经营性国有资产改革方向

经营性国有资产改革方向、阶段性目标、基本措施经营性国有资产改革方向、阶段性目标、基本措施 经营性国有资产是国有资产中最重要、最活跃的部分，是国有资产增量不断扩大的基 础，也是国有资产管理的重点对象。所谓经营性国有资产，是指能够直接为社会创造使用 价值和价值以及为实现这些价值服务，并以盈利为目的的国有资产。一方面，经营性国有 资产广泛分布于关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，其管理的好坏直接关系到政权 的稳定和国家的经济安全;另一方面，经营性国有资产在所有国有资产中最活跃，其广泛参 与市场经济活动，在公平竞争中力求实现保值增值。经营性国有资产这一经济范畴的产生 是与社会主义市场经济体制模式相联系的，经营性国有资产的管理也自然是一个与社会主 义市场经济进行相联系的范畴，它是指在社会主义市场经济中，国家以产权为基础，以提 高经营性国有资产营运效益为目的，以资产的占有和使用为对象进行的管理活动。 改革方向：改革方向： 经营性国有资产管理的主要内容包括基础管理、投资管理、运营管理、收益管理和绩 效 管理五个方面。从 1978 至今，我国经营性国有资产管理体制改革一直在探索中进行着， 改革历程大体可分为两个历史时期：一是计划经济体制下的国有资产管理体制改革；二是 建立社会主义市场经济体制过程中的国有资产管理体制改革。 我国国有资产管理体制改革与经济体制改革同步，经历了 20 多年的探索，经 过了一次又一次的尝试，特别是近一两年成效显著。但仍存在一系列问题有待我们进一步 探 索研究，并得以解决。到新的国有资产管理体制建立之前，也就是 2003 年 11 月之前， 始终没有完全解决经营性国有资产产权不清，政企不分等问题，以致使这些问题一直困扰 着我国国有经济发展和国有企业改革。 一、经营性国有资产管理体制的改革 产权不清，监督约束机制弱化。现行的国有资产管理体制，其框架仍然是多层委托代 理制产权的终极所有者约束力不强、企业运行过程中责、权、利不统一等问题。政资、政 企不分现象依然严重。目前我国正处于市场经济初级阶段，市场经济还很不完善，经理人 才市场尚未建立，产品市场竞争及资本市场竞争不充分，加之国有企业的经理一般是主管 部门行政任命，不足以给企业经理形成压力。所以，有些经理的种种行为已远远背离了建 立法人治理结构的初衷，代理成本较高。我国公司法人治理结构存在的主要问题有：股权 过分集中，国有股一股独大，政企之间决策难分。董事会人员构成不合理，董事会应有的 职能不能发挥。缺乏对经营者的有效激励与约束机制。 二、经营性国有资产运营管理改革 相关法律法规建设滞后，产权管理不规范。我国的国有资产管理立法较为滞后，立法的系 统性不强，层次也不高，缺乏应有的连续性和权威性。目前国有资产管理立法的最高层次 是以国务院发布的国有企业财产监督管理条例 ，其他有关法规全是一些部门规章。并且 正是由于立法层次低，各部门自行立法，还加剧了部门间的利益争夺，导致立法的不统一， 相互间难以协调甚至发生冲突。管理和操作上存在漏洞，造成国有资产大量流失。近年来， 国有企业改制过程中存在的管理层收购（MBO）不规范。MBO 作为一种资产重组方式在 国外已经广泛使用，在我国的国有企业改制中近年来也被使用。在具体操作过程中，收购 者（国有企业经理层）凭借自己得天独厚的条件，在国有资产部门监管不力的环境下，不 仅不按规定履行有关程序，而是千方百计设法压低收购价格，并通过隐匿、转移国有资产， 操纵企业利润，隐瞒应披露信息等手段，减少企业净资产来完成收购行为。与此同时，政 府在推进国有企业体制改革中，却没有出台相应的法规，来规范国企改制的法律环境，这 就给一些不法分子可乘之机，从而造成了国有资产大量流失。 阶段性目标：阶段性目标：国家对经营性国有资产的所有权管理，是以提高资产运营效益，实现国有资 产的保值增值为主要目标。 体制改革：体制改革：(一)有利于提高国有资产的运行效率提高国有资产的运行效率,应该是国有资产 管 理首选的目标。任何资源的利用,都应该追求有效率。(二)要有利于改善和调整国有经济布 局和结构,实现国有资产的优化配置。(三)要有利于改善和增强国家对经济的宏观调控能力, 促进国民经济稳定和健康发展。(四)要有利于建立和完善社会主义市场经济体制。 运营改革：运营改革：根据国家的文件，可以将国家对国有资产的政策目的概述如下：一是国有经济 需要对一些行业进行控制，并保持绝对控制力。二是国家对于需要控制的行业之外的行业 应该逐步退出。三是对于需要绝对控制的垄断行业国家需要引入竞争机制，并加强监管， 实现效益的提高。四是国家应该加强对提供公共品或准公共品类国有资产的投资。 （一）国有企业所占的比重的变化。 ，国有及控股工业总产值所占工业总产值的比重应该 是逐年的降低的，国有及控股工业企业的发展整体上来说并没有侵蚀其他所有制工业企业 的发展的空间，反而是为其他所有制的工业企业的发展腾出了越来越多的空间来发展的。 我国国有企业改革始终是“国退民进”的，不存在所谓的“国进民退”现象。从工业产出 的角度来看，我国国有资产是随着改革的深入逐步退出。 （二）国有资产逐步退出了一般竞争行业。国有经济应对关系国家安全和国民经济命脉的 重要行业和关键领域保持绝对控制力，包括军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民 航、航运等七大行业，也就是说这些领域国有资本应该在较长时间内占有较大的优势地位。 对于一些民营资本容易进入的轻工业领域，国有资本是应该逐步的退出的，交由市场去做 能够取得更大的成效。 （三）根据公共财政理论，国家的职责是提供公共产品，因此对于能够提供公共产品的领 域政府是应该加大国有资产的投入的，这也是我国国有资产改革中的一个目标。另外，对 于能够产生外部性的产品，如废物的利用等领域政府也应该加大投入，使得整个社会的福 利最大化。 （四）国有资产改革提出的一个很重要的目标便是国有资产的保值增值，对于这一目标本 文认为在一定时期内有其合理性，不能因为国有资产需要推出大部分竞争领域就将国有资 产贱卖掉，改革最好是以渐进的方式进行，否则会出现较大的成本，具体到国有资产改革 也是一样。由于作为经营性国有资产的国有企业在很长一段时间都是作为低效率的代名词， 甚至成为了国家的包袱，这显然不是作为以营利为目的的企业所应该有的状态，因此，不 管是为了现阶段的保护全体人民的财产和将来的国有资产逐步退出竞争领域的目标出发， 都需要将国有企业治理好。 基本措施：基本措施： 一、对国有经济分类管理 分类管理是各国管理模式的共同特征。作为国有资产产权主体的国家，其行为目标具 有多重性。国家的这些目标必然体现在国有资产的运行上。但是由于这些目标之间并不具 有统一性，相互之间可能存在冲突，如盈利目标和就业目标的冲突。因此较好的方法就是 对国有资产分类，使之分别承担不同的目标。即使做不到泾渭分明，也应努力突出一项目 标。国民经济中不同行业或部门的不同性质为国有资产的分类管理提供了客观基础。社会 公共产品的提供主要依赖于各类国家机构的运行，支撑国家机构运行的国有资产当然不能 以盈利为目标，只能仅以提高社会福利水平为目标。基础设施和公用事业在国民经济中居 于基础地位，具有较强的正外部性和自然垄断性，在这些部门中国有资产的目标是在获取 规模收益的同时，为社会提供高效优质的产品和服务，并以后者为重点。近些年来，不少 国家开始在铁路、电信及电力等自然垄断行业引进竞争机制，放弃国有资产一统天下的做 法，其出发点就是为社会提供高效优质的产品和服务，而不仅仅是使这些部门的国有资产 自负盈亏；在国民经济的关键和主导产业中，国有资产要担负起产业领导的责任，不能单 纯追求盈利。除上述行业和部门之外，在其他竞争性行业中，国有资产只有盈利这一项目 标，别无他求。当然，在特殊情况下，也不排除执行国家的其他目标。 二、国有经济强调所有权与经营权分离，实行所有权约束的管理方式 政府只是通过合同或契约来约束企业行为，而不直接干预企业的生产经营。 三、集中管理与分散管理相结合，突出管理的权威性 我们上面所介绍的国家对国有资产基本上都采取了集中与分散相结合的管理体制。 在纵向上，分为中央和地方两级管理机构，地方服从中央；在横向上，针对企业的财 务、人事和业务分别设有相应的管理机构，其中以财务管理为重点。各国均明确国有 资产的财务管理机构，并赋予其较大的权利，具有相当的权威。因此国有资产的财务 管理机构普遍成为国有资产管理的主导机构。 四、加强国有资产的立法管理，形成统一的国有资产管理的法律体系 依法管理国有资产是发达国家的共同特征，国有资产管理的各个方面均有法律依据， 甚 至专门为某个国有企业立法，规范其设立、运行、管理和消亡等各个方面。并且立法的层 次 比较高，大多数是由国会通过。国有企业的私有化也是在有关立法的指导下进行的。依法 管 理国有资产，不仅提