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事业单位 国有资产管理 事业单位国有资产管理暂行办法 财政部第36号令 n本办法共九章、六十条，对事业单位国有 资产管理的范围、管理机构及职责、资产 配置、资产使用、资产处置、资产评估、 产权纠纷调处、资产统计报告、监督检查 和法律责任等作了全面规定。 背景 n事业资产是国有资产的重要组成部分。据2005 中国会计年鉴统计，截止2004年底，全国国有 资产共11.58万亿元，其中行政事业单位国有资产 达3.84万亿元，事业单位国有资产达到2.73万亿元 ，占国有资产总量的23.5%，占行政事业单位国有 资产总量的70.9%。近几年，事业单位国有资产每 年都以10%以上的较高速度增长，其总体规模和 占国有资产的比重越来越大。事业资产总量的不 断扩大，为我国各项事业的发展和政府公共服务 职能的有效履行提供了强有力的物质保障。 n但是，长期以来，事业单位国有资产管理工作十分薄弱， 主要表现在： n资产产权不够清晰，本应享有资产占有使用权的单位往往 拥有对资产的全部支配权；家底不清、帐实不符，资产日 常核算和管理水平有待进一步提高；不同单位之间资产配 置不均衡，重复建设、闲置浪费与短缺现象并存，资产使 用效益低下；监管薄弱，资产处置不规范，国有资产及其 收益的流失比较严重，甚至滋生腐败，等等。对这些问题 ，必须采取有效措施加以解决。同时，随着财政体制的改 革，公共财政理论下的部门预算、国库集中收付、收支两 条线、政府采购等多项改革，都对事业单位国有资产管理 工作提出新的要求，对出台新的管理制度体制的呼声日益 高涨。 讲座（一） 意义、范围、特点、原则等 一、办法出台的意义 n加强事业资产管理是健全国有资产管理体制，完 善社会主义基本经济制度的必要举措。 n事业资产是国有资产的重要组成部分，但长期以来我 们对国有资产的认识和运作往往偏重于国有企业经营 性资产，对事业资产关注不够。1998年至今，财政部 门、主管部门、国资监管机构、政府机关事务管理机 构等部门均从不同角度对事业单位国有资产进行了监 管，并取得了一定成效。但由于具体监管职责不很清 晰，造成事业单位国有资产管理具体工作中，存在着 职责交叉和管理的真空，使得事业资产监管成为国有 资产管理体制中十分薄弱的环节。因此，加强事业资 产管理，是当前形势下健全我国国有资产监管体制， 完善社会主义基本经济制度的一项必要举措。 n加强事业资产管理是完善公共财政体制，切实转变政府职 能的客观需要。 n按照公共财政的要求，市场在资源配置中发挥基础性作用，政府 应主要负责提供公共产品和公共服务，这也正是社会主义市场经 济条件下政府职能由传统的管理型向服务型转变的核心要求。近 年来，财政部门积极推进部门预算改革、国库集中收付改革等各 项财政改革，不断完善公共财政框架体系，从财政资金的管理层 面实现了公共财政改革的重大突破。但由于在资产管理方面还缺 乏有效的措施和手段，很大程度上制约了公共财政功能的发挥， 也限制了政府公共服务水平的进一步提高。为此，各级财政部门 必须拓展政府理财领域，通过加强事业资产管理，合理配置和有 效利用国有资产，充分发挥其在事业单位履行职能方面的物质基 础作用，以实现公共财政的目标要求，切实推进政府职能转变。 n加强事业资产管理是理顺收入分配关系，构建社 会主义和谐社会的基础环节。 n健全的收入分配制度和规范的收入分配秩序，是社会 稳定、和谐的前提和保证。随着我国经济规模的不断 扩大和公共财政建设步伐的加快，国家对公共事业的 保障力度将进一步加大，事业单位国有资产的规模也 将快速增长。从完善事业资产管理体制入手，强化对 事业资产的监管，可以切实推进事业单位津贴补贴规 范工作和工资制度改革，从源头上遏制津贴补贴发放 混乱的现象，为构建社会主义和谐社会提供保证。 n加强事业资产管理是降低事业运行成本，建设节 约型社会的必然要求。 n建设节约型社会，首先应从降低政府和事业单位运行 成本做起。因此，必须强化节约意识，加强管理，采 取有效措施维护事业资产的安全完整、防止国有资产 流失，并对现有存量资源进行有效整合，使其发挥最 大使用效益，坚决杜绝资产的闲置浪费。同时，根据 事业单位履行职能的需要，结合存量资产使用状况， 合理安排预算，实现以存量制约增量、以增量激活存 量，从而有效降低政府运行成本，节约社会资源，加 快推进节约型政府、节约型社会建设。 二、适用范围 n 第一，办法所称事业单位应当是按照国家有 关事业单位登记管理的规定登记或备案的事业单 位。 n根据2004年6月27日国务院关于修改事业单位登记 管理暂行条例的决定，修订后的事业单位登记 管理暂行条例第二条:“本条例所称事业单位，是指国 家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织 利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生 等活动的社会服务组织。” 另外，办法附则中明确 了占有、使用国有资产的社会团体和民办非企业单位 需参照本办法执行。 n第二，“各级”是指包括中央和地方各级政府 管辖的事业单位。 n按照现行规定，事业单位实行分级登记管理， 县级以上各级人民政府机构编制管理机关所属 的事业单位登记管理机构负责实施事业单位的 登记管理工作。办法是全国性的，对全国 各级事业单位国有资产管理具有普遍约束力， 即在各级政府事业单位登记管理机关登记或备 案的事业单位，均适用本办法。 n第三，“各类”是指包括各种类型的事业单位 。 n事业单位类型众多，从涉及的行业来划分，有 教育类、科技类、文化体育类、卫生类、经济 建设类、农林水气类，等等。从经费来源划分 ，主要包括财政补助和经费自理两大类。尽管 各种类型的事业单位有其各自特殊的活动规律 ，但作为事业单位，其在资产管理上存在共性 要求，均适用本办法的原则规定。 n第四，办法适用范围限定在“国有资产 管理活动”。 n这是因为，虽然事业单位本身和其举办资产来 源均属于国有，但在事业单位的业务和经济活 动中必然也会涉及一些非国有资产，而这些“非 国有资产”不属于本办法规范的范围。 n第五，办法附则中规定了属于上述范 围，但不适用本办法的特例。 n即企业化管理并执行企业财务会计制度的事业 单位应由财政部门按照企业国有资产监督管理 的有关规定实施监督管理;参照公务员管理的事 业单位和社会团体则应执行行政办法。 三、主要特点 n办法与1995年原国家国有资产管理局 、财政部颁发了关于印发行政事业单 位国有资产管理办法的通知（国资事 发199517号）（以下简称17号文件） 相比，有以下几个特点: n进一步明确了管理机构及其管理职责。 n办法构建了“财政部门-主管部门-事业单位”三级管 理模式，并进一步明确了三个管理主体在资产管理工 作中的具体职责和权限。按照新的体制，财政部门、 主管部门、事业单位要明确管理机构和人员，分别对 事业资产实施综合管理、监督管理和具体管理。考虑 到事业单位性质及事业资产管理工作的复杂性，规定“ 财政部门根据工作需要，可以将国有资产管理的部分 工作交由有关单位完成”，这为各级财政部门结合实际 需要安排工作重点、提高工作效率增加了灵活性。 n体现了资产管理与预算管理、财务管理相 结合的新理念。 n以往资产管理的突出弊病在于与预算管理、财 务管理相脱节，这既不利于资产管理的规范， 也限制了预算和财务管理水平的提高。办法 突出强调了资产管理应坚持与预算管理、财 务管理相结合的原则，并在多个条款予以了具 体体现。如规定限额以上资产购置事项经财政 部门审批方可纳入预算;规定资产处置批复是财 政部门安排预算的重要依据等等。 n体现了资源整合和共享共用的新理念。 n针对事业资产普遍存在的闲置浪费、使用效率 不高的现象，办法强调财政部门、主管部 门和事业单位要积极推动事业资产的有效整合 和共享共用，并明确了主管部门、财政部门对 事业单位长期闲置、低效运转或超标准配置资 产的调剂权，体现了优化事业资产配置、整合 事业资源的要求。 n取消了“非经营性资产转经营性资产”的概念。 n过去将事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借 作为“非经营性资产转经营性资产”行为来规范和管理， 办法取消了这一概念。这主要是考虑：一是“经营 性”与“非经营性”往往较难界定，且存在相互转化而不 是单向转化的问题。二是部分资产虽然已用于投资或 出租、出借、担保，但在事业单位的会计账面中仍然 反映为事业单位占有的资产，只是资产的使用方向发 生了变化，本质上还是非经营性质，有别于国资委管 理的“经营性资产”。因此办法不再采用“非经营性 资产转经营性资产”的概念，明确“事业单位国有资产的 使用包括单位自用和对外投资、出租、出借、担保等 方式。” n强化了国有资产收益的管理。 n事业单位国有资产收益监管不严，是导致收入 分配秩序混乱的根源之一。办法按照政府 非税收入管理的有关规定，结合事业单位财务 制度改革的方向，强调了对事业单位国有资产 处置收入和有偿使用收入的管理要求。 n实现了对事业单位各项资产的全面管理。 n办法包含的资产范围不仅指实物资产，也 包括非实物资产;不仅包括固定资产管理，还包 括流动资产、对外投资、无形资产等其他形态 的资产管理。办法涵盖的管理内容也比较 全面，既包括了资产配置、使用、处置各个不 同环节的管理要求，也对产权登记、纠纷处理 、资产评估、资产清查和资产报告等基础管理 工作进行了全面规范。 n增加了对事业资产实行信息化管理的新规 定。 n办法明确提出要建立和完善事业单位国有 资产管理信息系统，对事业资产实行动态管理 ，体现了信息化时代资产管理的突出特点和要 求。 四、管理原则 n办法第四条规定:“事业单位国有资产管 理活动，应当坚持资产管理与预算管理相 结合的原则，推行实物费用定额制度，促 进事业资产整合与共享共用，实现资产管 理和预算管理的紧密统一;应当坚持所有权 和使用权相分离的原则;应当坚持资产管理 与财务管理、实物管理与价值管理相结合 的原则。” 关于资产管理与预算管理相结合的原则 n预算管理与资产管理是互为前提和基础，既相互促进，又 相互制约。一方面，财政预算是资产形成的主渠道,预算管 理水平的高低决定着资产配置的合理性。事业单位资产的 日常维持运转和价值补偿主要依靠预算安排来实现，其增 量更直接来源于单位的年度预算。预算安排的不合理，将 造成资产配置的不公平，导致资产的闲置浪费，降低资产 使用效益。另一方面，资产存量是核定单位预算的重要基 础，资产管理水平影响着预算资金分配的科学性和有效性 。只有在准确掌握单位资产存量、建立科学的资产配置标 准体系的基础上，才能结合单位履行职能的需要，科学核 定单位资产收益、资产配置、资产消耗等预算。 关于所有权与使用权相分离的原则 n所有权属于国家，使用权在单位。所有权是财产 主体对财产客体的排他的最高支配权，是财产权 的核心。占有权是对财产的实际控制权。使用权 以占有权为前提，不占有就不能使用。当所有权 与财产分离后，所有人的所有权与使用权发生分 离。所有权与使用权分离的情况下，收益权可以 由法律规定由所有人和使用人共同享有。对国有 企业来讲，所有权和经营权分离是政企分开的要 求;而对事业单位来讲，所有权和使用权相分离是 政事分开的要求。事业单位国有资产的所有权由 财政部门代表国家来行使，占有使用权由事业单 位行使，二者必然要求分离。 关于资产管理与财务管理、实物管 理与价值管理相结合的原则 n资产管理是财务管理的重要组成部分。现 行事业单位财务规则中，将资产管理 作为专门一章做了详细规定和阐述。从单 位内部管理的角度看，资产管理也不能脱 离财务管理，并要做到账账相符、账实相 符，实物与资产账、资产账与财务账都应 衔接一致。 关于实物管理与价值管理相结合的 原则 n这是从不同的侧面、不同的角度对资产进行的全面管理。 价值管理侧重于以货币形式记录单位占有、使用资源的规 模、消耗和结构，与经费的收支紧密相连;实物管理则是 从资产具体形态的购置、使用、处置等各个环节入手，对 资产实施全方位的管理、维护。在配置环节，实物资产既 要能满足工作和业务活动需要，又要经济、节约，资产价 值要及时准确入账，按制度规定真实予以反映;在处置环 节，实物资产的毁损、灭失都要证明齐全、手续齐备，资 产价值则要按照财务制度规定及时进行账务处理，做到账 实相符;在资产使用环节，不仅要考虑实物形态的资产运 行和维护，同时要考虑其价值链条。此外，事业单位利用 国有资产对外投资、出租、出借等行为，还涉及国有资产 权益、收益的财务管理。 五、管理体制 n办法第五条规定:“事业单位国有资产的 管理实行国家统一所有，政府分级监管， 单位占有、使用的管理体制。” n关于“国家统一所有” 事业资产是以国有资产初始投入，并由 国家财政资金不断补偿积累形成，因此属 于国家所有。事业单位国有资产的使用目 的是提供公共服务或公共产品，公共产品 的非竞争性、非排他性的特点决定了其资 产的国家所有和国家提供。 n关于“政府分级监管” 各级政府代表国家对本级事业资产实施监管。 一级政府一级财权一级事权，各级政府代表国家 行使着所有者权利。中央政府和地方政府的财权 分离后，一级政府一级财权，每级政府都承担着 对等的财权和事权，每级政府都要为本辖区的公 共服务和公共产品的满足和发展提供必要的财力 支持和管理支持，所以，政府分级监管是财权和 事权统一的体现，也是资产管理与预算管理、财 务管理相结合的体现，是资产管理的内在规律的 要求。 n关于“单位占有使用” 事业单位拥有对本单位资产的占有使用权和事 业法人的自主经营权，并在国家资产管理的法律 、行政法规的规范下，占有、使用国有资产；国 有资产管理部门不能随意干涉事业单位正常的业 务活动。但是，事业单位享有占有、使用权，并 不意味可以任意安排资产的使用方向。国家配备 给事业单位资产是保证其完成事业发展任务的重 要资源，单位若将资产用于对外投资、出租、出 借等经营活动，则必须经过财政部门的批准。 n讲座（二） n-事业资产管理的配置、使用、处置 一、事业资产的配置 n事业单位资产配置的根本宗旨是为了满足 事业单位履行职能和促进事业发展的需要 。配置的主体可以是财政部门或主管部门 ，也可以是事业单位自身。配置方式或途 径主要有购置和调剂两种。 （一）事业资产配置的标准制定 n事业单位资产配置标准的制订，应把握三点基本原则：（ 1）分类制订。由于事业单位涉及行业多、资产类型复杂 ，制定配置标准时应按不同行业、不同类型、不同规模、 不同地区等多种类别来分别制订; n（2）以资产信息报告和资产使用绩效为基础。配置标准 应该在全面、准确、详细收集资产实物量、价值量信息， 科学评价资产使用绩效的基础上测算、修正后生成; n（3）为预算管理精细化服务。各级财政部门要结合当地 经济和事业发展实际情况及事业单位履行职能需要，以促 进预算安排的科学合理和财政资源的优化配置为目标，逐 步建立和完善本级事业资产配置的标准体系。 （二）事业资产配置的必要条件 n根据办法第十二条的规定，一个单位是否需 要配置资产应当具备三个必要条件： -现有资产无法满足事业单位履行职能的需要 。 -难以与其他单位共享、共用已有资产。 -难以通过市场购买产品或者服务的方式代替 配置资产，或者通过市场购买的方式成本过高。 事业单位履行职能需要且难以与其他单位共享、 共用已有资产的情况下，如果市场提供的产品或 服务能满足事业单位需要，并且购买该产品或服 务的支出比购置所需资产的支出更加经济，应通 过购买市场服务的方式来满足履行职能的需要。 （三）事业资产的整合和共享共用 n我国事业单位占有大量的事业资源，但重 复建设、共用共享程度低、使用效率不高 的问题比较突出。在不断加大社会事业投 入的同时，只有从根本上解决事业资源重 复、分散，使用效率低下问题，才不会造 成大规模的浪费。 n当前，推进事业资产整合与共享共用面临着许多 困难，如体制的局限，部门、单位、地方之间的 利益局限等。办法第六条第（三）款、第七 条第 （四）款及第八条第（五）款分别明确了财 政部门、主管部门、事业单位在促进事业资产整 合与共享共用方面的职责。其中，财政部门主要 负责建立事业单位国有资产整合、共享、共用机 制;主管部门主要负责优化本部门事业资产配置， 促进本部门事业资产共享共用;事业单位则负责本 单位存量资产的有效利用，积极参与大型仪器、 设备等资产的共享、共用和公共研究平台建设工 作。 （四）事业资产购置的审批手续 n办法区分不同资金来源渠道，按照资产 管理与预算管理相结合的思路，对规定限 额以上的资产购置明确了不同的审批程序 。 n事业单位向财政部门申请用财政性资金购置规定 限额以上资产的（包括事业单位申请用财政性资 金举办大型会议、活动需要进行的购置），无论 是否属于政府采购范围，在单位编制年度部门预 算前，都应先编制资产购置计划。经财政部门审 批同意的资产购置计划方可列入单位的年度部门 预算“一上”草案。经财政部门批准的资产购置计 划，作为财政部门批复部门预算的依据。资产购 置的预算资金安排，由财政部门在批复部门预算 时统筹财力综合考虑。具体程序如办法第十 五条规定。 n为解决用项目经费购置资产与预算管理相脱节的 问题，事业单位的主管部门或其他部门向事业单 位拨付的项目经费，不论项目以何种方式管理， 有关部门对项目评审完成后，在下达经费前，应 当将涉及规定限额以上的资产购置事项报同级财 政部门批准。在审定项目时，拨付项目经费的有 关部门负责对项目确需资产进行审核。然后，财 政部门负责对资产配置的方式进行审核，根据现 行资产状况决定是以购置的方式，还是以调剂或 共享的方式来配置资产。 n为保证主管部门对所属事业单位资源配置 进行正确的引导和监控，避免事业单位盲 目扩张，办法第十七条对事业单位利 用其他资金购置资产的行为进行了规定。 其他资金是指办法十五条和十六条规 定以外的资金，事业单位用其他资金购置 规定限额以上资产的，报主管部门审批;主 管部门应当将审批结果定期报同级财政部 门备案。 二、事业资产对外投资、出租、出 借、担保 n办法取消了“非经营性资产转经营性资 产”的概念，明确了“事业单位国有资产的使 用包括单位自用和对外投资、出租、出借 、担保等方式”。 （一）对外投资、出租、出借、担 保审批的必要性 n事业单位对国有资产的占有使用权，是为了满足 和保障其履行职能、发展事业的需要。从理论上 讲，事业单位占有使用的资产不应用来对外投资 或出租、出借、担保。国家