[法律资料]农村经济法制建设的反思与展望.doc

农村经济法制建设的反思与展望摘要：新农村建设是我国目前和今后较长一段时期和谐社会建设的重点。在新的历史条件下，现有农村建设的法制理念和制度已经不能适应新农村建设的要求，必须尽快实现转变和创新，即从稳定理念向可持续发展理念转变、从保障理念向统筹城乡发展理念转变、从政府主导理念向多元主体共同参与理念转变、从非均衡发展理念向均衡协调发展理念转变，并在新的法制理念指引下完善新农村建设的法制体系，构建真正符合新农村建设需要的科学的法制体系。关键词：新农村建设;法制理念;经济法2005年党的十六届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议提出的新农村建设是一个非常复杂的系统工程，需要法制提供坚实的保障。改革开放3O年来，农村法制不断完善，目前已经初步形成了以农业法、农村土地承包法、农民专业合作社法为核心的法制体系，成为支撑农村经济社会发展的基本条件。但在建设新农村的背景下，面对新的历史条件和社会矛盾，应当重新思考农村建设的理念，并按照新的理念完善农村建设的相关法律制度。一、从稳定理念转向可持续发展理念改革开放3O年来，我国农村经济体制改革总体上经历了四个阶段：第一阶段(19781984年)主要是农业生产经营体制的改革;第二阶段(19851991年)主要是农村流通体制的改革和农村产业结构的调整;第三阶段(19921998年)主要是在坚持和完善家庭联产承包责任制基础上实现农村经济全面向市场经济转轨;第四阶段(1999年至今)主要是农村综合改革，关注城乡统筹发展，提出建设社会主义新农村，着眼于农业可持续发展和农村的全面发展。在30年来我国农村经济体制改革的历程中，对于广大落后的农村，国家采取了渐进性的改革思路，将稳定作为农村改革的基本前提，甚至在政策上提出了“稳定压倒一切”的方针。在稳定理念下，我国农村法律制度安排主要以稳定“统分结合”的双层经营体制、稳定土地承包关系、稳定农业生产和稳定农村社会为核心，虽然成为农村社会经济发展的基本保障，但在一定程度上忽略了可持续发展的要求，导致了许多不公平和不合理的现象。例如，农村土地作为农村生产的基本要素，应当坚持资源优化配置的原则，促进农村经济的可持续发展。然而，为了稳定土地承包关系，农村土地承包法事实上确立了3O年土地承包期内“增人不增地、减人不减地”制度。农业部在关于稳定和完善土地承包关系的意见中甚至明确提倡这一制度，不仅剥夺了一些农业人口的生存权，而且造成了现存农业人口土地承包权的分配不公，违背了可持续发展的基本要求。为了农村的稳定，我国农村土地制度推行的基本上是土地“均田承包”制度，虽然有利于实现土地保障农村人口基本生活的功能，促进了农村社会的稳定，但同时也导致了土地粗放经营和零碎化经营，阻碍了土地的集约化经营，成为制约农村经济社会发展的重要原因。在我国改革开放以来的农村发展中，农村法制追求稳定的目标是恰当的，但随着中国经济社会的逐步转型，农村法制长期追求稳定的理念降低了农村经济法律制度的效率功能，阻碍了农村资源的优化配置，使现有制度下的农村经济社会发展已经达到极限，发展的不可持续性已经成为新农村建设中必须解决的核心问题。因此，农村经济法制理念转变的实质是我们在新的历史条件下如何重新认识和处理新农村建设中稳定与发展的关系问题。面对现今农村人口庞大、环境污染严重和资源短缺等影响可持续发展的诸多不利因素，我们认为应当用更为先进的可持续发展的理念指导新农村的经济法制建设，由稳定理念转变为可持续发展理念。这就意味着我们必须“从可持续发展的观念出发，对现行的法律、法规进行全面评价，推动其向可持续发展法律制度的变迁;并按照可持续发展战略的要求，进行可持续发展法律制度的创新。”1可持续发展是既满足当代人的需要，又不损害后代人满足需要的能力的发展。可持续发展所内含的公平性、持续性和整体性要求，决定了可持续发展理念下的新农村建设法制应当注重当代人和后代人的需要，注重经济、社会和环境的全面协调发展。在可持续发展理念下，农村经济法制创新应当重点解决好以下问题：一是农村土地制度创新。首先应当创新农村土地法律制度，修改农村土地承包法的相关条款，确立“增人增地、减人减地”原则，规定预留专门用于新增人口的承包地，并对发包方将预留地违法承包的行为规定严格的法律责任，明确土地承包经营权继承的条件和程序。其次，完善土地承包权流转法律制度，使土地合理流动，为农村土地的适度规模经营创造条件。农业可持续发展必须走集约化、产业化、机械化和适度规模化之路，应按照土地高效利用原则，创新流转方式，在尊重农民意愿的基础上，建立合理的流转价格机制，防止土地流转中对农民利益的剥夺和损害。二是制定农业产业化促进法，建立包括产业结构、生产布局、产业组织、资金、技术、人才、信息支持等在内的较为全面的城乡统筹法律制度。例如，对于实践中涌现的“公司+农户”、“公司+基地+农户”、“公司+中介组织+农户”等各种农业产业化经营组织，将具有推广价值的“公司+中介组织+农户”模式予以规范，明确其法律地位和权利义务关系，为相关纠纷的解决提供法律救济。这一模式不仅将大型公司、农民专业合作社等中介组织与农户结合起来，而且有利于提高农民的组织化程度，增强其抵抗市场风险和维护自身权益的能力。三是完善农业支持和保护法律制度。由于农业自身的弱质性，农业的可持续发展离不开政府对农业的支持和保护。美国、日本和欧盟等发达国家建立了包括农产品价格支持、农业补贴、农业贷款、农业保险和农产品外贸保护等较为完善的农业支持和保护法律制度，值得我国借鉴。以日本为例，除了农业基本法之外，日本还制定了农产品价格稳定法、农地法、农业改良促进法等，形成了保护农业的完整法律体系4，典型的如价格支持制度和农业投人补贴制度 。我国的农业法虽然专章规定了“农业投入与支持保护”制度，但未涉及具体的农业补贴项目、农产品价格支持、农产品外贸保护等重要的农业保护制度，配套规定尚未出台，农业法规定的农业保险和农业贷款贴息制度缺乏可操作性。因此，应当修改农业法并加快出台配套规定，确立农业补贴、农产品价格支持和农产品外贸保护制度，规定具体的农业贷款补贴制度，明确农业补贴的程序和责任机制，使农业补贴有利于环保农业的发展。另外，农业法应规定按财政收入的具体比例来保证对农业的应有投入。四是完善农业生态环境保护法律制度。针对农村较大范围内出现的土地荒漠化、盐渍化、水土流失、污染严重等现象，应在农业法等法律法规中强化政府的治理责任，同时加强对污染农产品产地行为的法律规制。欧美国家的许多相关立法可资借鉴，例如英国控制公害法将污染物流入水中视为犯罪，实行严厉的“污染者负担制”6。美国对生产、使用农药、化肥造成环境污染者征收农药税和化学肥料税7。法国已经通过立法对遵守农产品环境标准的生产者给予国家补偿(或财政支持)8。考虑到环境保护法实施的成本和农村居民的承受能力，可以借鉴法国的做法，在法律上明确规定对有机肥的使用、保护性耕种等提供国家补偿或者税收减免，以减少农业环境污染。五是农业科技法律制度创新。农业科技创新是许多国家寻求农业可持续发展的重要途径。美国从2O世纪80年代后期开始，为推行农业可持续发展战略，连续实行了购买性资源低投入计划和持续农业研究计划，将政府的农业政策法规、财政支持、农业科技研究与推广有机结合起来，实行“五位一体”联动推进农业可持续发展 。虽然我国出台了农业技术推广法，但农业科研、政府投入、农业教育等方面的制度建设未能与农业科技推广制度进行有效衔接，使得我国依然面临农业科技转化率低、政府投入不足、农业教育滞后等问题。因此，我国应当加大政府对农业科研和技术推广的财政支持，完善农业技术人员的继续教育制度和农业职业教育制度等，提升农村人力资本。这里需要指出的是，可持续发展作为一种新的社会发展观，其本身也包括了稳定的要求，因此，农村法制理念从稳定转向可持续发展，并不是不要稳定，而是应该摒弃过去那种僵化、狭隘、忽略发展的稳定观，纠正只强调稳定的思想和做法，树立内含稳定要求的可持续发展理念，用更广阔的视野和长远的眼光认识和推动农村经济法制的建设。二、从保障理念转向统筹城乡发展理念建国以来，随着计划经济体制的建立，我国形成了以城乡二元户籍制度为基础的城乡二元体制。改革开放后，尽管农村经济体制发生了重大变化，但依然延续了1958年所确立的城乡二元结构，农村经济法制和政策长期坚持城乡二元体制下的保障理念：一是优先保障城市发展尤其是城市工业的发展;二是强调农村土地保障农民生存、就业和养老功能，严格限制土地的资本功能。在保障理念下，我国形成了诸多阻碍城乡经济一体化的差别性制度安排。一是有相当多的法律制度虽然在全国范围内适用，但很少或甚至没有考虑农村发展的特点和需要。以贷款担保制度为例，我国商业银行法等法律规定，在通常情况下，借款人应当提供担保银行才发放贷款，而担保法却将农民拥有的包括耕地、宅基地、自留山和自留地等主要不动产列入不得抵押的范围，农村乡镇企业建设用地只能随厂房一同抵押。这样的制度虽然有利于强化农村土地的保障功能，但却削弱了农村土地的资本功能，限制了农民的融资权，促使金融资源流人工业和城市，成为农业发展滞后和农民贷款难的重要制度成因。二是有些本应统一的法律制度却“分别立法”或只制定城市法，忽视了农村经济社会发展的制度需求。比如，城市房地产管理法及配套法规规章对城市房地产的开发、交易、权属登记、抵押和租赁等做了较为全面和完善的规定，保障了城市房地产的发展，但目前对农村房地产的立法尚付阙如，主要依赖习惯和政策调整。这种立法缺位是近几年很多地方的城郊出现“小产权房”的重要原因。又如，同样是集体企业，国家却出台了乡村集体所有制企业条例和城镇集体所有制企业条例，对城镇和乡村的集体所有制企业进行不同的制度安排。三是片面强调农村集体土地的保障生存功能，禁止农村集体建设用地自由流转。按照我国现行土地管理法第43条和城市房地产管理法第8条的规定，除了兴办乡镇企业、建设乡村公共设施和公益事业以及村民建房三种情况，经批准可以直接使用农民集体所有的土地之外，农民集体所有的土地必须经国家征收转为国有土地后才能作为建设用地出让。这一规定不仅限制了农村集体建设用地使用权的流转，剥夺了农村集体组织和农民直接分享城市化所带来的土地增值收益的权利，不利于农村存量建设用地的盘活和价值的实现。随着农村经济的发展，各类工商企业对农村建设用地的需求日益加大，当前农村集体建设用地潜在的、变相的流转在全国范围内早已是公开的秘密，部分地方根据国家政策和地方的实际需要进行了农村集体建设用地使用权流转的试点，但并未获得法律的明确支持，存在许多不确定的问题和风险。四是形成了诸多不合理的分配制度。一方面，法律和政策强调农业单方面保障城市工业发展，如我国长期实行工农业产品“价格剪刀差”价格制度，严重背离了农产品的价值规律，把大部分农业部门的收入通过定价机制人为地转移到了工业部门，造成了农业和工业收入分配的严重不公。另一方面，法律和政策强调工业单方面保障农业发展，将一些农用工业产品的价格“限死”，人为扭曲了这部分工业品的市场价格机制，最终反而不利于农业获得技术含量高和价格合理的生产资料。此外，在城市化进程中，出现了新的土地“价格剪刀差”现象，并可能导致三种后果：一是失地农民越来越多，据预测2020年我国失地农民总数将达1亿人以上;二是耕地越来越少，耕地质量不断下降，不仅威胁到我国粮食安全，而且不利于农业的可持续发展;三是土地利益分配严重不公，农民的合法利益被剥夺，农业的发展受到削弱，农村的资源越来越少。总的来说，保障理念导致了城乡法制的分割，进一步加剧了城乡矛盾，不能适应新农村建设的需要，急需转变和创新。这种创新的本质在于在新的历史条件下如何正确认识城市发展与农村发展的关系。我们认为，新农村建设法制理念应从单纯的保障理念转向统筹城乡发展的理念，逐步建立城乡统筹的法律制度体系。“城乡统筹”的思想源自“城乡融合”理论，包含三个基本要求：首先，要求统一筹划城市发展与农村发展，在城乡发展的共通性问题上(如就业、社会保障)应当统一立法。其次，要求资源要素在城市和农村之间自由流动和优化配置，实现优势互补和利益共享。美国农村经济专家约翰逊教授强调，农民的福利不仅取决于他们拥有多少资源，还取决于要素市场运作状况o第三，要求建立以工促农、以城带乡的长效法律机制。在统筹城乡发展理念下，农村经济法制应当重点实现以下制度创新：一是创新农村市场主体法律制度。农村集体经济组织作为发展农村市场经济的重要组织载体，是我国民法通则、农业法和土地管理法等法律确定的农村市场主体。但除了农民专业合作社法就农业专业合作社作出专门规定外，我国现行立法未对农村集体经济组织的法律地位、类型、职能等问题作出明确规定，导致农村集体经济组织存在界定不清、管理混乱、功能退化甚至“空壳化”等问题。因此，应尽快制定集体经济组织法，明确规定农村集体经济组织的法律地位、产权关系、与村委会等基层组织的关系、权利和义务、成员资格、治理结构、财务管理、分配机制、基本职能等。此外，还应尽快制定农村互助合作金融组织法、农场法以及股份合作企业法等在农村经济体制改革中出现的新兴市场主体的相关立法。二是实现土地资本功能的农地制度创新。首先，完善农村集体建设用地使用权流转法律制度，建立城乡统一的建设用地市场。建设社会主义新农村需要尊重农民的土地所有权，需要最大限度地发挥农村土地的价值口 ，因此，应当修改土地管理法和房地产管理法的相关规定，尽快制定全国性的农村集体建设用地使用权流转的行政法规。其次，允许土地承包权在一定条件下抵押。现行立法禁止土地承包权抵押的制度过于僵化，既然允许土地承包权转让，也就不应禁止土地承包权抵押。第三，完善宅基地使用权流转法律制度。我国现行物权法和土地管理法关于宅基地使用权流转的规定极为模糊，而现行政策基本上禁止宅基地使用权流转。随着农村内部以及城乡人口流动的加快，事实上已经形成了一个庞大的农村宅基地隐性流转市场，因此，应当从农村房地产流动的客观需求出发，逐步放宽宅基地使用权的流转，赋予农村居民和城市居民同样的房屋抵押、出租和转让等权利。第四，创新土地征收制度，减小乃至消除土地“价格剪刀差”。在法律上明确区分公益性用地和商业用地，限制征地的范围，建立农地出让金专项用于农村发展的制度。三是建立城乡统一的法律制度体系。目前，我国已出台了城乡规划法、就业促进法等体现统筹城乡发展理念的法律，还应尽快制定城乡统一的户籍法、社会保险法和房地产管理法等，为城乡统筹发展提供法律保障。三、从政府主导理念转向多元主体共同参与理念中国经济的市场化改革在很大程度上是由政府推动的，属于依靠政策和法令推进的强制性制度变迁。在这一制度变迁模式下进行新农村建设，政府发挥着关键性的作用，因而政府主导成为农村经济制度改革的基本特色。在政府主导的理念下，我国现有的农村经济法制赋予了政府在促进农业发展、管理土地和自然资源等方面非常大的权力，对于引导社会力量参与农村建设则缺乏激励机制。在中国改革开放30年后的今天，仅靠政府主导已经不能适应新农村建设的需要：首先，政府的能力和财力都是有限的，面对新农村建设的广泛性、复杂性以及巨大的资金缺口，现有财政的力量只能解决一部分新农村建设所需资金;其次，如果没有农民的积极参与，政府主导容易压抑农民的积极性和创造性，忽视农民的真正需求，甚至违背农民意愿，新农村建设很难达到预期目标;第三，从政府主导的实践效果来看，目前已经出现了新农村建设中的形式主义、短期行为和伤农行为，严重偏离新农村建设的目标。因此，新农村建设法制理念转变还必须重视新农村建设中政府与其他主体的关系，以及政府责任和社会责任的配置，并在此基础上建立政府支持和多元主体共同参与的机制。新农村建设的主体是多元的，除了政府之外，还包括农民、企业、民间组织等在内的社会力量。其中，农民作为新农村建设的基本主体，无论是农业的发展、农民收入的增加，还是农民素质的提高、村容村貌的改善及乡村的民主治理，都离不开农民的积极参与。政府作为新农村建设的主体之一，其责任主要着眼于服务、支持和激励性引导。社会力量在新农村建设中具有广泛的正外部性。例如企业吸收农村劳动力，社会中介为农产品销售提供各种服务等。因此，我们认为新农村建设法制理念应从单向度的政府主导理念转变为多元主体共同参与的理念。多元主体共同参与理念不仅注重多元主体的积极参与，而且还注重多元主体的互动。这种互动在法制建设上包括三个方面：首先是决策上的互动。政府在做出新农村建设有关的决策时，应让农民拥有建议权、知情权、发言权和一定的决策权。比如，在村庄规划制定过程中，应当事先将规划方案向村民公开，通过来信、座谈会、个别了解等方式，广泛听取村民意见和建议。实现新农村建设多元主体在决策上的互动，关键是从制度上给予农村决策参与权和真正的自治权，保障农民真正拥有新农村建设的“话语权”。其次是实施上的互动。新农村建设中，政府应当致力于改善农业生产条件，为农业生产的发展等各项建设提供服务，引导农民发展环保农业，通过各种激励和约束机制引导社会力量进入农村，为农业、农村发展注入新的活力。第三是监督上的互动。国家用于新农村建设的各项资金的使用，除了政府自查自纠之外，还应当置于农民和全社会的共同监督之下，这样才能避免可能出现的浪费和贪污腐败。多元主体共同参与理念下的新农村经济法制可从以下几个方面进行创新：第一，建立重大事项村民集体表决制度。韩国“新村建设”的基本经验是以村民意愿为主，政府进行扶持和引导，不强制推行。尽管韩国地区问发展条件和目标不同，如公路、排污系统等项目是全国3.3万个村庄所普遍需要的，政府把这些项目排出优先次序，给予通报，但具体哪个村选择什么项目，则由村庄独立决定，不强制推进l1 。因此，我国在农村整体拆旧房建新房、整体搬迁、重大项目投资、城乡规划等事关全体村民切身利益的事项上，不能完全由政府说了算，村民应当享有否决权，否则乡村治理民主就无从谈起。第二，建立村民监督制度，我们可以借鉴韩国的经验，聘请专门的农民监督员监督新农村建设专项资金的使用和流向，建立农民监督员与政府有关部门互动的正式渠道，及时发现和解决新农村建设中出现的违法乱纪行为。第三，建立社会力量参与新农村建设的激励和约束机制，通过税收优惠、政府补贴、政府奖励、贷款贴息等方式激励有条件的企业到农村发展等。第四，建立农民技能免费培训制度，切实提高农民素质，不仅为农民创业致富创造条件，而且可以充分挖掘农村现有的劳动力资源，为新农村提供更好的生产要素，并在此基础上提高农村的自我发展能力。第五，为切实减轻农民负担提供法制保障。农村建设不应当以加重农民负担为代价，相反，只有切实减轻加诸农民身上的不合理负担，才能充分调动农民参与新农村建设的积极性，发挥农民的主体作用。四、从非均衡发展理念转向均衡协调发展理念新中国建立以来，社会经济发展战略大致经过了三个不同的阶段：一是改革开放前的低水平的均衡发展;二是改革开放初期的非均衡发展，实施了“先工业后农业”、“先城市后农村”、“先东部后中西部”以及“先经济后社会”的非均衡发展战略;三是目前的均衡协调发展。经过2O多年的非均衡发展，我国社会经济发展中出现了几对突出的矛盾：工业获得了长足的发展，而农业依然处于自然经济和半自然经济状态，服务业发展滞后;城市发展日新月异，而农村发展却困境重重;东部地区的经济越来越发达，而中西部地区的经济依然欠发达;经济建设取得巨大成就，而社会事业的发展远远落后于经济发展。面对这些矛盾，我国从20世纪90