太平镇新型农村合作医疗改革调研报告

太平镇新型农村合作医疗改革调研报告 2004013129 陈家挺 （清华大学 软件学院，北京，100084） 摘要： 本文主要通过分析当前在全国范围内全面推行新型农村合作医疗制度下， 家乡湛江市太平镇农村医疗改革现状和现存主要问题，探讨目前情况下制约太 平镇新型农村医疗推广的主要因素，并在调研基础上提出促进农村医疗改革的 几点建议。 关键词： 新型农村合作医疗 社会主义新农村 改革 探索 一、调研背景 在一份课题组调查报告中，中国社科院社会学所副所长李培林指出：目前我国 已经出现了买房贵、上学贵、看病贵等问题，这可以称之为新的民生三大问题。 二零零五年十月，我打了一个电话回家，家人谈到当时在全村推行新型农村合 作医疗制度中，村干部为了完成上级分配的任务，竟强制村民都要参加农村合 作医疗，否则将以不参加农村合作医疗为由，不给村民办理未婚证、贫困证等 证明。我觉得这当中存在一些问题，于是立项对家乡新型农村合作医疗推广情 况以及遇到的问题做一次寒假实践调研。 二、新型农村合作医疗概况 1、新型农村合作医疗制度的定义 全面推行新型农村合作医疗制度是党中央、国务院为切实解决广大农民看病难、 难看病及缓解因病返贫、因病致贫的重要手段，是实践“三个代表”的重要体现， 是全面建设小康社会的重要内容；是切实保障广大农民身心健康的医疗救助制 度，是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资， 以大病统筹为主，以小病补偿为辅，体现互助共济的农民医疗保障制度。 摘自太平镇新型农村合作医疗宣传栏 2、新型农村合作医疗制度“新”在哪里 新型农村合作医疗制度与传统的合作医疗相比，它有“新”的突破，主要体现在： 一是统筹机制新。省财政每人每年补助 25 元，市财政每人每年补助 6 元，区 财政每人每年补助 4 元，加大了筹资力度，提高了抗风险能力。二是管理机制 新。在加强内部审计和资金监督管理的基础上还邀请农民代表加入合作医疗资 金监督管理委员会，参与资金监督管理。四是国家政策长期稳定。中共中央、 国务院决定，从 2003 年开始先试点，后推广，到 2010 年在全国农村普遍实行 农村合作医疗制度。 摘自太平镇造甲村村内事务公开宣传栏 3、新型农村合作医疗基金分配方式和使用途径 各级财政补助人均共 35 元（具体情况见上面第 2 点），农民筹资人均 15 元， 合计 50 元，列为统筹经费作住院补偿基金。这样实际上农民只要交 15 元，最 高可报 4000 元；大病、特困还可申请加报 3000 元，共 7000 元。 采访太平镇造甲管区党支部陈秋文书记 4、住院的报销起付线、报销比例、封顶线以及门诊费减免要求 起付线：乡镇 200 元，市级以上（含市级）500 元； 报销比例：乡镇 50，市级以上（含市级）30； 封顶线：4000 元。大病救助 3000 元； 门诊减免：农民持合作医疗证到本镇卫生院直接享受本户的门诊挂号费减免。 辅助检查优惠 20。 特别地，对住院分娩的顺产产妇，不设起付线，报销比例按乡镇 50、市级以 上（含市级）30，每人每年 200 元封顶。 采访太平镇新型合作医疗办公室工作人员 5、哪些是新型农村合作医疗定点医疗机构 市级以上医院、中医院，保健院，区内各乡镇卫生院。 采访太平镇新型合作医疗办公室工作人员 6、哪些行为、疾病、药品、检查不列入报销范围 （1）工伤、交通事故、自杀、自残、服毒，酗酒、自然灾害、打架斗殴，戒毒 发生的医药费用。 （2）性病、器官移植、视力短矫正、气功疗法、美容整容、矫形所发生的医疗 费用，人工器官、假肢、各种康复器械、保健性营养疗法的费用。 （3）各类滋补、营养药品：口服液、丸、人参、三七、天麻、中草药材泡制的 酒制品、除氨基酸以外的高蛋白质药品。 （4）CT、核磁共振、彩色 B 超、激光治疗费、挂号费、病人伙食费、营养费、 住院陪护费、出诊费、会诊费、手术陪护费、麻醉保险及体检费。 采访太平镇新型合作医疗办公室工作人员 三、推广新型农村合作医疗制度的紧迫性 1、医疗卫生资源配置不合理。 有关资料统计显示：中国的医疗卫生资源 80集中在城市和大医院，农村医疗 卫生资源严重不足，条件差、设备少、水平低，农村缺医少药的局面还没有根 本扭转。农民患病在当地难以得到有效治疗，要到外地、到大医院就诊，不仅 造成了看病困难，也大大增加了农民的经济负担。 从太平镇整体实际情况来看，全镇只有一家镇级卫生院。根据走访太平镇部分 自然村得到资料显示，以前各村还可以存在赤脚医生开的私人诊所，但是前几 年由于发生过几起赤脚医生误诊导致病人死亡的严重事件，引起社会的关注， 市政府发文进行全面整改乡镇卫生医疗机构，于是镇政府一刀切地关闭了绝大 部分私人诊所，没有关闭的政府也大大提高了开办私人诊所的门槛，从而导致 镇里的医疗卫生资源急剧减少。这样农民看一般的小病都要到镇上去买药或就 诊，更不用说大病，明显地，这大大增加了农民的经济生活负担。 2、农民缺乏基本的医疗保障。 到目前为止，农村还没建立规范的医疗保障制度。正在试点并进行推广的新型 农村合作医疗覆盖率还不高，而且筹资水平不高，保障能力不强。80左右的 农村人口没有任何的医疗保障，基本上靠自费看病。甚至一些地区农村因病致 贫、因病返贫的居民占贫困人口的三分之二。 在推广新型农村合作医疗制度之前，太平镇务农人口就是这样的，没有任何医 疗保障，全部要靠自费看病。有些贫穷人家得了小病还可以上山摘中草药来疗 治，而得了大病，往往在卖完家里一切家当后，只能流泪放弃了治疗，把还生 的希望寄托给了迷信。 3、农村医疗卫生投入严重不足与药品流通秩序混乱 农村医疗机构的运行机制主要是靠向群众就诊收费维持运行和发展的。有些医 疗机构盲目追求收入，违背了救死扶伤的人道主义，出现了损害群众利益的现 象。而有些药品经销企业靠回扣销售药品，加之以药养医的机制导致某些医疗 大开处方，卖贵重药，加重农民医疗负担。 据反映，太平镇绝大部分卫生医疗机构就诊收费和药费持高不降。在采访过程 中有村民反映，有些医生甚至做出如此缺德的事情：有些病人的病不是难治， 而医生缺偏偏弄一些无关紧要、“不痒不痛”的药方给病人吃，吃了几个疗程挣 够亏心钱后再给病人开正药。 四、探讨推广新型农村合作医疗制度过程中存在一些问题及建议 1、宣传方法不够合理并且宣传力度不够 首先是在向农民宣传什么是新型农村合作医疗制度时，我通过调查得出这样的 结论：宣传的方式不应该书面和官方化，而是通俗易懂些，贴近农民。因为农 民文化水平毕竟有限，他们不会关心合作医疗制度是什么重要手段，是什么最 终体现，是什么重要内容；他们只关心与他们息息相关的事情，比如它能够给 他们带来怎样的切身利益。如果在宣传中没有让村民们真正了解它能够给他们 带来什么切实好处，那么村民的参与积极性肯定不高，反而认为又是政府在以 什么名义敛财，往往会以抵触的心理对待。 其次通过与村民访谈，我还觉得相关工作人员在宣传这种新型制度的力度不够。 村民还不是很清楚这种制度的内容以及具体是怎样操作的。假如村民在符合报 销的情况下由于不懂具体的操作过程，导致医疗费用报销不了，这反而会加重 农民的经济负担。而农民是参加新型农村合作医疗的主体，缺少了广大农民群 众的支持，新型的制度推广肯定只会昙花一现。 因此，在向村民做宣传工作时工作人员务必注意以上两方面，多多向农民宣传 推广新型农村合作医疗制度的好处，并且时时刻刻以农民利益为重，让他们清 楚实施新制度的每一个过程，让农民在参加合作医疗过程中真正体会到它确实 能够带来好处。 2、新型农村合作医疗推广的手段欠妥当 在进行调研之前我就打听到村干部在推广新型农村合作医疗过程中采取强制手 段，导致一部分村民产生抵触心理。农民有权根据情况选择拒绝参加新型农村 合作医疗，尽管它已经经过全国试点实验，但对其他地区农民来说还是不熟悉 的。而对刚过温饱奔小康的村民来说，手头毕竟还是较拮据，每人每年 15 元 还是挺大的一笔开支。 我觉得解决这一难题应该从源头做起。在全国范围内推广新型农村医疗制度是 由市级牵头，以区级、县级以及县级市为单位，根据各自单位具体情况制定相 应的方案施行。先来看看湛江市市级制定施行方案的总体目标： 明确了加大建立健全新型农村合作医疗工作力度的措施。一是要求 2006 年全 市各县（市、区）初步建立比较完善的新型农村合作医疗制度，参加新型农村 合作医疗的人口覆盖率达到 60%以上；2006 年以后，根据取得的经验和新的 形势进一步研究和制订新的政策措施，力争到 2010 年，参加新型农村合作医 疗的人口覆盖率达到 85%以上。 再来看看湛江市某个县级单位是怎样施行的： 会议对 2006 年新型农村合作医疗工作做出部署，并总结了去年农村合作医疗 宣传发动工作经验，分析形势，要求各级党委、政府加温鼓劲，从现在起突击 25 天完成 2006 年农民参合覆盖率达到 70%的目标任务。 会后，各镇立即行动，先后召开三级干部大会进行动员，并与各村委会签订工 作责任书，涌现出轰轰烈烈的宣传发动局面。硇洲镇宣传发动抓得早，而且班 子成员分片包干，走村串户，宣传发动工作相当深入细致。东山镇工作思路清 晰，在经费十分困难的情况下，拿出 18 万元，扶持全镇中小学生、五保户参 加 06 年度新型农村合作医疗，确保全镇覆盖率在 70%以上。东简镇善于抓两 头促中间，先从 2005 年农村合作医疗 100%完成的龙腾村委会做示范带头作用， 同时抓好比较落后的龙水村委会。 从报道中我们可以看到推行新型农村合作医疗制度是形势一片大好，轰轰烈烈。 但是透过现象背后，深入到农民群众中，我们还是体会到事实上存在不少严重 问题。通过采访在太平镇造甲村推行新型农村合作医疗的一线工作人员和部分 村民，我了解到一线工作人员在上级下达的重大任务面前不容怠慢，否则将受 到扣奖金、工资，甚至降级或辞退的严重处罚。于是他们动用几乎所有用得上 的法子确保下达任务 100完成，于是出现“制村民都要参加农村合作医疗，否 则将以不参加农村合作医疗为由，不给村民办理未婚证、贫困证等证明”的怪现 象。而从部分村民反映中知道村民有不满的怨气。一些村民子女比较多，得交 一大笔钱，加上临近过年，每个地方都需要钱，手头更加紧张；一些村民不清 楚这个新制度则认为这是村干部敛财的新花样。另外，在大部分农村推广新合 作医疗制度过程中存在双重收费现象。也就是一些村民担了教师等职务，在他 们所属单位就已经参加了医疗保险，但是一线工作人员还是硬性要求他们参加 新型合作医疗制度，这明显是不合理的。 通过这些事实的背后我们可以清楚看到，农民接受新型农村合作医疗制度得需 要一段时间和适应的过程，新型农村合作医疗制度这个新事物的发展也不是一 帆风顺的。那么怎样才能很好地让新型农村合作医疗制度推广起来呢？我认为 一是源头市级单位不要在推广探索阶段就把目标定得过高。这样会让下级和村 民有较好的承受和适应过程，并且可以使推广过程中更加注重以人为本的人文 关怀精神。二是加大宣传力度，特别是对身边能够给推广新制度带来积极作用 的典型事例加大宣传。在工作中可利用在农村合作医疗中得到实惠的群众进行 现身说法，使宣传工作更加贴近群众，打动农民群众的心，从而增强宣传新制 度的实效。三是把好群众医疗费报销关，管好用好农村合作医疗基金。确保农 民应该得到的报销一定可以拿到手，杜绝虚假事件发生，从而使新制度深得人 心，获得广大村民的拥护与支持。 3、资金监督管理不够透明，参与农民应该有知情权 资金监督管理条例中有规定：在加强内部审计和资金监督管理的基础上还邀请 农民代表加入合作医疗资金监督管理委员会，参与资金监督管理。但是事实上 不免会出现这种情况，就是农民代表会受到来自各方面的种种压力，从而失去 应有的监督权。所以应该让全体参与农民都拥有知情权，了解资金的使用情况， 从而使得农民相信并拥护这种新制度。一种较可行的方法是在各方面的监督下 定期公布其资金的使用情况，使得资金使用渠道彻底透明化。 4、报销的范围不够大，参与农民受益空间仍受限制 从不列入报销范围来看，农民从中得到的好处还是较小的。比如交通事故，这 种事故农民损失将是很严重的，但没有列入报销范围。经过采访了解到，交通 事故一般有赔偿方，就没有列入报销范围。但是假如没有赔偿方呢？我想可以 在推行过程中，应该逐渐放宽报销的范围。毕竟如果农民花大钱的地方反而没 有得到相应的报销，就会使得新型合作医疗制度没有新的特点和强大的吸引力。 五、结束语 新型农村合作医疗制度是 2003 年经过全国部分地区试点、2005 年开始初步在 全国范围内建立比较完善的新型农村合作医疗制度。实践初步检验和证明它是 符合广大农民群众切身利益的，有利于我国城市与农村协调发展和不断缩小城 乡贫富差距的。它在施行的开始