论国有银行治理结构的有效性.doc

论国有银行治理结构的有效性作者巴曙松摘要本文认为在影响国有银行经营效率的众多因素中国有银行缺乏有效的治理结构的问题已经成为最为关键性的因素之一在中国加入世界贸易组织、加快金融市场开放时国有银行与外资银行的竞争并不仅仅表现为金融市场上的经营活动的竞争治理结构方面的竞争更具有决定性的意义因此本文将公司治理结构的一般理论应用到对国有银行的分析中在比较了不同模式的治理结构之后提出了国有银行治理结构有效性的基本标准进而结合国有银行的经营现状分析了国有银行治理结构有效性低下的主要表现和原因探讨了国有银行上市对治理结构的影响最后结合国有银行的现实状况提出了提高国有银行治理结构有效性的主要思路在中国金融体系中占据支配性地位的国有银行的经营效率不仅在微观上影响到国有银行体系经营状况和市场竞争力而且还在宏观上影响到金融资源的配置效率和经济增长的质量在影响国有银行经营效率的众多因素中国有银行缺乏有效的治理结构的问题已经成为最为关键性的因素之一事实上在中国加入世界贸易组织、加快金融市场开放时国有银行与外资银行的竞争并不仅仅表现为金融市场上的经营活动的竞争治理结构方面的竞争更具有决定性的意义因此能否建立有效的国有银行治理结构应当成为当前国有银行改革的根本出发点之一一国有银行治理结构的界定近年来由于全球范围内经济转轨和国际竞争的客观要求包括银行治理结构在内的公司治理问题的研究已经越来越成为国际经济界关注的热点问题之一对于转轨经济来说建立有效的公司治理结构是建立完善的市场经济体系的微观基础；而国际经济竞争的加剧也促使各国从提高的国际企业竞争力出发来研究不同类型的治理结构及其利弊（其中又被大致划分为英美模式、德日模式两种）为此不少国家成立了专门的研究机构如英国于1992年成立了cadbury委员会欧洲在近年成立了"欧洲公司治理联盟"（europeancorporategovernancenetwork）世界银行和经济合作和发展组织（oecd）也成立了专门的机构和委员会这些机构都各自或共同对公司治理进行了理论上和实践上的探讨并提出了一系列的原则和政策建议由于公司治理结构涉及到众多的利益主体、同时也受到政治、历史、文化等多个方面的影响因而对于公司治理结构内涵与实质的界定也存在许多差异其中有代表性的主要有以下三位学者（1）英国牛津大学管理学院的柯林·梅耶在他的市场经济和过渡经济的企业治理机制一文中将公司治理定义为"公司赖以代表和服务于它的投资者利益的一种组织安排它包括从公司董事会到执行人员激励计划的一切东西公司治理的需求随市场经济中现代股份公司所有权与控制权相分离而产生?quot;（mayer1995）（2）美国斯坦福大学钱颖一在他的中国的公司治理改革和融资改革一文中指出"公司治理结构是一套制度安排用以支配若干在企业中有重大利害关系的团体投资者（股东和贷款人）、经理层、职工之间的关系并从这种联盟中实现经济利益公司治理结构包括（a）如何配置和行使控制权（b）如何监督和评价董事会、经理层和职工（c）如何设计和实施激励机制"（青木昌彦、钱颖一1995）（3）我国经济学家吴敬琏在现代公司与企业改革中指出"所谓公司治理结构是指由所有者、董事会和高级执行人员即高级管理人员三者组成的一种组织结构在这种结构中上述三者之间形成一定的制衡关系通过这一结构所有者将自己的资产交由公司董事会托管；公司董事会是公司的最高决策机构拥有对高级经理层的聘用、奖惩以及解雇的权利；高级经理层受雇于董事会组成在董事会领导下的执行机构在董事会的授权范围内经营企业?quot;（吴敬琏1994）因此立足于上述不同的界定我们可以将国有银行的治理结构界定为在国有银行所有权与控制权分离的前提下所有者（政府）、董事会和管理人员（经理层）之间的制衡性制度安排由于国有银行的分支机构众多因而其上级分支机构对下级分支机构之间的激励与约束同样成为国有银行治理结构的重要内容进一步说国有银行的治理结构包含不同角度的内容（1）从委托代理的角度看国有银行实际上是委托人和代理人之间的合同网络由于代理人的行为是理性的、自我利益导向的因此需要用制衡机制来对抗潜在的权力滥用用激励机制来使董事和经理为股东出力和谋利（2）从产权的角度看国有银行的所有权规定了银行的边界是控制公司权利的基础这些权利包括提名和选举为投资者利益管理银行的董事的权利；要求董事就企业资源的配置做出决策并给出解释的权利；任命独立审计师检验公司帐务的准确性即对董事的报告和账目提出质疑的权利等等而对于公司资产运作和日常经营的控制权则分别授予董事会和经理层掌握（3）从利益主体的潜在冲突角度看国有银行的治理结构则是处理和协调与国有银行相关的利益主体在国有银行运行中存在的冲突和矛盾的一系列制度安排无论是从委托代理角度、产权角度还是利益主体的潜在冲突角度国有银行的治理结构所要回答的问题都包括采用什么样的企业制度最有利于降低委托代理的成本促使企业最有效地运行保护投资者和相关利益者的利益在国有银行中得到协调亚当·斯密在"国富?quot;中就指出受雇管理企业的经理在工作时一般不会象业主那么尽心尽力1932年爱德夫·伯利(adolphberle)和嘉得纳·米恩斯(gardinermeans)对企业所有权和管理权的分离后产生的"委托人"(投资者)和"代理人"(经理层)之间的利益背离作了经济学的分析奠定了"代理人行为"的理论基础由于委托人与代理人之间的利益背离和信息成本过高而导致的监控不完全国有银行的经理层所作的管理决策就可能偏离投资者的利益例如一般来说投资者比较注重投资利润最大化而经理层往往追求企业规模的最大化因为银行的规模本身会给经理层带来权力和地位与此相比更为有害的是代理人的监守自盗现象在银行管理上表现为各种侵蚀委托人利益的"代理人行为"例如一些银行经理层运用其能够支配的银行资源违规发放贷款、牟取个人或者局部利益等二国有银行治理结构有效性的提出（一）英美模式和德日模式的治理结构的有效性的比较从全球范围看企业的治理结构有两种典型的模式一种是以英国和美国为代表的英美法系型法人治理结构和以日本和德国为代表的大陆法系型法人治理结构一些学者将英、美模式称为"保持距离型"（arms-length）融资模式或市场型的治理结构；而将德、日模式称为"控制导向型"（control-oriented）融资模式或管理型的治理结构不同治理结构的形成有其不同的历史的、法律的甚至是哲学上的背景在此基础上形成了不同的公司财产所有者与法人所有者之间的权力分立与制衡机制大体上说这两种公司治理结构的基本区别在于（1）主要由于英国美国的股市比较发达企业资产结构中股市的地位举足轻重因而英美法系的公司治理更多地依赖于公司外部市场的力量更强调股市的流动性（liquidity）而且由于公司拥有众多的小投资者但小股东们对经理层的影响力较弱；于是这种模式比较强调保护少数股东的利益要求公司财务数据充分公开增强透明度禁止内部人交易用股票市场监督经理兼并、收购等公司控制市场（corporate-controlmarket)在这种模式中起着重要的作用（2）日本和德国等大陆法系的公司治理则由于企业资本主要来自于占据支配地位的银行和财团因而更多地依靠债务约束和经营者的"团队精神"以及法人股东在公司非正常状态下的控制力投资者（主要是银行或与公司有商业关系的其他持股公司）持有大比例的股份他们与经理层保持长期关系并对经理实施直接监督由于股权集中于几个大股东手中他们有足够的动力也有足够的能力对经理层实施监督和控制由此可见英、美模式和德、日模式是在不同的法律制度环境和对金融管制上的差异等因素下分别形成的可以说是各有特点其与各国的宏观环境（包括法律体系、金融结构、文化传统等）相适应很难简单地区分孰优孰劣从国际经济界的动向看在八十年代国际经济界对日、德体制比较推崇认为这种银行和企业集团控股方式有利于鼓励企业着眼于长期发展；而英美以股市为主的资本市场则容易导致经理层因为关注短期的市场压力而采取短期行为可能为了眼前的投资回报损害企业的长远利益九十年代以来随着美国经济对日、德经济相对优势地位的上升认为美国体制更优越的观点渐渐占了上风其重要看法是英美体制更强调保护投资者股市发育比较完全融资成本低能够有效地推动企业之间的重组从而推动经济发展客观地说上述两种治理结构在不同国家、不同的环境下均发挥了相当重要的作用促进了各自国家的经济的快速发展从全球范围看国家之间的经济竞争往往表现为企业之间的竞争而企业之间的竞争在很多时候常常表现为治理结构之间的竞争如果说在原来经济全球化程度不高的条件下英美模式和德日模式可以并行存在并各自发挥效果的话那么随着经济全球化进程的加速和两种模式的不断互动这两种模式开始不断融合主要表现为这两种模式开始吸收其他模式的优点以进一步提高治理结构的有效性具体来说英美模式中机构投资者开始成为主导性的投资者并且更为积极地参与公司事务（activism）监督公司管理层事实上过去几十年来美国资本市场的结构发生根本性的变化各种机构投资者所占的比重越来越大机构投资者在美国企业资产中所占比重已经从1950年的6.1%上升到1996年的48.8%同时德、日模式中来自外部的监督也在增强养老基金、共同基金等机构投资者在稳步发展交叉持股虽然不会迅速减少但信息披露在不断增强；特别是九十年代初日本和德国的经济衰退促使人们反思交叉持股等治理结构的弱点着力弥补德日模式的关键性缺陷缺乏可竞争性（contestability）许多大型公司也开始公开上市小股东也开始要求更多的权利英美模式和德日模式的融合趋势促使我们进一步探讨当前经济界所共同承认的有效的治理结构的基本特征以作为我们分析国有银行治理结构有效性时作为参考（二）从两种模式的治理结构的融合趋势看有效的治理结构的特点英美模式和德日模式的融合显示出企业界已经开始认同一些有效的治理结构的基本特征理论上说所谓治理结构的有效性就是指公司治理结构如何通过特定的制度安排有效地解决委托代理的问题、协调不同利益主体的关系、进而促进企业效率的提高综合考察当前国际经济界的分析我们认为有效的治理结构应当具备一下几个方面的特征首先有效的治理结构应当以清晰的产权界定为基础只有明确了所有者明确了清晰的产权边界整个治理结构的建立才有了根本的基础如果说在英美模式和德日模式的分析中这并不成为一个问题的话那么在探讨中国国有企业的治理结构问题时这应当成为我们分析的起点事实上这也是许多研究人员忽视的一个重要方面随后的分析可以看出没有清晰的产权界定就难以有足够的激励进行经理层的选择也就难以建立对经理层的激励与约束机制其次有效的治理结构应当使所有者拥有选择和监督代理人的权威现代企业理论认为由于企业的所有者才是最根本和最终的企业经营的风险承担者在明确了所有者之后也只有他们才有足够的激励去选择好的经理层、解雇差的经理及监督经理的表现由于经理层的选择是由所有者按照自身确定的标准进行的因而所有者的产权界定是否清晰是否以盈利为导向（或者确定了其他的目标）直接影响到代理人的选择和监督过程第三有效的治理结构必须使剩余索取权和剩余控制权应尽可能对应frankknight（1921）可能是最早提出"剩余索取权和剩余控制权二者必须对应"这一观点的最近harris和raviv（1989）也指出剩余索取权应当与控制权（投票权）对应因为否则的话"廉价投票权"会使得不称职经理更有可能控制企业这里"廉价投票权"指对结果不负责任的投票权dewatripont和tirole（1994）认为剩余索取权是使拥有控制权的人采取恰当行动的激励机制因此促使剩余索取权和剩余控制权的尽可能对应就是指拥有剩余索取权和承担风险的人应拥有剩余控制权；同时拥有剩余控制权的人则应承担风险在公司治理结构层次上剩余索取权主要表现为其拥有者在收益分配序列上是最后的索取者也是风险承担者；剩余控制权主要表现为投票权也就是拥有合同中没有说明的事情的决策权如果拥有剩余控制权的人没有剩余索取权则其手中的剩余控制权就将"廉价投票权""廉价投票权"必然会使所有者对于经理层的控制缺乏效率也可能使不称职的经理层更易于在这种治理结构的牟取生存空间如果要使拥有剩余控制权的人严格、有效地行使投票权让其同时拥有剩余索取权是最好的约束、激励手段客观地说在以委托代理制为本质特征的现代企业中剩余索取权和剩余控制权常常是不可能完全对应的其间的差异就反映了委托代理活动的成本但是可以肯定的是二者直接的差异愈小治理结构的有效性就愈低第四有效的治理结构应当根据业绩动态确定经理层的收入水平换言之经理层的收入不应当是固定合同支付的如果经理层在企业中的所有收入是期初就固定了的工资、奖金、福利等而不受企业经营业绩的影响即经理不承担企业的经营风险则在这种情况下是很难保证经理会努力工作的因此为了提高经理层的工作积极性和责任感应使经理的收入与企业的业绩成一种正比关系正如上文所述经理作为企业的经营成员他对企业的经营决策拥?quot;自然"的控制从而在给定经理行为难以监督和不能写入合同时他必须有剩余分享权以促使其努力工作同时为了促使经理提高企业的长期生产能力而不仅仅是提高总销售收入和短期利润在公司上市的状况下经理的报酬应当与公司股票价格密切相关从国外的情况看经常采用的方法是让作为企业内部人的经理持有一定的股份成为内部股东因为这样可以使得经理的利益和外部股东的利益更好地一致起来；同时为防范经理行为短期化在可能的情况下还应该将经理的相当一部分收入期权化第五有效的治理结构应当在清晰的制度框架下给予代理人以充分的自主权在建立了清晰的经营管理目标和激励约束机制、监督评估机制后所有者应当给予代理人以较大的自主权以应对市场的迅速波动和市场条件的快速变化第六有效的治理结构应当促使企业所有权在多元化的基础上的适度集中股权结构是公司治理结构中的重要内容股权结构的安排是否合理将直接影响到所有者对代理人的监控效率和所有者的权益能否得到保护首先应当强调的是股权的单一化不可能形成监督制约关系股权的适度多元化是建立有效的治理结构的一个基本出发点在此基础上从实际企业运行看当股权比较集中在少数投资者手中时（集中的形式有多种如大股东、收购、大债权人等）由于占有企业利益的大部分这些大投资者较股权过分分散在众多小投资者手中时更有动力和能力搜搜集企业经营信息和监控代理人在有关决定上更容易采取一致行动；同时大投资者有足够多的投票权对代理人施加压力甚至通过经理市场和购并市场来罢免代理人换言之大股东们是通过共同利益最大化和对企业资产的足够控制来解决代理问题的类似地将大额现金要求权和干预企业主要决策的能力联系在一起大债权人通过他们的相机控制权可以比小债权人更有效地约束经理但是股权过分集中却会导致这样一个负面效果那就是大股东很可能会利用手中拥有绝对优势的投票权来为谋取自身利益时而侵害小投资者和其他利益相关者的利益nbsp;第七有效的治理结构应当具备对企业经营状况变动的开放性和适应性换言之有效的治理结构能够根据企业的不同经营状况实施不同的控制权也就是说不同状态下企业应当有不同的利益要求者控制这是因为在一个合同不完全的世界里只有根据企业的不同状态调整控制结构才能使经营者和资本所有者的利益达到最好的一致进一步看由于合同的不完全性仅仅基于企业业绩的货币激励并不能有效地约束经理应当让外部人拥有企业的控制权他们可以根据企业业绩的好坏来采取相应的决策；同时也应当让外部人拥有企业的证券以激励其适度干预企业不过外部人的干预应当是根据企业状况进行的当企业业绩优良时外部人应当较少干预企业事务以作为对经理的奖励而业绩欠佳时外部人应当加强对企业的干预以作为对经理的惩罚另外在一般情况下当企业业绩优良时股东应当拥有对企业的控制权；当企业处境艰难时债权人应当拥有对企业的控制权因为在干预企业方面股东比债权人更为消极被动更为心慈手软因此有效的公司治理结构应当是在明晰的产权边界的基础上由所有者选择和监督代理人同时使剩余索取权和剩余控制权应尽可能对应；在确定经理层的收入水平时根据业绩动态进行调整并且要在清晰的制度框架下给予代理人以充分的自主权以适应市场的快速调整另外有效的治理结构应当具备对企业经营状况变动的开放性和适应性只有具备了这些方面的条件企业的治理结构才可以说是有效的否则就必然是无效或低效的（三）国有银行在治理结构上存在的缺陷在比较了当前国际经济界主要的治理结构模式、并由此归结出有效的治理结构的特征后反观国有银行治理结构的现状我们可以比较清晰地看出国有银行在治理结构上存在的一系列缺陷目前这些缺陷已经越来越显著地影响到国有银行的经营效率和市场竞争力的提高首先如同所有国有企业一样国有银行的产权主体是虚置的这个问题可以说是传统的国有产权制度一直未能真正解决的一个问题具体而言就是应该由谁完全代表国家作为国有财产的真正所有者行使国家财产的所有权并真正承担起国家财产所有权的所有者责任；由谁在获得了国家财产所有权所相对应的收益的同时承担起国家财产所有权所可能相对应的损失在目前为止还没有一个人格化的产权主体象真正的财产所有者那样既有巨大的内在动力又有巨大的内在压力来关心国家财产权的所有者收益任何表层化的国有企业改革和国有银行的改革到目前为止还不能从根本上解决国有企业的产权虚置问题从国有银行治理结构的角度看产权虚置直接导致了国有银行治理结构有效性的低下因为国有银行缺乏一个人格化的产权主体来行使完整意义上的所有权就难以有足够的激励根据市场化盈利经营的要求进行合格的经理层的选择和监督也就难以建立对经理层的有效的激励与约束机制；由于缺乏一个人格化的产权主体经理层必然获得事实上的对国有银行庞大资源的支配权形"内部人控制"的格局；同时政府也可以十分方便地以行政干预等非市场化、非透明地方式影响银行的经营行为其次国有银行对于代理人（不同层次的经营机构中的经理人员）的选择由于缺乏人格化的产权主体而基本上采用行政化的干部考核运用制度在代理人的选择过程中由于缺乏足够的市场激励和约束并不能保障国有产权在国有银行内部的代表有足够的激励去选择好的经理层、解雇差的经理及监督经理的表现由于经理层的选择是由所有者代表按照自身确定的标准进行的因而如果国家对国有银行经理层、以及国有银行上级行对于下级分支机构确定的代理人选择目标不是以盈利和经营业绩为主要导向的那么由此决定的国有银行经理层的选择和运用必然是非市场化的、低效率的第三国有银行内部的权利配置结构中剩余索取权和剩余控制权在很大程度上是错位的在当前国有银行的激励约束机制下主要表现在国有银行内部拥有剩余控制权（也就是对国有银行资源使用的投票权、支配权、决策权）的经理层基本上没有剩余索取权于是国有银行内部不同层次的经理层掌握的剩余控制权就成为企业理论中所界定的"廉价投票权"国有银行内部"廉价投票权"比较普遍的存在使所有者对于经理层、上级经理层对下级经理层的控制效率难以明显提高也可能使不称职的经理层更易于在这种治理结构的牟取生存空间第四国有银行经理层的收入水平基本上是事前固定的与业绩水平的相关程度并不明显由于经理层无需承担企业的经营风险则很难保证在这种激励机制下经理层会努力工作由于国有银行没有上市的股票价格可供参考因而即使要在一定程度上根据业绩水平确定经理层的收入也很难寻找到一个有效的指标第五国有银行的代理人的经营自主权在不同领域存在较大差异从总体上说国有银行的经理层作为内部人事实上控制了国有银行的主要资源但是由于国家作为所有者对于国有银行经理层经营管理状况的而担忧国家不同部门经常以不同方式对银行的经营行为进行影响因而在国有银行代理人的经营自主权方面存在相当大的灰色地带和回旋的余地人为调整的空间相对比较大第六国有银行在股权结构方面的问题首先应当是推进股权的适度多元化的问题通过股权的多元化促进产权边界的清晰、引入有丰富管理经营的战略机构投资者第七国有银行的治理结构还比较缺乏对银行经营状况变动的开放性和适应性首先国家不同部门对于银行的经营分别采取了一系列控制措施这些控制措施并不会随银行经营状况的变动而明显变化其次由于近年来银行业经营管理方面的问题逐步暴露在基本上没有对产权结构进行大幅调整的前提下政府基本上采用的是加强监控的措施如派出监事会等等这种强化监控的措施一般都是单向的是试图通过监事会代表国家作为外部人对国有银行的经营进行监控其间的一个制度性问题是监事会等外部派驻机构同样存在一个建立合理的激励约束机制的问题即如何设计一套适当的适度安排使这些代表国家的个人有足够的激励站在国家的利益角度动态地对国有银行的经营行为进行监控并提出改进措施三国有银行上市与治理结构有效性的提高关于国有银行上市的问题近期开始引起广泛的关注经济界在期望通过国有银行上市来补充国有银行资本金的同时也希望通过上市来提高国有银行治理结构的有效性我们认为国有银行上市确实能够在一定程度上提高国有银行治理结构的有效性；但是受到一系列内部和外部因素的影响国有银行在上市后如果不注重治理结构的有效性那么国有银行上市之后可能会面临中国股市上的国有控股的上市公司在治理结构上面临的同样的困境从国际金融市场看东南亚国家许多银行在上市以后依然保持了家族式的经营方式和非市场化的、低效率的治理结构因而在1997年的东南亚货币危机中依然不堪一击根据我们的分析框架我们认为国有银行上市能够从以下几个方面提高国有银行治理结构的有效性1国有银行上市后在对经理层的选择与监督方面可以在更大程度上运用市场化的标准进行；2国有银行上市后可以通过特定的制度设计（如认股权等等）促使剩余索取权和剩余控制权的尽可能对称重点解决国有银行内部大量存在的"廉价投票权"的问题3国有银行的上市引入了新的投资者和外部的监督能够从市场的角度增大对国有银行改善经营管理的压力4国有银行上市后将有条件打破经理层的收入水平与业绩水平基本不挂钩的状况国有银行在建立激励机制方面的自主权有所加大5国有银行上市后能够引入现代企业制度所需要的制度框架（主要包括股东大会、董事会和监事会等）为进一步提高治理结构的有效性奠定了基础不过根据目前的政策趋势看即使国有银行上市后依然会保持国家的绝对控股同时在对国有银行的管理上依然会保留相当明显的行政干预色彩国有股产权虚置的问题、以及由此引发的经理层的选择和监控等方面的问题会继续存在只是在程度上有所不同而已我们可以从当前中国股市上的国家控股的上市公司的治理结构状况预测国有银行在国家绝对控股条件下的治理结构实际上当前中国的上市公司绝大部分都脱胎于传统经济体制下的国有企业在股份制改造、上市的过程中虽然企业经营有了一定压力管理、业绩有所提高但仍旧带着旧体制深深的烙印距离建立有效的治理结构的真正意义上的股份公司、上市企业还有一段不小的距离募股、上市主要是发挥了股市的筹资功能解决了企业资金紧缺的燃眉之急而至关重要的企业内部机制改革则还远未完成从一定意义上说公司治理结构是借以处理公司中的各种合约、协调和规范公司中各利益主体之关系的一种制度安排在这种制度安排中建立在清晰的产权边界的基础上的股权结构决定了股东结构和股东大会进而决定了董事会、监事会和经理层的组成在这个委托代理的链条中在不同股权结构背景下的委托人或委托人代表对代理人的监控能力和积极性是不同的因为不同的委托人或委托人代表办私有资本者与政府官员对代理人行为承担的风险和从中获取的收益是不一样的因此只有产权边界清晰、股权结构合理才可能形成有效的治理结构特别值得指出的是由于这些国家控股的、从国有企业改组而来的上市公司的股权结构中公股特别是国家股占绝对优势一方面使企业尚不能先全摆脱旧体制行政干预的阴影；另一方面国家股产权主体的虚置必然在相当程度上导致经营权越位代替所有权、虚化监督权同时由于中国股市上规定占据支配地位的公股不流通这一部分股份必然对于股市的反应麻木并且因为缺乏外部的并购机制而拒绝市场对企业所做出的评估占有少数比例的个人股是可以流通的由于总比例低、持股分散个人股东即使要在治理结构中发挥作用也是势单力薄的；中国股票市场上的上市公司股权结构中尽管法人股一般有较明确的利益主体和较强的趋利动机但总体比例依然较小作用也比较弱而且有不少法人股主体与上市公司有着千丝万缕的联系其独立非用易受侵蚀；国家股比例最高通常由各地国资局持有也有政府或行业主管部门掌握的情况但由于国家股的产权主体虚置难以有效建立市场化的利益激励机制和约束机制致使维护国有股权益的工作较难落实再加之国资局等部门的行业专业能力及精力限制、难以建立高效率的评价与监督体系等问题国有股在治理结构中的作用必然可能进一步被其他利益集团所替代利用国有股的支配权为特定的利益集团（如经营者等等）利益或者是一些非经济性、非效率性目标服务这样就必然出现股东大会流于形式；董事会越权行使其权力；董事会与公司行政领导混淆甚至合一；监事会虚设或由党委代劳监事要么深深植根于企业受行政领导牵制要么游离于企业之外难以真正发挥监控作用；董事会与股东大会脱钩难以代表股东利益进行决策等等流弊从而使得上市公司中本来应当具备的所有者、经理层等利益集团之间的相互制衡的治理结构被破坏从而可能使得使得行政干预的阴影仍然存在；同时经营者可能会在缺乏必要制衡的条件下以自己的利益最大化取代股东权益最大化由于国有银行上市后依然会面临与当前国家控股的上市公司一样的制度环境和市场条件因而在一定意义上我们可以预测当前在国家控股的上市公司的治理结构中存在的问题也会在上市后的国有银行中存在从当前国家控股的上市公司治理结构的具体状况看问题主要表现在以下几个方面（1）在国家股主导的股权结构中国家股权代表政府的目标是多元化的既有经济目标又有政治和社会发展目标这种多元化的评价目标必然影响对上市后的公司的管理和控制如有的地方政府或政府部门行政指派董事长或总经理、行政性地控制公司对资本的管理和流动等严重影响和制约了公司对经营利润目标的追求（2）公司经营利润和资本分红与经理层个人利益不对称的激励机制使很多经理层对公司利益的关注程度降低公司代理成本日趋上升（3）在治理结构中占据重要地位的股东大会的质量低下股东的表决权有待规范如关联交易关联方不回避和大量使用通迅表决（4）董事会不能发挥有效的作用董事责任淡化董事会缺乏独立性；董事长兼任总经理的比例相当高；（5）监事会的功能弱化缺乏权威等等因此从当前国家控股的上市公司的治理结构看由于国家控股的上市公司没有明确的所有者而都是代理人目前又缺少良好的国有股股东的行为规范使得大股东不会、也无法关心上市公司的经营状况没有增强公司业绩的积极性而众多的中小股东有这种积极性却囿于股权有限而无力采取实质性的措施占有支配地位的公有股的不流通使得上市公司在所有者缺位的同时又形成了严重的内部人控制股票价格的波动经营效益的好坏不能直接影响经营者的地位他们不会受到来自市场的收购和被免职的威胁没有压力来经营好企业因此上市公司治理结构方面存在的很多问题是和大股东的产权主体缺位和不负责任有关的四产权虚置国有银行治理结构有效性难以明显提高的重要根源之一从前述国有银行治理结构的角度看合理的产权制度的安排是有效的公司治理结构存在的必要前提和基础；事实上如同国有企业一样产权虚置实际上是导致国有银行治理结构有效性低、经营效率低下的重要原因如前所述在传统的国有产权制度下一直悬而未决的一个重要问题那就是应该由谁来代表国家作为国有财产的真正所有者行使国家财产的所有权并真正承担起国家财产所有权的所有者责任；由谁在获得了国家财产所有权所相对应的收益的同时承担起国家财产所有权所可能相对应的损失从目前的情况看在国有经济体系内还没有一个人格化的产权主体象真正的财产所有者那样既有巨大的内在动力又有巨大的内在压力来关心国家财产权的所有者收益应当说目前推进的不同类型的国有企业和国有银行改革的措施尽管在强化管理等方面取得了明显的成效但是在解决产权虚置问题和由此导致的治理结构有效性降低等问题时基本上是没有明显进展的事实上经过多年的改革国有银行内部依然还没有完全建立起来产权明晰、责权明确、自主经营、管理科学的现代企业制度国有资本的产权主体一直是虚置的在国有银行没有股份制改造和上市之前国家作为最大的股东理所当然地拥有公司管理层的选择权由企业主管部门委派上市公司的董事长和总经理也是天经地义的事即使在国有银行通过股份制改组和上市后政府主管部门对于国有银行的影响也是相当直接的在政企不分的情况下上市银行国家股股权代表的选派多为行政化行为这些派驻的行政官员在国家股占控股地位的情况下顺理成章地会成为公司的董事长和总经理这容易使国有企业的股份制改造成为徒有虚名的空壳使得处于控股地位的国有股股东不能有效地约束经营者的行为；有时政府有关部门又会以行政干预的方式干扰上市公司的经营活动因为国有资产的最终所有者是国家而国家的权利又是由政府来行使的在这个过程中代表国有主体的监督部门较多不仅增加了行政监督费用而且增加了部门之间的摩擦损害了监督的统一性和有效性在信息不对称的情况下国有股权管理的多头介入、职责交叉不明等等诸如此类的低效率监督就为各种损害所有者利益的不法行为提供了可能在实践中我国一些上市的银行的董事会的成员和经理层实质上在很大程度上仍然是由政府部门或企业的上级主管部门任命的从企业治理结构的角度看上市后的银行的董事会成员和经理层必然只是更为关注对政府部门或企业的主管部门负责了换言之国有产权代表的行政化因素使国有银行内部的委托-代理关系不是一种经济意义上的财产所有者与法人所有者之间的关系即使国有股主体与经营者之间形成某种形式的契约但由于缺乏市场基础常常包含政治、社会与经济等多个方面的目标同时由于作为国有资产代理人的经理人由于具有双重身份和人格使得对经理人的激励机制与约束机制并不能导致公司效益的最大化虽然国有股股东也可能为经理阶层提供某种激励机制但作为激励机制的收入机制无法与市场标准相对接即不是市场选择的结果因此经理层所拥有?quot;剩余控制权"与其所得的"剩余索取权"经常不是对称的这经常会导致内部人权力的滥用五当前我国国有银行治理结构有效性的提高因此国有银行有效治理结构的构建涉及到众多的利益主体既然充分借鉴国际经验也要立足于中国的实际状况采取切实可行的措施以达到降低委托代理成本、保持相关利益主体的利益均衡、促使企业尽可能地提高运行效率的目标从目前的情况看我们认为有以下几个方面值得关注（一）以计划手段为基点的行政管制与市场利益诱导为基点的治理结构是存在根本差异的由于国有银行在治理结构方面存在的一些问题当前出现了一种通过强化种种行政性的监控管制来代表国家实施对国有银行的约束的倾向这实际上是对行政管制和治理结构之间关系的重大误解简而言之行政管制是以计划手段为基点的而治理结构则是强调尊重不同利益主体的利益试图运用行政管制来代替治理结构可能不仅不能解决治理结构方面的问题反而可能带来新委托代理问题增大委托代理的成本应当强调的是治理结构是内部利益的均衡和协调而管制则是外部的行政干预二者是根本不同的（二）建立有效的、市场化的、公开透明的监督、评估机制在当前的体制约束条件下建立有效的、市场化的、公开透明的监督、评估机制是能够提高国有银行治理结构有效性的一个重要的现实途径通过建立适合银行体系的监督、考核和评估机制促使管理层和员工在工作中尽心尽职从而在尊重员工利益的基础上使银行得到长远发展、国家作为所有者得到更多?quot;剩余收入"（三）积极在国有银行体系内引入市场竞争形成竞争的市场环境增大市场竞争对国有银行的约束总体上说市场竞争主要是三个方面经营活动中的竞争；资本市场对国有银行的评价（如果是上市银行的话）；经理人员市场的竞争为此首先要放松金融管制以放松利率管制、完善金融市场为主线促进银行体系的经营竞争同时对于银行经理层和员工也必须引入市场约束在经营不善时增大调整的力度对于上市的银行来说特别要强调规范公司的信息披露制度增加公司经营状况的透明度使市场投资者充分发挥对国有银行经营状况的评价作用（四）建立完善的、清晰的、市场化的激励机制这主要包括在公开公平考核的基础是上更多地将收入水平与业绩挂钩；根据不同岗位为银行创造的价值（"岗位价值"）确定