社会政策的形成和发展.ppt

第四章第四章 社会政策的形成和发展社会政策的形成和发展 第一节 欧洲封建制度的解体和民族国家的 兴起 第二节 英国济贫法的形成和修改 第三节 德国社会保险政策的形成 第四节 第一次世界大战前后西方国家社会 政策的发展 第五节 第二次世界大战以后西方“福利国家 “的发展 第一节 欧洲封建制度的解体和民族 国家的兴起 一、欧洲封建制度的基本特征 封建制度既是一种政治制度又是一种经济制度 。 “封建制度“的概念是17世纪法学界的人士首 先使用的，后来史学界在解释欧洲各国的封君 封臣制度时也使用了这一概念。从理论上说， 这种制度的基本特征是：国王是全部土地的所 有者，国王本人有王室直领地，同时国王还将 大量的土地分赐给直属封臣，或者反过来说， 凡是从国王那里直接得到赐封土地的人，就是 国王的直属封臣。直属封臣以履行特定的义务 作为对国王的酬答。 二、欧洲封建制度的解体 在欧洲封建制度之下，封建领主对农民的剥削 和压迫更甚于像中国这样的以皇权为中心的官 僚帝国中统治者和地主对农民的剥削和压迫， 所以到了中世纪末期，已经形成了封建制度的 总危机。在13至15世纪农民起义遍及欧洲各地 ；再加上各王国之间的长期战争、14世纪时鼠 疫的大流行，致使欧洲出现了一个以战争、疾 病和经济困难为标志的“危机“。其结果是人口 锐减，土地所有者失去了买主和佃户，手工业 者失去了顾客；一些封建主变得相对贫困了， 一些土地被圈起来变成了牧地，以节省劳动力 。 社会政策的形成与发展同民族国家的形成 和发展是相互联系的，但是，社会政策的 发展不是一个直线发展和持续扩大的过程 。由于社会政策与价值观念、意识形态的 密切关系，所以，回顾社会政策的历史我 们可以看出，社会政策的价值基础实际上 具有很浓的循环重复的色彩。 第二节 英国济贫法的形成和修改 一、英国济贫法产生的历史背景 （一）中世纪英国政治制度方面的特点(1) 以国王为中心的中央集权制的统治形式形 成得比较早。(2)与所有受罗马帝国影响的 地方一样，英国也产生了由具有代表性的 人组成的民众议会。但是这种传统在英国 是最富有生命力的，逐渐成为国会的雏形 。 （二）中世纪英国的经济制度 1、土地占有制度 在工业革命以前的农耕时代，英国的经济 制度也是以封建制度为基础的。首先是国 王在全国各地占有了大量的地产，另外， 大约有26%的地产赐给了主教和修道院院长 ，世俗贵族获得了49%。 2、耕作制度 在英国农村，一般实行的是一种轮流耕种 耕地的轮作制。一个村庄的土地通常分为 三组：一组种大麦或小麦，另一组种豆类 ，第三组则休耕。在每一季节开始时，休 耕的土地种上庄稼，曾经种过一次的土地 ，再种上其他庄稼，已经连续两年耕种的 土地则进入休耕。由于各农户的土地相互 混杂，耕作往往需要共同的规则 3、商品经济的发展 在12世纪、13世纪，英国涌现了许多新兴 城市，这些城市主要是在日益繁荣的对外 贸易中发展起来的。15世纪中叶由于东罗 马帝国的君士坦丁堡被土耳其人占领，经 由地中海通往东方的贸易航路受阻，越来 越多的人开始在大西洋寻找新的航路，因 而更促进了英国对外贸易的发展，也使圈 地运动再掀高潮。 （三）基督教在英国的发展 在公元2世纪，即罗马帝国占领时期，基督教 就已经传到了英格兰，并传到了罗马帝国边境 以外的爱尔兰。在盎格鲁撒克逊时期，从爱尔 兰和罗马来的一些传教士又使一些盎格鲁撒克 逊人成了基督徒。由于教士接受的是罗马教育 ，宣扬支持王权，得到了王权的庇护。从总体 上说，在罗马帝国崩溃以后，英格兰与欧洲大 陆国家一样，和教会是既相互利用又互相争斗 。各国王利用教会的势力扩大自己的统治，通 过得到教皇承认，行加冕礼，巩固和提高自己 的地位；而教会也通过选择能够给自身带来更 多利益的人巩固和扩大自身的影响力。 二、英国济贫法的产生和改变 （一）济贫法的形成过程在英国，羊毛出口业 以及后来发展为毛纺织品的出口的大量增加， 导致了愈演愈烈的圈地运动，使越来越多的农 民失去了土地、失去了必要的生存条件，成为 流离失所的贫民、乞丐和流浪汉。到了16世纪 ，“无论在乡村还是在城市，屡屡发生区域性 骚乱，间或发生大规模的起义“同上书，126页 。与此同时，又由于宗教改革和解散修道院 ，使教会的救济能力极大地减弱了，一些起义 的民众要求政府对“贫困的平民百姓实行赈济“ 。 到1601年，英国将以前颁布的各项法令编纂补 充成为法典颁布，此即世界历史上著名的英国 济贫法，相对1834年颁布的新济贫法又被后人 成为旧济贫法。它主要关心的是社会秩序的稳 定。1601年的济贫法规定以教区为实施济贫法 的基本单位，将贫民分为三类：一是健壮的贫 民，必须做工自给；二是无工作能力的老病残 障者，分别以院内收容与院外救助两种方式救 助；对于失依的儿童，分别以孤儿院收养、家 庭补助、家庭寄养三种方式予以抚养。救济费 以济贫税、志愿捐款和罚款三者为财源。 （二）济贫法的修改 修改旧济贫法的根本原因是工业革命的迅 速发展使得对劳动力需求增加，直接原因 则是19世纪初再次掀起的改革国家的政治 体制、重建国家机器的激进改革运动。新 济贫法的基本原则就是尽可能不提供院外 救济，救济只在贫民习艺所提供。新济贫 法的目的就是控制不加区别的户外救济， 就是要通过威慑使不是极端需要接受救济 的人尽可能不去申请救济。 英国济贫法的产生从根本上说：是为了应对由 社会经济结构变化所引发的社会问题。但是在 整个16世纪至19世纪，政府对于自己所面临的 社会问题并不十分清楚，对于如何解决问题也 是在不断地探索。英国旧济贫法的产生，主要 是为了应对由于商品经济和对外贸易的发展导 致的产业结构和社会结构的变化，以及这些变 化所引发的社会问题，其中最突出的是贫困问 题。经过两个世纪的积累，到18世纪中叶，各 种家庭手工工业已经发展为集中于城市的手工 工场。手工工场推动了分工的发展，更推动了 各种机械的发明和使用。 第三节 德国社会保险政策的形成 一、德国社会保险政策形成的历史背景 德国经济学中的历史学派-旧历史学派最活 跃的时间是1840-1870年，这段时间是德国 工业革命的开始阶段。因此，旧历史学派 主张对内应该消除旧的经济制度，建立商 品自由流通的新秩序，以利于资本主义经 济体制的形成；对外则主张实行关贸保护 政策以抗拒英国产品的倾销，维护国内产 业的发展。 二、德国社会保险政策的颁布 德国统一后的第一任首相俾斯麦实行了“胡 萝卜加大棒“的手段，在严厉镇压工人运动 、查禁社会民主党的活动的同时，也接受 社会政策学会的一些主张，通过实施一些 社会政策与社会立法来保护劳动者。德国 的社会政策主要是在工业化迅猛发展的背 景下，激烈的社会民主运动和工人运动的 反映。 从社会政策立法的历史来看，保护劳工的 有关立法是开端于英国的，但是采用社会 保险的方式，却是德国首创。此后，许多 国家都仿效德国，以社会保险的方式提供 劳工保护和劳工福利。 第四节 第一次世界大战前后西方 一、英国社会政策的发展 （一）工厂立法开了国家干预的先河 对于这一系列的立法，法国另外一位哲学 家迪斯（Dicey）也说，在19世纪末自由放 任已经让位给集体主义。政府开始在社会 中担任一种角色，这已经将不列颠带上了 变成社会主义国家的道路。工厂立法和因 为健康和安全方面原因的政府干预，在国 家的作用方面暗示了重要的变化。 （二）“新自由主义“与“国家实力运动“ 20世纪初的“新自由主义“（new liberalism ）是相对于自由放任的古典自由主义而言 的，它并不是一种具有内在一致性的政治 理论，而是英国自由党中的一种改革倾向 。具有这种倾向的一些自由党人认识到， 自由放任已经导致了贫困的加深和各种社 会问题，已经不能再支持这种自由放任的 原则了。 虽然，在这一时期颁布的社会政策，有的 其中还包含着济贫法的最基本的原则，如 救济中的财产调查，以及因此造成的对接 受救济者的羞辱；但是，保险原则的引入 、公共住房和儿童福利政策，都体现了一 种打破了济贫法“威慑原则“的总的趋势。 二、美国社会政策的发展 （一）殖民地时期的社会救助措施 在美国的殖民地时期，对贫困、残疾等有特别 困难的人，主要由天主教和新教的神职人员， 以及一些乐善好施的个人提供一些施舍和救济 。另外，在荷兰的东印度公司占领的北方，由 于需要满意的工人，因此要求每个居民区提供 传教士、教师和对患病者、不幸的人提供帮助 的“安慰者”。在当时的美国存在的奴隶制度和 师徒契约是两项最重要的劳动制度。奴隶制度 不仅强迫奴隶劳动，而且还教导奴隶要有“道 德“，师徒契约在使徒弟为主人增加财富的同 时，主人也为其提供基本的生活资料。 在殖民地时期形成了教会、私人的慈善救 济与地方政府相结合以帮助“值得帮助的穷 人“的状况，但是，帮助是为了改造那些不 工作、不劳动的人，是为了控制劳动力。 在当时，贫困救助实际上是迫使穷人工作 的副产品，即使是“值得帮助的穷人“、老年 人、残疾人、儿童，也要尽最大的努力去 工作。 （二）19世纪社会政策的萌生 从19世纪上半叶美国就进入了工业化时代 ，轮船、铁路和电报等现代交通、通讯工 具的发展既把美国作为一个有机的整体联 系了起来，又为美国进一步的发展打下了 良好的基础。 政府开始承担社会救助的职 责始于一位妇女对精神病院的状况的关心 。推动政府承担社会救助责任的另外的重 要动因就是内战。在美国经济迅速发展的 同时，有越来越多的人认识到了奴隶制度 的暴虐，开始主张推翻奴隶制，解放黑奴 。 （三）19世纪末、20世纪初社会思想观念 的变化和社会政策的发展 美国社会经济方面的这些特征，反映在思 想理论上，一方面是英国古典经济学家的 个人主义、自由放任的经济思想，以及社 会学家斯宾塞的社会进化论的思想仍然具 有很大影响；另一方面，又恰恰因为在美 国自由竞争的激烈和残酷，一些人开始注 重竞争的规则、发展的秩序。 （四）大萧条时期美国政府的新政 虽然在20世纪初美国也经历了一个由自由 放任向政府对社会经济进行一定的干预的 转变，但是，在美国，自由主义、个人主 义还是占据主导地位的。因此，在大萧条 时期举行的总统大选，竞选辩论的一个主 题就是：联邦政府是否应该对处于危难中 的人给予救济。 由以上的介绍我们可以看出，社会政策的 内容和目标具有很大的变动性，在不同的 价值观念指导之下、在不同的社会环境中 ，社会政策及其导致的结果会有极大的差 别。同样是救助失业工人的公共工程，在 德国和美国有着完全不同的社会政治结果 。所以，研究社会政策不能脱离其产生和 实施的社会背景。 第五节 第二次世界大战以后西方 一、福利国家的各种含义 在第二次世界大战以后，首先是英国宣布自己 建成了“福利国家“，后来其他一些西方工业化 国家也逐渐被看做是福利国家。在当时，福利 国家的概念是与苏联和东欧的社会主义国家相 对照的。所以，“福利国家“这个概念除了包含 国家承担社会福利的职能这层意思之外，还有 一层意思，即是指资本主义国家由于国家承担 了社会福利的职能，因此修正了资本主义制度 的最糟糕的那些方面，所以福利国家实际上指 的是资本主义国家，或发达的资本主义国家。 福利国家是对资本主义的修正，是资本主义的 发展或进步，是发达的资本主义的特征之一。 另一种看法，认为资本主义福利国家在本质上 是社会主义的，代表了不同于马克思主义的革 命的社会主义的一个历史阶段。 对福利国家的第三种看法是，认为福利国家既 不是资本主义也不是社会主义，而是一种独特 的社会类型，它以混合的有管理的经济为基础 并且以对推进公民福利的真正的信奉为特征。 持这种看法的人把福利国家称为工业福利国家 ，认为它既不是资本主义的简单的修正，也不 是社会主义的一个发展阶段，而是一种独特的 社会建构物。 二、福利国家的理念基础和基本特征 贝弗里奇报告提出英国战后重建必须 战胜“五大巨人“，即五个严重的社会问题： 贫困、疾病、肮脏、无知和懒惰。 贝弗里奇报告建议的社会政策包含着 两个前提或假设：一个是充分就业，如果 充分就业得到保证，绝大多数人就可以通 过加入社会保险体系来获得社会保护和生 活安全。另一个假设是：家庭结构是传统 的男人挣钱养家，女人主要抚养孩子、从 事家务劳动。 福利国家的基本特征可以概括为以下几点 ：一是实行市场经济体制，但是存在着某 种形式的国家干预，不是纯粹的自由放任 。二是国家制定社会政策，不仅保证所有 公民的最低生活需求，而且以普遍性福利 供给的社会供给和社会保险为主，用以财 产调查为基础的公共救济来弥补前者的不 足。三是实现了资产阶级与工人阶级的和 解，他们一起接受了由资本主义市场经济 和福利国家共同建构的混合经济。 四是把 福利国家作为一种实现社会团结、公正和 平等的工具，依靠科层制组织和专家以及 专业人员来提供社会福利，以“理性“、“效 率“、“计划“来推进社会福利。 三、福利国家的建设 在战后经济持续繁荣的年代，福利国家的 发展并没有受到强有力的挑战。在50、60 年代的英国，对福利国家的批评主要是针 对它的行政管理效率的批评，认为在国家 组织的社会福利供给中存在着计划不当、 目标不清、本位主义、责任不清、服务重 叠、机构之间不协调等问题。所以，英国 更加注重对社会行政的研究和改革。 美国的反贫困运动 20世纪5060年代的美国，由于经济的持续繁 荣，也由于妇女就业增多导致的双职工家庭的 收入增多，以及政府的社会保险和公共救助项 目发挥了一定程度的作用等，从总体上说美国 人的收入增加了、生活富裕了。但是，由于美 国的社会保险是与个人的供款数量相联系的， 再加上战后私人的家庭服务和精神健康机构的 发展在很大程度上都是有益于中产阶级的，所 以，50年代末、60年代初，城市贫民对政府政 策越来越不满，一些学者也开始发表论著指出 ，在美国仍然存在着一个贫困的阶级。 1962年的“公共福利修正案“增进了联邦政府 对公共社会服务的支持。同年肯尼迪政府 还创造了一个一揽子的反贫困项目，并为 之拨款1 260万美元。约翰逊继任以后，继 续推进反贫困的社会政策。1964年他宣布“ 无条件地向贫困开战“，并且很快地提出了 一系列的经济与社会政策计划。对贫困开 战的主要工具是 “经济机会法案“。该法案 的主旨是动员全社会的力量向贫困宣战， 要采取积极主动的措施消灭致贫的原因， 而不仅仅是消极的救助。有人认为这是美 国社会福利政策的一个