我国行政权监督模式的整合思考课件

我国行政权监督模式的整合思考-法律 我国行政权监督模式的整合思考 张 彬 （武汉大学法学院，湖北武汉 430072） 摘要：综合考察我国行政权的监督模式，可以发现它是一个由多元主 体共同参与的结构，这渊源于我国传统法律文化有关行政权体制的设计规划方 式。因此，多元主体参与行政权的监督制约，通过权力分工结构实现监督和制 约模式，有别于西方三权分立模式，但又是适合我国国情的监督权体制。然而 这种模式还存在诸多有待完善之处。当前要将多元参与分工制约的行政权监督 体制进行有效整合。从我国权力体制出发，以检察权为核心整合多元监督权， 实现监督的专门化与多元配合，是我国当前较为理想的行政权监督模式。 关键词：分工制约；监督；多元主体；整合 中圈分类号：DF314 文献标识码：A 文章编号：1002-3933(2014)03-0173-06 一、我国现行多元监督体制 对行政权的监督与制约是建设法治国家的应然之义。行政权作为一种 以公共利益为依归，依法直接、主动、连续为社会和公民提供公共服务的一种 相对独立的公共权力，是近代以来伴随着人民主权而产生的。行政权直接与人 民主权相勾连，且对民权影响至巨。因此，对行政权力的监督和制约，可以说 是整个权力制衡结构建设的重点。 我国行政权监督与制衡的体制特点，突出表现为多元主体参与监督与 制衡。具体体现如下： 第一，根据我国宪法第 3 条， “行政机关、审判机关、检察机关 都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。 ”其中，全国人大及其常委会作 为幽家最高权力机关享有最高的监督权，所有的国家机关最终都应当接受其监 督。由于全国人大及其常委会是根据民主制原则组织建立的，这种监督来源于 人民的监督，但通过正式的国家政权组织法得到落实，是一种最高的法定监督 权。 第二，根据宪法第 129 条和中华人民共和国人民检察院组织法 第 1 条规定，检察机关是我国专门的法律监督机关，依法独立行使权力。这是 我国权力监督制约体制的重要特色。 第三，检察机关还承担了刑事司法职能，根据宪法第 135 条，法 院、检察院和公安机关在“办理刑事案件”时， “应当分工负责，互相配合，互 相制约，以保证准确有效地执行法律” 。相互“分工制约”的权力格局，实际上 也是我国权力制约的基本格局和机制特点。而且，检察机关对行政机关工作人 员的职务行为，通过打击职务犯罪，实施监督。 第四，根据行政诉讼法第 1 条规定，法院通过审理行政案件， “保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政 职权” 。这是我国司法审查对行政权力进行监督制约的直接表述。 第五，我国国家机关内部建立了系统内的监督机制，其中行政机关根 据级别隶属关系，通过上级对下级的领导实现监督。根据我国行政监察法 还专门设立有行政监察机关负责行政权力的体系内监督。 此外， 宪法规定公民享有的建议、投诉、申诉和批评等权利，赋予 了公民和社会对行政权力实施监督的权利，但是这种监督并非权力相互制约， 主要是为了实现权利的救济和对权力的防御，主要制约权力的机制仍要依靠权 力之间的监督制约来完成。 总的来看，这些规定监督权的宪法和法律规范，共同构成了权力制约 监督体制。这一体制中，监督权分布在多元主体手中。与西方传统法治模式中 的“三权分立”有所不同，我国多元监督主体之间形成的并不是一种相互对立 的关系，而是一种职权分工、相互制衡、既相互配合又相互监督的关系。 设计这种权力监督和制约体制，是符合我国现实国情的。理由在于： 第一，从设立特定权力体制的政治基础来看，西方“三权分立”模式 背后，包含了阶级和社会基础的对立，以及政党政治的博弈格局。但对我国来 说，这种政治基础并不存在：首先，我国并没有阶级对立，虽然在社会发展过 程中，因为具体利益分配而存在阶层和集团之间的分歧，但在所有制层面上的 根本利益对立并不存在，所以构成多权力相互对立的社会阶级对立基础并不存 在。其次，我国虽然也是多党制，但是以中国共产党作为执政核心、多党合作 参政的多党制，和西方政治中多政党分别代表不同利益集团实行角力的格局存 在根本区别。所以，三权分立这种体制在我国并没有相应的政治土壤。 第二，多元监督权统一于一个权力监督制约体制之内，符合我国“一 元多极”的政权宏观体制结构。三权分立的模式中，立法权、行政权和司法权 分别由宪法地位相互平等的三个机关掌握，而我国为了强化人民主权者对政权 的掌握，贯彻民主集中制原则，设立了专门的权力机关代表人民行使权力，并 同时掌握和行使立法权。在机关体系上，立法机关和权力机关组织形式上的统 一，造成了实行三种权力主体地位相互平等、相互制约这种模式实施的客观不 能。而从权力机关产生司法权、行政权之外，专门设立监督权，既能保证监督 权力和司法权、行政权等监督对象在宪法地位上保持平等，从而获得制约监督 这两种权力的能力；还能保证最终监督权力和其他权力共同统一于民主的权力 机关。所以这种多元监督体制，以最高权力机关统一掌握监督权，下设与司法 权、行政权相平行的专门法律监督权，能够契合我国宏观的权力架构。 第三，从我国政治文化传统来看，专门设立监督权力是有历史渊源的。 中国古代就专门没有监察御史一职，专司监督百官；不过在封建君主集权体制 下，监督的对象是除了君权以外的其他权力，根本目的并不是制约权力，而是 为了集权，不过随着中国传统“士人”文化的成熟和官僚集团的成长，监察御 史往往能够坚持“风宪纲纪” ，起到对抗皇权的客观效果。正是出于对传统文化 的考虑，孙中山先生在设计中国作为近代国家的政权结构时，就采取了“五权 分立”的模式，其中监察权独立，即是专门的检察权。 应当说，移植和借鉴制度的精华并不是照搬制度形式，而是要抓住制 度的精神，结合本国实际使之能够“本土化” ，与本国的制度文化兼容。而且， 三权分立或洛克曾经提出的立法权主导模式下的权力分立，都只是权力制约监 督体制中的具体模式，并不是不可更改的唯一模式。 二、分工制衡：多元监督主体参与结构的文化渊源 我国现行权力监督体制对行政权实施监督制约的机制，除了法院和检 察院通过司法权对行政权实行权力合法性的监督之外，其一大特点是通过不同 监督机关和行政机关之间建立起“事权”的分工结构，从而实现分工过程中的 制约。这种制约可以被称为分工制衡结构，它在我国有着深厚的历史文化渊源， 这种文化渊源在深层次上，决定了中国人的行为模式，从而在当代中国行政权 力采取西方传来的权力组织形式的同时，实际决定了这些权力组织运行中所遵 循的机制。了解这种机制，是针对性地设计权力监督机制的基础。 从我国传统权力架构来看，并没有像西方那样划分司法权和行政权。 用近代的权力模型来概括的话，中国是行政、司法合一且以行政为主的国家。 在这个以行政管理权为主体的国家权力体制中，基本的组织原则可以概括为 “以事类官” 、 “法从官配” 。 这项组织原则可以这样来理解：职官所掌握的行政权是根据所掌握的 职事综合概括而成的， 周礼秋官中就说：“惟王建国，设官分职，以为 民极。 ” 虽然周礼经后人考证，并不是周代的官制法典，但它大部分内容 确实是对先秦官制的记载，并且成为我国古代封建皇朝建立国家权力组织机构 的“典范” 。它在具体对“设官分职”进行规定的时候，突出地表现出“以事类 官”的特点。如仍以周礼秋官为例，隶属秋官的大司寇、小司寇、士师、 乡士等官职类别，是按照他们所“掌”职事为标准划分的，所谓“大司寇之职， 掌建邦之三典，以佐王刑邦国，诘四方。小司寇之职，掌外朝之政，以致 万民而询焉。士师之职，掌国之五禁之法，以左右刑罚乡士掌国中，各 掌其乡之民数而纠戒之，听其狱讼，察其辞，辨其狱讼，异其死刑之罪而要之” 。 这样来进行国家权力，主要是行政管理权力的组织建制，是因为中国 传统文化模式并没有采取西方式的抽象思维来进行表达，而以“易”象思维式 样来进行事物的认知和表达。这种思维样式引导中国人在传统文化思维的支配 下，在认识权力的时候，通过对它在若干职事中表现出来的形式进行现象式的 归纳，由此产生了不同职官的职权根据“事类”划分的权力架构原则。 进一步地，每一种职官的职守内容成为相应权力的“规范”被规定下 来，但它们已经与当代规定权力产生、范围的规范不同，当代权力是依据法规 范产生而运行的，而“法从官配”的这种“法”毋宁说是职官行使职权所依赖 的保障和工具，并不能存在对权力进行制约和监督的功能。由此直接的后果是 权力运行不依据法规范，而依据职官完成职事的具体需要，或者说职官进行” 权衡”这种主观意志过程。 传统权力文化中权力的组织机制，并没有遵循根据既定规则进行权力 分类这种形式逻辑运作。那么，从“以事类官” 、 “依法配官”这种权力组织原 则出发，中国行政权的运行机制可以这样来理解：权力是根据所管理事务的需 要进行分配的，根据不同的事务需要建立专门的权力组织，由此产生行政权的 行使主体。 然而，和传统权力文化的生存土壤不同的是，当代中国在接受西方舶 来的法治文化过程中，行政权力组织和整个国家权力组织都已经不再简单地将 法律规范看作是为权力行使的保障或技术性规定。经过长久的现代化，依据法 律规定权力、权力在法律规定的范围内运行也已经成为当代中国特色法治文化 中的应有之义。在这种条件下来理解，行政权力的组织和运行一方面是依据职 事的需要来得到规定的；另一方面，法治框架设定了依据职事需要，行政权力 具体的配置和运行规则，也即摒除了过去依据行政权主体进行“权衡”的这种 可能。当然，这种摒除并不是排除行政权中的自由裁量，而是排除权力肆意扩 张、侵犯私人权利的可能。 在这种情况下，要对行政权力实施监督和制约，就要抓住传统权力文 化影响下，当代中国行政权力运行机制中的如下几个特点。 第一，严格把握宪法和法律等规范框架，为行政权力设定的基本权限 和运行中必须遵循的基本原则，这是行政权力依据法律存在和运行这一法治精 神要求的底线。具体来说，应当以专门的权力合宪性和合法性监督，作为依法 行政监督制度体系建立和运行的基础。 第二，依法行政并不只是简单地要求行政权力在法律框架内符合形式 法治的要求，实质合法性是依法行政得到落实必须要考察的问题。到底行政权 是否具有实质合法性，是与它在具体实施过程中，是否遵循了立法原则和立法 精神、是否达到立法目的等因素密不可分的。这就必然要针对行政权具体实施 时的转化形式和运行过程进行考察。 从“以事类官”这种逻辑来看，行政权主要是以管理流程中事务的分 工为标准，具体转化为不同职事、分配给不同组织，作为其职权得到落实的。 那么单纯依靠外部对权力的形式合法性监督，就难以达到实质合法性 考察的效果。此时，根据职事分类，分别依据对相关事务的管理权限，如人大 对预算的管理权，检察机关对职务犯罪的管辖权，以及法院对涉及具体公民， 法人或其他组织权利的事务享有的司法管辖权等，对行政组织行使职权时的实 质合法性，分工考察，既能尊重行政权独立运行和自由裁量的合理存在空间， 也能根据不同权力在具体事务管理中与行政权形成的具体分工关系，为该行政 权行使的实质合法性和合理性，设立科学、合理的考察标准。 第三，从发展的眼光来看，行政权力作为社会管理权的角色逐步在变 化，它的价值本位在向服务性转变，这对依法行政提出了新的内涵和更高的要 求。正是基于这一点，今年政府机构改革，职能转变成为其中的重要命题之一。 从管理者到服务者，行政权力的角色转变也带来了它在法治语境下， 服从依法行政时所依循的价值标准的相应变化。具体来说，向服务者转变，实 际上是进一步强调在行政管理活动中，权力运行应当向权利本位进一步靠拢。 无论是社会契约论者还是马克思主义者都承认权力是权利的一种特殊转化形式， 是公民让渡的部分权利。让渡不是完全让与，而是一种委托。受委托者必须按 照委托人的意志来行使权力。如果过去的行政权力强调管理的效率和权力秩序， 那么今天的行政权力所强调的应当是它对权利的保障功能、促进功能以及服务 功能。从这种角度出发理解依法行政，对行政权就提出了更高的要求。它在执 行法制的同时，还必须衡量权利的需要，以及具体行使权力的方式可能对权利 的促进作用。 这一点，在当代行政权的合法性标准中逐渐凸显其重要性，并不只是 因为法治文明发展或观念的进步，更重要的是当代社会治理结构的变化。虽然 国家公权力仍是调整和促进社会秩序化发展的基本力量，然而随着社会自治能 力的增强，社会和公民通过直接行使权利实施自我管理逐渐成为和行政权相互 “抗衡”的力量。 这是我国新时代发展对依法行政提出的要求。过去，受到历史文化传 统以及建国初期苏俄模式的影响，也出于中国作为后发型现代化国家等考虑， 社会的发展长期受到行政权深入主导作用影响。但随着社会主义市场经济的不 断发展，社会权利意识和公民行使权利自我管理的能力都在不断增强。所以对 行政权的合法性，不再简单从它作为管理者“单方支配”意志的合法形式出发， 社会参与治理，和行政权构成社会管理和治理过程中的分工合作关系，由此对 行政权力形成实质的制约和监督，是一种必然的趋势。 三、依法行政监督权整合思考 综合来看，多元主体共同参与对行政权运行的监督和制约，背后依据 的是行政事务管理流程所涉及的事权分工，这种分工制衡的格局，符合中国传 统权力文化中“以事类官”的权力逻辑，是符合中国特色国情的权力体制设计。 不过，这种多元主体共同参与监督，仍然有待完善。虽然分工结构能 够针对行政管理权的运行，在各环节分别通过权力机关、检察机关、司法机关 或者行政机关内部的分工进行权力运行的制约，并在社会治理能力的发展过程 中，提供社会参与的机会，为直接采用权利保障这个法治的价值标准对行政权 合法性实施评判提供可能。然而，从现实的实施效果来看，这种体制的制约效 果仍然有限。具体来说： 首先，多元参与结构直接造成多元主体之间缺乏明确的监督权分工。 目前多元主体参与对行政权的合法性监督，是基于对我国权力体制综 合分析得出的现象总结，并不是一个统一规划、设计的结果。虽然其中最高权 力机关享有对行政权的完整的、最终的监督权，检察机关作为专门的法律监督 机关，与行政监察机关共同行使行政权合法性的监督权。但它们之间的具体分 工合作关系不明确，这就容易造成对特定行政权力行为的监督缺位。 这些问题比较突出的体现在行政管理创新和行政权对市场管理的领域。 这些领域中行政权的行使方式不断更新，如指导社会自治组织活动、行政规划、 市场监管、市场保护等，它们有的涉及行政权和相对人关系模式的更新，有的 涉及多种行政权在一项管理事务中的应用，有的涉及行政权的跨区域行使等， 这些都对传统监督模式提出了挑战。进一步看，这些行政管理行为中，如何适 用“依法行政”标准，也不再像过去那样，能够简单地通过权力机关对行政立 法的审查、检察机关对行政机关工作人员的职务犯罪行为打击等得到确认。举 市场监管为例，行政立法固然意味着行政主体积极履行了行政职责，然而其监 管是否遵循了市场规律、是否对市场主体的权利义务产生了实质影响，如倾斜 扶持产业发展的时候实质地影响到了相关主体财产和财产权利的实现，这些都 是权力可能侵犯权利的合法性边界，但在多元主体的结构下，谁来承担启动这 些实质合法性审查的任务，分工是不明确的。 其次，多元监督的对象是行政权这一个整体，而不是零散的行政行为 和事实行政行为，因为实质合法性的最终标准往往需要对整体行政权效果实施 评判。必须承认这样的情况：单独的行政行为或事实行政行为是符合形式合法 性的，但在最终结果上未能达到该项行政职权设计所应达到的立法初衷，可以 说用立法本意这个更深层次的标准来衡量，该行政权未能符合依法行政目的。 例如当前被广泛关注的食品安全问题。食品安全立法、食品安全检查 以及对违反食品安全管理规定的市场主体实施处罚等行政立法、执法行为，都 是依据行政职权的设立要求来执行的。然而对市场实施食品安全监管的行政权 设立初衷，最终是要保障公民的生命健康权，而不是一味地强化行政权对市场 的行政监控深度。从其实施效果来看，这项行政权目前并不能被认为是良好地 履行了立法赋予它的职能。从现有的行政权监督权多元参与的结构来看，没有 一个单独的机关有权对行政权实施效果从“不完全履行”的意义上予以监督。 最后，多元监督主体之间缺乏有效合作和衔接，导致监督效力尤其是 社会监督的效果缺乏保障。 目前，各监督机关之间的配合作用并不明显。例如行政监察机关发现 了行政权违法行使的情况，除了将相关负责人员移交检察机关予以刑事追诉之 外，对违法行政行为本身造成的权利侵害如何弥补、如何保证违法行政行为得 到纠正的效果等，这些则没有相应的规定。事实上，根据现行的规定，检察机 关有权代表国家、集体或公共利益对行政权力造成的侵害提起诉讼，这实际上 是对行政权力造成权利侵害实施救济的有效途径，但目前尚未与行政违法检察 监督衔接起来。不过在这个领域，直接针对违法行政行为提起行政公益诉讼则 是更加亟待完善的制度。此外，对具体行政行为的追诉和对抽象行政行为违法 提请权力机关或有权机关审查，这两个程序之间目前也缺乏衔接。 如果说法定监督权之间缺乏衔接，造成的是行政权监督效果的不力， 而社会监督缺乏有效渠道启动法定监督，则会造成社会监督效果的落空。虽然 公民可以通过提起行政复议、起诉等形式提起对具体行政行为的体制内审查或 司法监督，然而对行政事实行为、抽象行政行为等，则仍然无法启动法定监督 机制。 从当前我国的监督模式来看，采用了多元参与、分工制约的方式。根 据对我国权力体制和权力文化的分析可以知道，这种模式的基本思路仍然是适 合我国的。只是在具体的设计上，需要对其进行改良。从所要解决的问题来看， 实际上是要对现行的多元行政监督权进行系统整合，实现监督权的系统化、专 门化和结构内的科学配置。具体来说： 第一，以检察权为核心，推进行政监督权力体制的专门化和分工明确 化。 与其他权力相比，检察权是我国现行宪法所规定的专门的法律监 督权。在权力位阶上，检察机关是与法院、行政机关相平行、独立享有监督权 力的国家机关。从权力的性质和检察机关的性质来说，由检察权来作为监督权 力体制的核心符合宪法和法律的规定，并与我国现行权力体制相契合。 同时，相比享有更高监督权力的权力机关，检察机关的监督具有专门 性的优势。人大及其常委会所享有的权力是广泛的，这是它作为人民权力机关 的性质所决定的，但也同时使得它无法专门地进行行政权力的监督和制约。要 对深入社会生活的行政权力进行日常监督，非需要专门的监督机关不可，这就 是检察机