关于我国开征社会保障税问题的研究.doc

DOC格式论文，方便您的复制修改删减关于我国开征社会保障税问题的研究（作者:_单位: _邮编: _） 引言 在现代经济发展中，谋求健全完善的社会保障制度始终是各国政府孜孜以求的经济社会发展目标和施政的主要任务之一。从资金的运动过程分析，社会保障制度实际上是由三个基本环节构成的：社会保障资金的筹集、保障金的支付以及基金管理和运营。因此，选择何种模式筹集资金是构建社会保障制度的基础和关键，它不仅决定社会保障资金的筹集过程，而且在很大程度上决定社会保障资金的管理和使用乃至整个社会保障体制的运行过程。单纯从资金筹措方式考察，目前世界上社会保障的筹资模式大体上可分为三类：缴税制、缴费制和储蓄制。缴税制即是以开征社会保障税（Social SecurityTax）方式筹集社会保障资金的一种筹资模式。根据国际货币基金组织的不完全统计，目前征收不同形式社会保障税或薪给税的国家已达80多个，占全部推行社会保障制度国家的60以上。社会保障税制以其固有的理论和实践优势赢得了越来越多国家的青睐。以1984年部分地区进行国营企业职工退休费用社会统筹试点为起点，中国社会保障制度改革的帷幕自此拉开。伴随着经济的市场化改革进程，特别是建立社会主义市场经济体制目标的确立，我国社会保障改革的总体目标也逐步明确，那就是要彻底改革计划经济体制下形成的政府和企业（单位）“既包”型社会保障模式，建立起与社会主义市场经济相适应的、权利与义务相对等、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的新型社会保障体系。十几年来，新型社会保障制度的重构基本上是围绕着筹资制度的改革而展开的，从企业职工退休费用社会统筹小范围试点、全面推行，到企业职工基本养老保险“统帐结合”方案的出台，从国有企业失业保险基金统筹制度改革到最终颁布失业保险条例，以及医疗保险统筹方式改革的不断试点与推广等，社会保障制度改革以筹资机制改革为重心，以社会保险改革为主要内容和先导，已经取得了重大进展。然而，总体来看，相对于我国政治、经济改革的整体进度和各项改革对社会保障的迫切需求而言，社会保障制度改革的步伐仍相当滞后。即便是改革力度最大、新体系已初具雏形的企业养老、失业和医疗保险制度，也仍然存在着大量不完善之处和潜在困难，统筹层次偏低、缴费水平偏高、基金征缴手段软化、管理机制不顺等问题难以解决，严重制约了改革的进一步深化。因此，沿着社会保障筹资方式改革这一主线，理论和实践部门的部分同志重又提出开征社会保障税这一问题，主张通过社会保障“费改税”来带动现行社会保障改革中一系列问题的解决。当前，我国经济正处于体制转轨的关键时期，经济改革的成败很大程度上取决于社会保障能否尽快建立健全。那么，能否以开征社会保障税作为中国社会保障制度改革进一步深化的突破口呢？相对于缴费制和储蓄制来说，开征社会保障税是否是中国社会保障筹资的最佳选择？这是当前我国经济改革和社会保障制度创新面临的一个重大现实问题，迫切需要认真加以研究。本文的选题正是基于以上背景，并以主张“费”改“税”作为研究的中心思想。论文的写作按照“社会保障社会保障筹资模式社会保障税”这一思路渐进展开，以相关的社会保障基本理论问题为研究起点，通过对社会保障筹资模式的国际比较分析，初步得出市场经济下以税收形式筹集社会保障资金的较优选择，在深入分析中国开征社会保障税的必要性和可行性的基础上，重点对税制设计及相关问题进行了分析研究。内容提要以缴税制取代缴费制而作为我国市场经济下社会保障筹资的目标模式，并非只是名称和形式的更换，其主要意义在于理论上必要、实践中必须而且可行。本文综合运用实证分析和规范分析方法，集中研究了我国社会保障制度改革中的关键性问题社会保障筹资模式的选择问题，在深入分析开征社会保障税、以征税代替现行社会保险缴费的必要性和可行性基础上，对税制设计及相关问题进行了重点分析和初步规划。按照“社会保障社会保障筹资模式社会保障税”这一行文思路，全文共分为四个部分。第一部分阐述了有关社会保障的几个基本理论问题，即什么是社会保障、为什么要建立社会保障、在社会主义市场经济下社会保障需要财政直接参与管理等问题，从而为后面的论述打下一定理论基础。第二部分直接展开对社会保障筹资模式的国际比较分析。首先以例证方式列举了实行缴税制、缴费制和储蓄制三种不同筹资模式的各个代表国家的具体实践做法，以此为基础展开比较分析，并得出若干启示，这些启示对我国社会保障筹资模式选择具有直接指导意义。在国际比较分析之后，接着对我国社会保障筹资制度的改革历程及现状特点进行了简要回顾和总结。第三部分是在前两部分的若干结论基础上，从理论和实践上深入分析了以缴税制作为我国市场经济下社会保障筹资模式的必要性和可行性，具体从四个方面展开论述：从国际比较看，缴税制理应成为社会主义市场经济下社会保障筹资模式的首要选择；开征社会保障税是建立和发展社会主义市场经济的内在要求；现行社会保险缴费制度存在诸多问题，“费”改“税”是解决现实矛盾、建立社会保障新机制的必然要求；当前我国开征社会保障税的主客观条件已经基本具备等。第四部分对我国社会保障税制作出基本分析和初步规划。首先明确我国开征社会保障税的指导思想和应遵循的基本原则，以此为指导，对税制设计中有关征收范围、纳税人、税目、计税依据、积累模式、税率、税种归属等诸要素的选择及确定进行了较为深刻的分析，最后提出若干配套措施建议。一、关于社会保障的几个基本理论问题（）社会保障的内涵和外延社会保障，英文是“SOCIAL，SECURITY”，直译为“社会安全”，该词最早出自美国1935年颁布的社会保障法。联合国国际劳工局给社会保障下的定义为：社会采取一系列保护性措施，以帮助人们度过由失业、年老、疾病、生育、工伤和死亡而造成工资或收入损失的难关。英国简明不列颠百科全书关于“社会保障”的释义为“一种公共福利计划，旨在保护个人及其家庭免除因失业、年老、疾病或死亡而在收入上所受的损失，并通过公益服务以提高其福利”，这一定义已把社会服务涵盖在内。我国学术界也有人把社会保障概括为：政府和社会为了保持经济的发展和社会的稳定，对劳动者和社会成员因年老、伤残、疾病而丧失劳动能力或就业机会，或因自然灾害和意外事故等原因面临生活困难时，通过国民收入分配和再分配提供物质帮助和社会服务，以确保其基本的生活需要。上述几种定义虽然表述不同，但其实质性内涵是相同的。从广义来说，现代经济条件下的社会保障大体包括四个方面的内容，即社会保险、社会救助、社会福利和社会优抚。社会保险是根据国家有关法律规定，由劳动者、单位或社区、政府多方共同出资，帮助劳动者及其亲属，在遭遇工伤、死亡、疾病、年老、失业、生育等风险时，防止收入中断、减少和丧失，以保障其基本生活需求的制度，它包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险等。社会保险由国家通过立法手段在全社会强制推行，不以赢利为目的，与自愿投保的商业保险不同，具有普遍性、强制性、互济性及补偿性等特征。社会保险构成社会保障的主要内容。社会救助是国家和社会向无收入、无生活来源、也无家庭依靠并失去工作能力者，或是生活在“贫困线”或最低生活标准以下的个人和家庭，以及遭受严重自然灾害和不幸事故遇难者，提供的满足其最低生活需要的财力物力资助。社会救助属最低层次的社会保障，其资金主要来自政府一般性税收，以及社会团体和个人的捐赠、国际组织和国外的援助等。社会福利是国家或社会在法律和政策范围内，在居民住宅、公共卫生、环境保护、基础教育等领域，向全体公民普遍提供资金帮助和优价服务的社会性制度，它表现为国家及各种社会团体举办的多种福利设施，提供的社会服务以及举办的各种社会福利事业。与社会救助和社会保险相比，社会福利有“高层次社会保障措施”的美称，因为它的社会覆盖面广，待遇标准均等，更注重提高生活的质量。其资金来源除了社区服务中对个人所收的少量费用外，绝大部分是由政府和社会提供的。社会优抚是国家对法定的优抚对象，如现役军人及其家属、退休和退伍军人及烈属等，为保证其一定生活水平而提供的资助和服务，其经费全部来自政府预算拨款。根据上述界定，可得出以下二点认识：，社会保障实质上就是以政府为主体建立的一种社会安全机制，它是通过国民收入社会化消费的分配和再分配来实现的；二，在社会保障资金的来源上，社会保险一般遵循多方负担原则，突出个人义务，而社会救助、社会福利和社会优抚都强调资金来源单向化，由政府负担绝大部分资金。因此，社会保障筹资问题实际上主要研究的是社会保险的筹资问题。本论文中，“社会保障筹资”基本上也是指社会保险而言，其中主要涉及到养老、失业和医疗社会保险。（二）建立社会保障的理论依据关于为什么要建立社会保障制度，西方诸多理论学说都有详尽的论述。例如，福利经济学从促进国民福利最大化角度，指出收入再分配是实现国民福利最大化的重要途径，而要实现收入的均等化必须借助于累进税制，为社会救济和福利制度筹集资金。国家干预理论则从市场失灵的角度阐述了市场机制难以保护竞争中的劣势群体，政府必须通过建立社会保障制度、增加社会保障支出弥补市场失灵，促进社会经济的稳定运行。凯恩斯在1936年发表的就业、利息和货币通论中指出，资本主义社会存在的生产过剩和失业是“有效需求”不足造成的，通过实施刺激需求的经济政策，可以达到充分就业。同时，他提出了建立社会保障制度，消除贫困，制定最低工资法，限制工时等主张。战后，罗斯福新政吸收了凯恩斯的政策主张，加大了政府对经济的干预，通过制定“社会保障法”，建立一套社会保障制度，大大缓解了因危机激化的社会矛盾。其它比较有影响的理论思想还有福利主义国家理论、贝弗里奇计划等。马克思主义从满足人类生存需要、社会再生产以及分配再分配角度，深刻论述了建立社会保障的理论依据。首先，满足人的需要既是社会主义的生产目的，也是社会主义社会保障的理论依据之一。人的需要分为生存、发展和享受三个层次，生存的需要是最基本的需要。社会主义的生产目的是满足人们日益增长的物质文化生活需要，而首先保证的是生存需要，社会保障制度的建立正是社会主义全体公民基本生活需要得到保证的制度基础。其次，社会保障基金的扣除是马克思主义社会产品分配理论的重要组成部分。马克思在哥达纲领批判中阐述了社会总产品分配的“六项扣除”理论：“现在从它里面应该扣除：第三，用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金。剩下的总产品中的其他部分是用来作为消费资料的。在把这部分进行个人分配之前，还得从里面扣除：第二，用来满足共同需要的部分，如学校、保健设施等。第三，为丧失劳动能力的人等等设立的基金，总之，就是现在属于所谓官办济贫事业的部分。”上述“六项扣除”理论是马克思关于建立社会保障的重要论述，对于目前建立适应社会主义市场经济要求的社会保障制度仍是重要的理论依据。最后，建立社会保障也是社会再生产特别是劳动力再生产的基本条件之一。社会主义市场经济体制和经济增长方式改革目标的提出，为我国社会保障改革指明了方向。社会保障制度是社会主义市场经济体制的五大支柱之一，逐步建立和完善新型社会保障对于我国经济社会改革、发展和稳定意义十分重大。第一，建立社会保障是我国体制转轨和发展市场经济的内在要求我国正处于体制转轨的关键时期，也是各种社会经济矛盾的多发时期当前体制转轨能否顺利实现，在相当程度上取决于能否建立起一个较为完善的社会保障体系。我国经济转轨的目标是建立市场经济新体制，在正确发挥市场机制作用的前提下，我们还必须充分估计到市场调节对社会经济生活带来的冲击和负面影响。市场经济虽然能够促使资源得到最佳配置，增进经济效率，但它自身也具有盲目性、自发性、滞后性等弱点，市场经济不会自发地追求公平和保护因年老、伤残、患病和失业等原因而处于弱者地位的劳动者，而且可能加大劳动者的收入差别，诱发社会的不安定因素；同时，市场经济还具有周期性、风险性等特征，单纯依靠市场调节不可避免地会造成社会经济的周期振荡，从而对社会生产力造成损害。因此，国家对经济的宏观调控就显得尤为重要，而社会保障制度正是政府调节经济关系和社会关系的重要政策工具。社会保障以其固有的公平分配、“稳定器”、“减震器”等功能构成市场经济不可或缺的组成部分。从我国当前经济运行的实践看，体制转轨需要解决的问题很多，但最为关键的是深化微观领域改革，建立现代企业制度，这是关系到建立市场经济的基础问题。现在国有企业普遍遇到的难题是富余人员多，离退休职工多，企业办社会负担重，成为影响建立现代企业制度的重大制约因素。因此，当前迫切需要建立和完善社会保障制度，为企业改革和竞争创造良好的宏观外部环境。没有这一条作保证，国有企业改革将举步维艰，企业优胜劣汰的机制难以形成，最终制约了经济市场化的进程。第二，建立社会保障制度是实现我国经济与社会长期可持续发展的客观需要。人口众多是我国的基本国情，也是我们考虑社会经济发展的一个基本出发点。今后随着人口的骤增，给国家的宏观决策提出了一系列新的课题，同时，建立与完善社会保障体系也显得日益迫切。首先，从人日总量看， 1995年我国人口已突破 12亿，尽管人口自然增长率已降到 11左右，但由于人口基数大，今后每年净增人口仍高达14001500万人。据预测，到2010年我国人口将达到14亿左右，2030年有可能突破16亿。庞大的人口对经济的可持续发展是一个沉重的负担，给满足人民衣、食、住、行等基本需要以及就业、教育、医疗、福利和生活水平的提高都造成很大的压力。这就客观上要求今后中长期在加速经济总量增长的过程中，必须同步考虑作为社会发展重要内容的、与人民生存和生活息息相关的社会保障问题，只有这样，社会经济长期稳定协调发展才有可靠的基础。其次，伴随着人口总量的增长，人 口老龄化问题日益突出。据有关专家预测，我国65岁以上老年人口比例将由1990年的5.6%上升到2000年的6.9%，2020年的10.6%，2040年达到最高峰时的17.4，老龄化速度快，比例高（远高于世界平均趋势）。老龄人口的急剧增加将给经济社会发展带来一系列问题，要求从现在开始就要从全社会经济总量和居民收入总量中拿出一定的资金作为积累和储备，为今后日益增多的老年人口提供保障。再次，我国未来劳动力就业形势相当严峻。由于我国人口基数庞大，劳动力适龄人口比重高，当前和今后的劳动力就业形势不容乐观。1997年城镇登记失业率为3.l，尚不包括630多万国有企业下岗未就业人员。农村虽然有1.25亿剩余劳动力转向非农产业，但仍有相当大一部分潜在剩余劳动力滞留在农业中。从今后的趋势看，“九五”期间净增劳动年龄人口约4000万；随着改革的深化，企业富余人员和破产企业人员等约还有2000万人；农村约有1.2亿剩余劳动力需要向非农产业转移；政府转换职能，精简机构，也要大规模裁汰冗员。缓解就业压力的根本途径在于发展经济，扩大就业量，但建立社会保障无疑也是一个重要环节。还应该看到的是，未来15年是我国改革与发展的一个重要时期，也是居民收入消费结构发生重大变化的时期。伴随着我国从低收入阶段进入中等收入阶段，居民生活将从温饱走向小康，生活质量将有较大提高，对养老、医疗、保健、社会福利等诸方面的要求日益提高，这就要求建立较为完善的社会保障体系与之相对应。总之，从今后的趋势分析，建立社会保障既是社会经济长期稳定发展的客观要求，也是社会文明进步的重要表现，是生产力发展的必然结果。（三）社会保障与财政管理在社会主义市场经济条件下，社会保障是以政府为主体参与国民收入分配和再分配的活动，同时也是政府手中的一项重要的调控经济与社会的工具，而财政是政府组织和调节国民收入分配的基本手段，既是政府财务分配的总管，又承担着主要的宏观经济管理和调控职能。财政与社会保障之间存在着千丝万缕的关系，无论从理论上或是各国实践看，财政参与社会保障管理都是其应有之举。1、积极参与社会保障管理应是财政的基本职责。首先，社会保障分配和财政分配的主体一样，都是国家，二者都具有强制性的特征；从资金来源形态来看，社会保障基金可以有多种渠道筹集而成，但从本质上说，它只能来源于国民收入，因此它与财政分配的客体也相同。我们知道，马克思的社会产品分配“六项扣除”理论是社会主义财政分配的理论基础和客观依据，而“六项扣除”中至少有五项扣除属于以国家为主体的财政分配的内容，其中有三项扣除又是社会保障分配的基本内容，因此，从广义上说，社会保障分配应属政府财政分配的重要组成部分，由财政管理社会保障收支正是马克思主义财政观的体现。其次，从现实情况看，财政在国民经济中的地位决定了它必须要参与社会保障事业管理。社会主义市场经济条件下，财政是政府最重要的宏观调控和财务管理职能部门，肩负着管理、调节和监督各项社会资金的使命，而社会保障所需资金一部分要来自财政直接拨款，另一部分作为一笔具有特定用途的专项资金，收支流量大、冲击性强，对国民经济的影响很大，直接冲击社会总供求的平衡，因此，对这部分资金要加强财务管理、调节与监督，引导资金流向，规范和约束资金的用途，这应作为国家财政的一项基本职责。第三，社会保障收支对财政收支的影响巨大，既有现实的资金交叉关系，又有潜在的保障基金入不敷出风险的威胁关系，财政的总担保地位客观上要求它必须参与社会保障事业的管理。除了庞大的社会保障收支流量需要财政予以调控外，由于社会保障收不抵支时还必须要由政府财政来兜底，因此，财政要想正常、健康运行，不参与社会保障资金的管理与监督，是根本不可能的。只有积极参与社会保障事业的管理，强化保障资金的预算约束和财务管理，变事后参与为事前参与，才能达到既管理社会保障事业、用好社会保障资金，又促进财政自身良性运行的目的。最后，加强社会保障财政管理是建立健全有效的监督制约机制的客观要求。社会保障资金数额巨大，至关广大民众的切身利益，管理上尤其要求严格，以确保资金真正做到专款专用。通过财政部门积极参与社会保障管理，明确各部门职责分工，可以建立起部门之间相互配合、相互制约的机制，从根本上避免一个部门既管政策又管资金、既管筹资又管支付的缺乏透明度的管理体制，从而将部门（单位）之间的相互监督和制约贯穿于资金收支管理的全过程，做到事前控制、事中监督和事后检查的有机结合，确保资金的合理、有效使用。2、从各国社会保障实践看，财政始终是参与社会保障管理的。财政参与社会保障管理包括两个层次，一是通过制定各种宏观财政政策，控制或影响社会保障资金缴与用的规模和结构等，二是参与日常的各项社会保障资金收、支、管理和监督等具体财务管理活动。由于各国政治经济体制的差异和社会保障筹资模式的不同，财政参与社会保障管理的程度和范围也不尽一致。归纳起来，各国财政参与社会保障管理的主要形式有：（1）税收优惠。各国政府一般都对履行社会保障缴费义务的单位和个人给予一定的税收优惠照顾。例如，许多国家规定所缴保险费准许从个人所得税基和公司所得税基中扣除，不少国家对雇主缴纳的职业年金及年金投资收入免征收入所得税及资本收益税等。（2）收支管理。各国政府财政都直接或间接地参与社会保障收支管理。社会救助、社会福利和优抚安置等社会保障的经费主要由财政承担，因而财政直接管理贯穿于其资金的收入、支出和使用监督的全过程。财政对社会保险收支管理的方式一般取决于其筹资模式。凡是以税收方式或是相当于税收方式筹集资金的国家，财政都是直接参与社会保障收支管理的，组织和管理社会保障收支成为财政部门的一项经常性工作（如美国）。实行缴费制的国家，财政一般不直接参与社会保障收支管理，但大多参与有关社会保障制度、政策的制定，并提供财政补助（如德、日、法等国）。实行强制储蓄制的国家，财政虽不直接参与社会保障基金管理，但基金的结余绝大部分要购买国债，而且一旦发生赤字，财政要提供最终经济担保，新加坡、智利等实行强制储蓄制的国家就是这样。（3）预算管理。从各国实践看，对社会保障基金的预算管理有三种类型：一是直接将社会保障基金收支纳入政府预算。如美、英等国的社会保障收支都纳入政府预算，但在预算中保持相对独立性。二是社会保障收支纳入政府的专项预算管理，突出专款专用，尽量保持收支平衡（例如日本）。三是社会保险收支作为政府的预算外项目实行单独管理。如法国、意大利、荷兰和加拿大均把老年社会保险收支放在政府预算外管理。（4）财政补助。几乎所有建立社会保障制度的国家都离不开政府财政定期或不定期的亏损补助，以弥补社会保障收入的不足。除了社会救助、社会福利等项目因没有专门的收入来源而必须要由政府财政拨款来支撑外，社会保险多在必要时给予适当的补助。（5）财务管理和监督。各国在建立社会保障制度的同时，就建立了各项财务会计制度，加强社会保障资金的财务管理和会计核算工作。国际会计准则委员会还专门颁布了“雇主财务报表中退休金会计”、“退休金计划的会计和报告“等专门会计准则，对社会保障财务会计核算和分析作出专门规定。现在许多国家都已根据这两个准则建立或调整了社会保障财务会计制度。（6）结余资金的管理。许多国家规定，社会保障资金结余只能购买国债或到银行存款，而且规定了优惠利率，但也有一部分国家允许购买经政府权威部门认可的基金、股票或企业债券等保证在低风险的情况下获得较高收益。综上所述，在社会主义市场经济下并在购买额度等方面加以限定，以建立和完善社会保障制度已是大势所趋，并日益成为影响经济改革和发展的一个重要因素。财政是政府负责国民收入分配和再分配的一个主要部门，财政分配在建立社会保障制度中具有十分重要的地位和作用。二、社会保障筹资模式的国际比较分析所谓社会保障筹资模式，就是指社会保障资金筹集的基本方法和途径。社会保障筹资模式虽然主要是解决社会保障资金筹集问题的，但也并非仅仅是筹资问题，因为什么样的筹资模式，往往决定了采取什么样的社会保障资金管理、支付方式，甚至决定整个社会保障制度的运行过程。因此，社会保障筹资模式的选择是构建整个社会保障制度的关键问题。（）社会保障筹资模式的分类按照不同的标准，可对社会保障筹资模式进行不同的分类。比较常用的有以下两种分类。单纯按照资金筹措方式考察，可以把世界各国实行的社会保障筹资归结为三大类：缴税制、缴费制和储蓄制。缴税制是以开征社会保障税（或类似税种）方式筹集社会保障资金的一种模式。从目前实行缴税制的各国情况看，征税的形式也是多种多样的，有专门开征社会保障税的，有把社会保障税称作别的税名的（加薪给税），还有通过征收个人所得税和其他税收筹集社会保障资金的，如法国就将烟酒税、医药广告税的收入专门用于社会保障事业。社会保障税与别的税种的最大不同是，纳税与受益直接挂钩。缴费制是由企业和个人按照规定的保险费率缴纳社会保障基金的一种筹资方式。缴费制又分为个人自愿缴费和法定缴费，前者一般不存在强制性，但后者具有社会保障税的强制性特点。与缴税制相比较，缴费制无论是资金筹集还是管理机构都比较分散。储蓄制也称预筹基金制或个人帐户制，即政府通过立法规定统一费率，将企业和个人缴纳的社会保障费统一存入个人帐户，需要时从个人帐户中支取的一种筹资模式。这种模式可以看作是缴费制的一种特殊形式，但又与缴费制有很大不同，它将社会保障金融化，强化了参与者的利益关系，个人帐户中的资金所有权归属于参与者个人。另一种分类方法以社会保障资金收支横向或纵向平衡原则为依据，也可以把各国的社会保障筹资模式划分为三类：现收现付制、完全积累制和部分积累制。现收现付制是一种以近期横向平衡为原则的筹资模式，它要求当年或近几年内提缴的社会保障资金总额，在收付过程中基本保持平衡。这种模式的优点是简便易行，按照需要可及时调整征收比率以保持收支平衡，可以避免因物价上涨造成基金的贬值；缺点是缺乏长远规划，不留必要的积累，随着社会成员结构变化和需求水平的增长，提取比率会不断上升，容易加重各方负担，甚至出现支付危机。完全积累制以远期纵向平衡为原则，要求在劳动者整个就业或投保期间，或者在一个相当长的计划期内，采取储蓄方式积累筹集社会保障资金。其优点是，可在一个较长时期内分散劳动风险，费率稳定，资金来源稳定；缺点是易受通货膨胀冲击，需要对社会保障费用开支进行准确预测和管理，在操作上有一定的难度，而且由于实施时间跨度太长，会面临物价、生活指数上升和基金贬值的矛盾。部分积累制又称混合制，这种方式综合考虑了横向平衡和纵向平衡原则，要求一部分基金采取现收现付制保证当前开支需要，另一部分基金采取积累制以满足今后不断增长的开支需要。由于这种模式兼有前两种模式的优点，现已为越来越多的国家所接受和采用。需要强调的是，上述社会保障筹资模式的两组类型并非独立的，而是相互交叉和兼容的，例如征税或缴费都可以采取现收现付制或是积累制形式。第二种分类方法实际上是把社会保障资金的筹集和使用结合起来考虑的，因此严格说来并不仅仅指“筹资”方式，称为“社会保障模式”可能更为合适。本论文中社会保障“筹资模式”仅指按第一种方法的分类。（二）国外社会保障筹资模式的比较分析1、三种筹资模式的主要做法例证（1）缴税制：以美、英等国为代表1、社会保障资金的筹集美国是实行缴税制筹资模式的最为典型的国家。1935年美国首先创立了老年和遗属保险，为筹集这一基金，政府开征了薪给税，当时税率仅为1，由雇主和雇员按工资所得分别交纳。经过多年的发展，美国社会保障税制已逐步走向完善。目前，美国社会保障包括社会保险和社会福利两大部分，社会保险包括老年、遗属保险，伤残保险，医疗保险，失业保险以及铁路行业社会保险等，其资金来源主要是雇主和雇员共同缴纳的社会保障税：社会福利基本上全部由政府财政负担。联邦社会保障法规定，凡是参加工作的人都要按其收入的一定比例交纳社会保障税。目前薪给税税率为15.3%（其中，老年遗属保险税率10.52，伤残保险税率1.88，老年医疗保险税率2.9），由雇主和雇员各负担7.65；自由职业者和农民按其收入的15.3全额交纳。医疗保险税的税基没有上限，对全部收入征税，而养老、残疾保险税只对年收入在62700美元（1996年标准）以下的部分全部征收。失业保险税分为联邦税和地方税两种，联邦税率为工资总额的外8，州税率为工资总额的5左右，除个别州外，失业保险税全部由雇主负担。美国的社会保障税由财政部国内税务局负责征收，纳入国家预算管理，同时由财政部按照规定比例分别记入财政信托基金帐户。英国的社会保障项目大致可分为三类：社会保险、社会福利和社会救助。后两类社会保障的经费都来源于政府的一般性税收。社会保险主要包括退休养老金、失业津贴、遗孀津贴、残疾津贴、生育津贴等，经费主要来自雇主和雇员共同承担的国民保障缴款（National Security Contributions）。社会保险所对应的收入项目国民保障缴款，名称虽为“缴款”，但与社会保障税毫无区别，其性质与美国的薪给税相同，而且也由税务部门征收，并纳入财政预算管理。在英国，每一个职工（包括受雇者和自由职业者）一旦收入达到一定水平，都必须按规定缴纳社会保障税。社会保障税不按保险项目分类，而是按人群分类确定统一税率：缴税标准全国统一，不存在按地区确定税率问题：税率按现收现付制要求每年定期调整和公布一次。具体分类是：第一种是对雇员征收的国民保险税，这是最主要的税种，课税对象是雇员的薪金或工资，纳税义务人包括雇主和雇员。1978年以前该税税率为单一税率，其中雇员税率为工资总额的5.75，雇主为8.75，最高限是周工资105英磅，超过部分不征税。 1978年以后英国开始实施退休金计划，对该税进行了改革，把雇员分为两部分，一部分不在计划之内，另一部分包括在计划内。这两部分雇员所适用的税率不同，前者每周32.5英磅以下免税，超过32.5英磅到235英磅部分雇员税率为6.85，雇主税率为6.35，235英磅以外部分不再征税，此外，每个雇主还要交纳1.5的国民保险税附加；对后者，雇员税率是9，雇主是10.54，应税所得最高限为每周235英磅（全年12220英磅）。雇员的国民保险税由雇主在支付雇员工资时扣除，实行代扣代缴，并按期向税 务部门提供有关工薪财务报表。第二种是向自营者全部所得征收的国民保险税，按固定税额征收，每周征税4.4英磅，起征点是年自营收入1775英磅。第三种是自愿交纳的保险税，交税者是希望失业后可以得到保险金的人，此类税收按固定税额交纳，每周4.3英磅。第四种是向自营者利润征收的社会保险税，起征点是年利润3800英磅，最高限为12000英磅，税率为6.3。以上征税标准和税率近年已有很大变动。II.社会保障资金的管理运作美国政府对社会保障资金的收支实施严格的预算管理。由一般性税收收入安排支出的社会福利补助支出直接纳入政府经常性预算中管理。对于由征缴社会保障税而形成的社会保障基金，由财政部在经常性预算之外实行独立的预算管理，具体作法是：财政部所属国内税务局按国会批准的预算和规定的税率征收社会保障税，缴入国库，然后将其按照规定比例分别转入财政部社会保障信托基金委员会开设的老年遗属、伤残、医疗等各种保险信托基金帐户；由社会保障署提出用款计划，报总统预算办公室审批，然后由财政部按照用款计划分期按项目划拨资金；社会保障信托基金收支相抵后的结余额，由财政部负责进行保值增值，主要用于购买政府发行的特别债券或由政府担保的债券。可以看出，在社会保险资金运作中，社会保障业务主管部门只负责提出用款计划，确认受益人资格和受益额度，并不参入资金的收支管理活动。失业保险税尽管由国内税务局统一征收，但联邦政府将收入的90返还给各州财政，由各州根据联邦社会保障委员会确定的标准具体实施失业保险计划。英国的社会保障税由国内税务局负责具体征收，上缴国库后由财政部统一分配。英国没有实行独立的社会保障预算，政府的一切收支通过编制统一的公共财政预算全面反映。各项社会保障收支在公共预算中是单独反映的：社会保障税对应的支出项目是以缴税为基准的各项保险津贴及其管理费（必须专款专用，不得用于其他方面的开支），当社会保险项目收不抵支时，按规定从一般性税收收入中调剂解决；其他不以保险税为基础的福利和补助津贴直接来源于一般性税收，在预算中也要单独反映。各项社会保障收支必须服从于政府的财政预算管理。英国的社会保障基金是按统一标准收缴和支付的，社会保障主管部门包括社会保障部、卫生部及教育和就业部，财政部按照各自的职责范围参与并确定其每个财政年度的收支。在预算执行中，各部门若要追加支出，首先要报财政部审查，然后报议会批准，未经批准，任何人都不得同意追加预算。社会保障经费全部由财政部按年初确定的预算核拨，而不是由管理机构任意提取。英国对保险基金结余的投资方向也无严格的政策限制。现收现付制，结余一般很少，主要投资于短期证券。Ill.补充手段由于实行的是 企业年金和补充保险是减轻政府社会保险负担，将社会保障推入市场的重要途径。由于美国和英国的社会保险（养老保险）实行的都是现收现付制，随着老龄化高峰的逐步到来，政府将不得不逐年提高税率，当期纳税人将难以承受巨大负担。两国为减轻基本养老保险项目在未来人口老龄化高峰期间的支付压力，都从政策上积极鼓励各种补充养老保险制度的发展，甚至决定实施强制性的补充养老保险项目。美国通过税收政策鼓励私人企业为雇员购买年金，鼓励雇员个人进行养老储蓄。在英国，政府鼓励企业举办“职业养老金”，成为社会保险的重要补充。（2）缴费制：以德、法等国为代表I.社会保险金的缴纳德国是世界上最早推行社会保障制度的国家，至今已有100多年的历史。目前，德国形成了以养老、失业、医疗、事故等社会保险为核心的社会保障体系，社会保险以国家法定社会保险为主，企业和个人可以根据自身情况搞补充保险。德国的社会保险资金主要来自雇员和雇主交纳的社会保险费，不足部分由联邦财政补贴。法定养老保险、医疗保险、失业保险费由雇员和雇主各承担一半，事故保险费全部由企业承担。德国的养老保险由法定养老保险、企业补充养老保险和个人养老保险组成。1994年至1997年法定养老保险费占工资毛收入的比例平均分别为19.2%、18.6%、19.2%、20.2%.法定养老保险又分为职员保险和工人保险，海员、铁路、矿业等行业的养老保险相对独立。失业保险要求凡有正当职业者都必须参加，目前费率为6.5。医疗保险分为法定医疗保险和私人医疗保险， 1996年法定医疗保险费率为13.6。护理保险属医疗保险的附加，费率为1.7。事故保险费率一般为雇员工资的2.15。以上保险资金统一由医疗保险机构征收，然后按征收的数额划拨给各保险机构。法国社会保障制度的建立以1945年政府颁布社会保障法为标志，经过多次改革和调整，形成目前较为完善而复杂的体系。社会保障项目主要包括养老保险、医疗保险、家庭津贴保险、失业保险、低收入补助、残疾补助等，从保障对象看，养老保险、医疗保险等既有覆盖80人群的“共同制度”，又有农业人日、国营铁路工人、银行职员、海员、矿工、神职人员、自由职业者、国有企业职工、国家公务员等20多个特殊制度。保险资金的筹集主要是根据劳动报酬按一定比例由雇主和雇员共同交纳，其来源占社会保障基金的80，另20主要由国家通过征收社会保障特种税来解决。共同制度的保险费缴纳主要情况是：养老保险，包括基本养老保险、补充养老保险、再补充养老保险等。基本养老保险费：雇员缴纳工资的6.65，工资超过规定上限部分免缴；按个人全部收入（工资、补贴、资本性收入）2.4缴纳的“普遍社会缴款”中的 1.4（另 1用于家庭津贴保险）；雇主缴纳工资总额的8.2：由医疗保险支付的伤残和遗属津贴。补充养老保险实际上是基本养老保险的组成部分，法律规定所有雇主必须为其雇员安排一份补充养老保险，缴费率为工资的4.6以上，每年由雇员工会和雇主协会协商确定，雇主和雇员平摊。再补充保险由各个企业劳资双方自愿协商安排，国家不过问。医疗保险，也称疾病与生育保险，资金来源：雇员缴纳工资收入的6.8，雇主为12.8，养老金领取者缴纳养老金的1.4和私人养老金的2.4，失业者缴纳其最低生活保障收入的2，失业救济金和培训津贴的1，另外还有机动车辆附加保险税的 12、医药广告税、烟酒税等特种税收入。家庭津贴保险，资金来源：全部收入 1的普通社会缴款，雇主缴纳工资总额的5.4，自雇者缴纳全部收入的7。失业保险，包括失业保险制度和团结互助制度，前者的费率为雇员缴纳工资的2.2，雇主为4.4，另有一部分财政拨款，后者资金来源于国家财政拨款建立的团结互助基金。各种保险费的征收机构为：全国社会保险联合会所属的征收联盟（民营机构）负责征收共同制度和特殊制度的养老、医疗和家庭津贴保险费，补充养老保险基金由补充养老保险基金会收缴，失业保险基金由失业保险基金会收缴，各种社会保障特种税由税务部门征收。II.社会保障资金的管理德国的社会保障事业主要不是由政府，而是由社会承担，政府和慈善机构负责的各种补贴和社会救济只占总开支的三分之一，三分之二的开支由具有法人地位的各种社会保险管理机构承担。养老保险、失业保险和医疗保险资金统一由医疗保险机构征收，然后按征收的数额划拨给各保险机构，由各保险机构自行拨付保险金。社会保险管理机构实行行业组织管理和地区管理相结合，由劳资双方共同参与、自主管理。其中法定养老保险机构是按地区设立，法定医疗保险机构既有地区性的又有行业性的，事故保险机构是按行业组建的，失业保险由联邦、州及地方劳动局负责。社会保障资金管理以现收现付为主，支付标准与工资增长和物价上涨率挂钩。政府财政不直接参与社会保障管理，但要负责失业补助、社会救济、公务员生活保障、提供儿童津贴和教育费用等开支，同时对社会保险基金进行必要的补助，对企业缴纳的补充保险实行税收优惠政策等。法国从1967年起创立了四个国家级社会保险管理机构及其地区分支机构，负责基本社会保险资金的筹集、支付和管理：全国社会保险联合会负责统一筹集共同制度和特殊制度的养老、医疗和家庭津贴三项保险基金，将所筹集的资金分配给三个基金会，并负责资金的保值增值工作；全国养老保险基金会、医疗保险基金会、家庭津贴保险基金会分别负责管理和支付养老金、医疗保险金和家庭津贴。具体作法是，各基层征收联盟每天将征收的保险基金交由国家征收联盟（业务上直属社会保险联合会，民营机构）汇总，存入社会保险联合会在国家信托投资公司开具的全国唯一帐户，再由社会保险联合会根据三大保险基金会分支机构每天的支付情况，对保险资金进行分配。社会保险联合会对结余资金委托国家信托投资公司经营，但也拥有决策权，以保障资金安全。除上述三项保险外，各项补充社会保险基金是由各个行业的全国性雇员工会和雇主协会选定的基金会或保险公司负责筹集管理的，失业保险由劳动部门管理。法国社会保障基金的征收主要靠企业自觉申报、自觉缴纳，同时政府建立了严格的监督审查制度，监督管理工作主要由审计法院社会事务部和经济财政部进行，例如在基金会中设立财政监察员，对基金支出进行直接监督等。近年来，为了强化政府对社会保障的监督和管理，法国对社会保险基金管理制度进行了改革，建立了社会保险基金预算制度，社会保险基金预算由财政部和社会事务部编制，报经国会审查批准并据以执行，审计法院对年度预算的实施情况进行审计。（3）强制储蓄制：新加坡的主要作法新加坡的社会保障制度由社会福利和社会保险两部分组成。与其他国家一样，社会福利制度的资金主要来自政府预算收入，还有一部分是由社会团体组织实施的。社会保险制度即是由政府立法强制个人储蓄、采取完全积累制的中央公积金制度。新加坡从1955年尚未独立前就实行预筹基金制度，开始时是一项强制储蓄计划，后来逐步引入保险机制，不断充实完善，形成了为社会成员提供养老、医疗、住房、家庭保障等项目的功能作用广泛的社会保障制度。初创时期，雇员和雇主都需交纳雇员月薪的5作为雇员公积金。1955年成立中央公积金局，雇员都是公积金局的会员，每名雇员有单位公积金户口，每月交纳的公积金存入雇员个人帐户，公积金存款享有利息，并入公积金中。政府规定公积金利率不低于 2.5，1986年公积金局宣布，每隔6个月将根据本地银行的利率波动幅度调整公积金利率。公积金按工薪的提取比例视经济发展状况调整，70年代曾调整为雇员和雇主各缴 8、10等；1986年雇员为25，雇主10；1990年雇员23，雇主165；1995年又调整为雇员和雇主各缴20。公积金缴纳的比例按年龄大小而不同。同时，对缴纳基数有最高限制，雇主和雇员每月缴纳的公积金最高不超过1200元。记入个人帐户的公积金按用途不同分别记入三个帐户：普通帐户、保健储蓄帐户和特别帐户。普通帐户存款可用于购置产业、获批准的投资、保险、教育和转拨款项供填补父母退休帐户；保健储蓄帐户可用作支付住院和医药费用：特别帐户作晚年和应急之用。新加坡的中央公积金局隶属于劳工部，负责中央公积金的收缴和支付，管理公积金会员的各类帐户，并制定公积金的投资计划。截止到 1995年底，中央公积金结余已达682亿元。政府规定，公积金会员选择投资计划后的资金余额，99用于购买政府债券。公积金的投资收益根据投资计划的市场回报率确定，法律规定所有投资必须保证不低于2.5的年回报率。2.三种筹资模式的比较通过上述几个国家社会保障筹资、管理等主要作法的对比描述，可以清楚地看到，作为社会保障的不同筹资模式，缴税制、缴费制和储蓄制三者的运作既有许多共同之处广也存在着很大的区别。共同之处表现在：三种筹资模式都有严密的法律体系作后盾，确保社会保障收入、支出、运营的规范性；都有严密的、分工明确的社会保障管理机构和体系，确保社会保障制度的有序运行；社会保险资金来源多渠道，强调企业和个人义务；社会保障范围力求辐射到全社会的每一位公民；为减轻法定社会保险负担，政府对发展补充保险从政策或法律上予以规定或支持；财政直接或间接参与社会保障资金的管理和运营等等。三种筹资模式的不同之处则主要体现在以下几个方面：首先，社会保障水平有所不同。一般来说，缴税制国家通常强调政府只为公民提供最基本的生活保障，缴费制国家政府承担的社会保障水平相对更高，强制储蓄制国家以个人自我保障为主，保障水平与个人帐户积累程度直接相关，具有很强的激励机制。美国在建立社会保障制度之初就提出“我们不可能100对公民进行保护”（罗斯福声明），采取最基本保障由政府负担、鼓励私人机构为公民提供多种形式补充保障的方式，而且政府通过税收等优惠政策给予一定照顾，大大降低了政府在社会保障方面的责任风险和财政负担。在英国，人人都享有社会保障，但保障水平较低，维持低标准的社会保障水平和鼓励发展补充保障是政府长期奉行的政策方针。相比之下，德、法等实行缴费制的国家社会保障普及面既广，水平也较高。德国的社会保障资金来源中除了巨额的企业和个人缴费外，还有政府财政预算的四分之一左右。法国的养老保险包括了四个层次，除基本养老保险外，补充养老保险也是国家法定保险。新加坡、智利等实行强制储蓄制模式的国家，由于强化了自我保障等机制，加上国家既小，经济又比较发达，财力充实，所以保障水平也比较高。另一方面，从各国社会保险缴税（费）水平看，美国和英国社会保障税率的综合水平都在20左右，而法国和德国的社会保险费率都在40以上，新加坡的公积金缴纳比例也高达40，可见，实行缴费制和储蓄制国家的缴费率要远远高于实行缴税制国家的社会保障税税率。其次，实行社会保障税的国家，保险项目及其税率设置一般较为简单、明了，税款缴纳和保险金支付都遵循统一的章法，社会保障由政府部门直接管理，部门分工明确，管理比较集中；而实行缴费制的国家，保险项目设置都比较复杂，每一项目都有相对独立的一套缴费办法，社会保障管理多由社会承担，制度复杂，管理分散；实行储蓄制的国家，保险项目按帐户设置，一目了然，基金的收、付、管理由政府高度集中，但帐户运作比较复杂，难度较大。例如，美国的社会保险项目包括老年退休、残疾、医疗、失业、铁路行业等，税率全国统一，各项保险分别由社会保障署、劳工部、铁路退休委等部门管理，国内税务局负责税款征收，财政部管理资金并按计划拨付款项，达到了管钱与管事分开、行政管理与执行机构分设，各部门相互协作、相互制约的目的。法国社会保险制度非常复杂，既有基本保险，又有补充保险；既有共同制度，又有众多的行业保险；同一制度又分为几种。例如，仅养老保险一项，官方承认的就有123种。同样，缴费与管理也都既复杂又分散，成本很高。第三，三种筹资模式与政府财政的紧密程度大不一样。由企业和雇员缴费形式筹集保险资金的国家，社会保障资金由政府或国会指定专门机构负责管理和运营，不直接构成政府的财政收入，不足部分由财政专款补助。因此，财政部门一般不直接参与社会保障资金的管理和运营，充其量对社会保障收支运行进行监督，当社会保障收不抵支时，财政只能被动地掏钱。储蓄