利益集团对公共政策制定的影响.doc

房地产利益集团对公共政策制定的影响 摘 要 房地产行业逐渐成为中国最强大的游说团体,影响着公共政策的制定。从房地产开发商与政府的关系及其行为模式出发,分析了这一问题,并提出了公共政策制定者加强对房地产业宏观调控的建议。关键词 利益集团 公共政策 房地产 一、房地产利益集团政府的双方关系 在西方,利益集团又称利益团体、压力团体、院外活动集团等,关于利益集团的研究渗透于西方政治学、经济学、社会学等多门学科,是一个综合性的范畴。在我国,最近几年对于利益集团的研究发展迅速。戴维.杜鲁门在政府过程中指出,利益集团是任何建立在享有一个或更多共同看法基础上,并且向社会其他集团或组织提出某种要求的组织。利益集团是自愿性的组织,由具有共同利益的人,为了寻求某种目标而结合在一起。大多数利益集团只代表一部分人的利益,甚至仅代表一小部分人的利益。 改革开放以来,中国形成了一些强大的既得利益集团,将国家的政策推向更有利于个人,而不是国家利益的方向。利益集团参与政治的结果就有可能导致强势群体控制公共政策,进而损害公共利益。其中,房地产行业逐渐成为中国最强大的游说团体,影响着公共政策的制定。 目前,我国房地产市场存在着一系列问题:房地产市场总体上处于供给的结构性过剩和高房价收入比以及消费预期导致的居民有效需求不足的状态;商品房的高空置率和居民住房不足的矛盾;土地资源的低效率使用等等。 随着房价逐步由一个经济问题演变成一个政治问题,政府开始了针对房地产市场的强有力的宏观调控。然而,实际效果却不如人意,甚至出现“愈调愈高”的现象。在2010年两会上,政府提出了完善土地收入管理使用办法,抑制土地价格过快上涨的工作目标,但是在全国两会结束后的第一天就遭遇到北京一天出现三个地王的现实。15日,北京单天成交6块土地,其中3块被公认为新的地王,不仅成交总价创造了2009年以来的新纪录,楼面均价也直逼每平方米3万元。中央出台一系列的宏观调控房地产的政策,目的在于抑制房价的上涨趋势,打压房地产业的不健康发展。但是,房地产业的衰退必然会影响地方经济的发展和地方的财政收入。 地方政府为了自身的利益,在中央上有政策的前提下,地方政府往往下有对策。他们不执行或者过于宽泛地执行中央的宏观政策,要不就是制定一些地方性政策与中央政策打擦边球。地产商通过购买地方土地、或者给予地方政府一定的利润分成或回报,来获得地方政府在政策上的支持,影响地方政府公共政策的制定与执行。2010年,国家出台紧缩性的宏观调控政策,严厉打压房地产价格的不良上涨趋势。应对这一政策新趋向,一些开发商顺应政策的要求纷纷下调价格;而另外一些开发商则选择观望态度,坚挺房价不回落,只是采取了促销不降价的手段,等着后期政策出台后再做出相应的调整。从4月中旬差异化的信贷政策开始,各地楼市成交量显著下滑。日前,国务院总理温家宝在天津调研期间再次强调,宏观调控面临的两难问题不少,应防止多项政策叠加的负面影响,始终合理把握政策力度。在这之后,广州、重庆等地楼市调控细则温和出台。中央的宏观调控政策必然会影响到地方利益和房地产的销售状况,而房地产销售的下滑对经济的不利影响也会促使地方和中央重新审视政策的合理、有效性,及时作出调整。可以说,在房地产市场上政府、开发商和消费者三个行为主体中,中央宏观调控政策是否有效、以及能发挥多大的效用,在很大程度上取决于这些利益团体之间利益的博弈。对房地产价格产生最大影响的两个主体是政府和房地产开发商, 政府和房地产开发商双方利益集团都会为了自身的利益在政策制定过程中不断博弈,这也是在我国经济转型阶段房地产市场的一个重要特点。二、 房地产利益集团与政府之间的博弈行为模式假设待开发的土地是闲置的空地。在博弈的第一个阶段,政府判断是否拍卖土地的开发权,若不拍卖,则其收益为零。影响政府选择的因素很多,比如土地的面积、地理位置、周围环境,城区规划等。如果决定拍卖土地使用权,政府要作前期规划,设计拍卖规则,并对参加竞拍的开发商进行审查,包括公司的财务状况、资信水平、工程质量等。拍卖过程中,各开发商凭借对该土地带来的预期经济收益的判断和成本的比较,分轮叫出能接受的价格,直至能接受的最高价格,最终由出价最高的开发商得到使用权。在博弈的第二个阶段,房地产开发商在取得规划行政管理部门核发的建设用地规划许可证以后,向相关行政管理部门办理商品房屋建设预备项目计划备案手续。之后,房地产开发商方可向建设行政管理部门办理施工许可手续。在开发建设中,房地产开发商应当在规划、土地、建设行政管理部门规定的期限内,办理房地产开发项目的各项审批手续,并按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限,进行房地产项目开发建设。在这一阶段,政府则监督开发商是否有违规违法建设。博弈的第三个阶段,由建设行政主管部门综合验收。对综合验收合格的项目核发综合验收合格证,同意交付使用;综合验收不合格的,建设行政主管部门应当提出整改意见。在这种行为模式中,土地交易可能存在暗箱操作,导致腐败现象的产生。在标价最高者中标的拍卖方式下,隐含着一些对卖方不利的危险因素,若竞标人之间形成某种形式上的串通,会使土地的价格大大降低,从而导致最终国有资产的流失。解决这个问题,可以预先设置一个底价,若最高竞价达不到这个价格,则不能成交,同时要求投标人支付一定的投标费用,促使投标人积极争取中标。当然也不能迷信公开招标或拍卖形式下所形成的土地价格就是市场价格,因为开发商对未来市场的乐观预测、开发商之间的博弈和非理性行为以及伴随着开发商的道德风险等,都有可能使其可接受的交易价格偏离市场的轨道。因此,还需要公共政策制定者加强对房地产业的宏观调控。三、房地产市场中的利益集团对公共政策制定的影响1、利益主体影响公共政策的可能性分析。公共政策是对社会价值所做的权威性分配,是政府依据自身的利益需求,对复杂的利益关系进行调整、综合和博弈的过程。公共政策制定主体的多元化决定公共政策制定的整个过程就是多重利益)公共利益、部门利益和自身利益的协调和冲突的过程。在政策制定的过程中,各种利益主体都在追求自己的利益,使利益主体和利益关系复杂化。在房地产市场中,主要的利益主体是中央政府、地方政府和房地产商,三方利益集团都为自身的利益在政策制定过程中不断博弈,其中中央政府与地方政府又围绕着分配政策展开较量。中央政府会在充分保障自身利益的前提下,结合实际适当给予地方政府权限和收益;地方政府则在不违背中央政策的基础上,又与房地产商展开斗争与合作。在中央政府手不够长的情况下,地方政府制定的政策对消费者更具有影响力。由于大部分的消费者对房产信息和相关政策不充分知情,这就使开发商很可能采取联合地方政府制定有利于自身的政策条例,同时给予地方政府更大的经济利益,从而使中央的调控政策发挥不出应有的作用。2、利益团体影响公共政策制定的方式。2.1社会关系网。利益集团利用其领导者或内部成员的亲缘、地缘、血缘等关系网络,直接或间接地接近公共政策制定者,以此来表达自己集团的利益诉求,沟通信息,这是目前我国社会利益集团影响公共政策制定最常用、最直接的方法。2.2利益诱导。即通过提供经济上的回报和政治上的服从来达到集团目标。在我国,政府各部门拥有公共政策权力,在部门利益的驱使下,各部门争相把起草公共政策法规制度当作谋取和扩大本集团利益的好机会。于是利益集团通过向政策制定机构提供某种好处,使其在公共政策的制定过程中加以倾斜,以达到集团目标。2.3传媒。利益集团通过利用媒体的大量重复性报道,使公众和公共政策制定者逐步接受利益集团所倡导的利益观念,从而影响公共政策的制定。四、公共政策制定者加强对房地产业宏观调控的建议1、地方政府不断规范自身行为,加强宏观调控力度。由于拍卖土地的收入由地方政府支配,导致一些地方政府热衷于“以地生财”,只想通过地价的开高,从而获得更多的收入。面对上涨过快的房价,一些地方政府并没有从国家调控政策中找办法、想对策,相反却 “空置”政策,大搞招商引资工程、新城市建设工程和拆迁改造工程,继续通过大拆大建来刺激房地产,增加经营城市的筹码,调控似乎不在他们考虑之列。因此,要想使调控不放空,地方政府就应该摆正自己的位置。作为人民政府,首先要完成肩负的解决“居者有其屋”的问题、维护市场秩序的基本任务。国家进行房地产市场宏观调控,除加大监督检查外,问责措施也要跟上;同时,对宏观调控取得实际成效的地方,政府要给予通报表扬,纳入政绩考核。宏观调控措施能不能从文件变为现实,关键就看各级政府落实的决心和力度。2、加强政府监督。虽然市场经济中开发商可以自主定价,但根据有关法律法规规定,企业自主定价需要以成本为基础,低于成本的低价倾销和大大高于成本的暴利,都是法律法规不允许的。房地产不同于普通商品,它总价高,意味着开发商能够轻易获取巨额利润。在实际操作中,一些开发商善用“虚拟成本”、“虚假需求”、“预期价值”、“设计概念”等来为其高房价自圆其说,如黄金地段、国外理念、绿色家园、环保装修、教育地产等等,通过炒作概念不断放大价格信号,最终的销售价格大大偏离真实成本,而这正是开发商获取暴利的玄机。面对这块虚增的高额利润,目前缺乏有效的约束与监控,而这恰恰应是下一步房市宏观调控的着力点之一。3、完善公共政策,加大对开发商违背政策的惩罚。在国内的很多城市,开发商未取得预售证而擅自售房、一房多售、不按期开盘等违规操作之所以屡禁不止,一方面是由于规则有待进一步明晰,执法力度有待加强;另一方面则在于规则本身的“疲软“,如对于开发商的违规行为,有关部门的处理结果仅仅是罚款,但少数的罚款和高额的利润比起来是那么的微不足道。如果违规者需要付出的成本很低而收益却很大,则由于存在巨大的潜在利润而使得规则本身的威严无以维系;反之,若违反规则的