城中村改造问题研究

洛阳城中村改造问题研究洛阳城中村改造问题研究 常振义 一、城中村改造的定位 目前，在城中村发展的最终定位上，国内各个城市的认识并没有太大的区别，即最终将是城中村落的 完全消失在空间上、文化上、经济管理和行政管理上，完全被城市吸收，城市的规模和实力进一步扩 大，城市发展的特色更趋明显。 但是，在具体的实施中，各个城市在城中村改造定位认识上的差异就是 十分悬殊了。具体分析，比较有代表性的定位有两种，一种是将城中村改造成高档商住区，一种是将城中 村改造看作解决廉租房的最佳途径。 将城中村改造成高档商住区的定位：这种认识主要基于两点考虑，一是城中村所处的区位和城市规划 之间的关系；二是承担城中村改造任务的开发商的利益。 将城中村改造看作解决廉租房的最佳途径的定位：这种认识考虑的出发点是，城市在发展中必须解决 外来人口的居住问题。它并不反对在城中村进行高档的商住开发，只是强调首先或者必须拿出一部分城中 村的土地用于廉租房的规划和建设。 我认为城中村改造的定位应该兼顾三方面，一是城市规划和发展，二是廉租房建设，三是城中村的可 持续发展。 二、城中村改造的模式和主体 洛阳市城中村改造可以根据实际情况采取以下四种模式： 第一种是基础设施建设带动模式，即遵循“市政基础设施建设到哪里，城中村改造到哪里；道路河流 整治到哪里，城中村改造到哪里”的思路，以公共产品的提供和改善推进城中村的改造。 第二种是整体搬迁改造模式，即异地重建。 第三种是地块周转改造模式，即先选择一块土地进行村民住宅建设，将拆迁的村民逐步安置到分期建 好的住宅中，然后再对旧村进行拆迁建设。 第四种是滚动开发改造模式，即通过对城中村村域内的土地进行分片分区分步骤的开发建设，逐步完 成城中村的整体改造任务。 城中村改造不管采取哪一种模式都必须按照城市总体规划的要求，统一规划、成片开发、配套建设。 都要根据各村(居)实际，制订拆迁补偿安置方案，分期组织实施，防止在城市拓展和项目建设过程中形成 新的城中村。 在实施改造的过程中，考虑到参与方发挥作用的不同，城中村改造的主体可以有以下三种选择： 一是村集体经济为主体，即成立由村集体经济占大头的股份制经济实体，全面承担城中村改造项目的 规划设计、旧村拆迁补偿、新区开发、回迁房建造和公共配套设施建设等工作，甚至包括改造完成后的物 业管理等工作。这种模式在基础设施、公共设施及资金等方面需要政府提供较大支持，适用于村集体及村 民筹资能力强，城中村规模较小的情况。 二是政府为主体，即由政府直接组织实施，统一制定改造规划和配套政策，负责村民的拆迁补偿、安 置、资金管理等一系列改造工作，乡镇按政府计划安排，负责具体实施改造工作；改造项目的建设则采取 完全市场化的运作方式。这种模式适于前期拆迁安置成本高，政府难以做到资金平衡，且财政资金有限， 大规模开发此类土地的困难甚大的城中村改造项目。但是，在实际开发的过程中，由于政府过多地采用行 政手段干涉拆迁安置活动，较易损害部分村民的利益，往往会引起村民的集体对抗与上访，甚至造成恶性 群体事件，影响社会的稳定。 三是开发商为主体，即由开发商承担城中村改造项目的规划设计、旧村拆迁补偿、新区开发、回迁房 建造和公共配套设施建设等工作，政府给予相关政策扶持和相关税费优惠，并做好村民户籍管理、士地供 应、规划审批、社会保障等工作。由于开发商资金雄厚，开发经验丰富，既可以缓解政府资金的局限性， 使财政资金可以投入到更多的基础设施及公益事业上，又可以避免行政力量的介入，减少社会问题。城中 村改造中引入开发商的初衷是想借用市场机制来解决改造中的诸多问题，但是，开发商的逐利性往往造成 降低建筑容积率和改造成本的努力付之东流。 三、城中村改造的拆迁补偿 拆迁补偿问题是城中村改造的核心问题，也是城中村改造的难点之一。这一问题涉及的内容甚多，包 括补偿标准的确定、补偿资金的返还方式和使用管理、被拆迁居民的安置等等。从以往的城中村改造实践 来看，最令人头疼的问题有三： 1、违法建筑的处理问题 虽然城中村的违法建筑严重侵犯了城市的公共资源和公共利益，践踏了法律的尊严，但是，城中村违法建 筑的形成，既是村民逐利性使然，政府也难辞管理失职之咎。另一方面，从拆迁的现实分析，违法建筑的 拆除和补偿方式直接涉及村民的切身利益，直接影响到城中村的改造进度和成本，故不可小视。所以，要 对城中村的建筑进行拆迁改造，一定要首先辨明城中村现有建筑的合法性，建立一个公平合理的法律规定 框架，合理合法地解决城中村中的违法建筑，保证公众利益和个体利益分配的相对公正。那种不分青红皂 白地笼统谈现状情况的拆赔比，不辩现状情况的合法性如何的做法，既纵容违法者侵害公众利益，也损害 合法者的正当权益，还会造成村民对拆赔比的高企，加大改造的成本。 2、补偿标准的确定 城中村改造的拆迁补偿标准，在实际执行中主要存在两个问题，一是在同城的不同区位拆迁补偿标准 的差异是否科学；二是现行的拆迁补偿标准如何为村民所接受，也就是说，一个是补偿标准本身的确定问 题，一个是补偿标准的推行问题。 3、补偿资金的使用管理 补偿资金的使用涉及两方面的问题，一是村民的补偿资金如何使用和管理的问题，一是村集体经济补偿资 金的使用和管理问题。 应该说，村民的补偿资金如何使用完全属于个人的事情，城中村管理部门不宜多加干涉。但是，城中 村改造完成后，实现了“村民上楼”，村民的主要收入来源出租屋收入将大为缩减，考虑到村民今后的 生存和发展，对村民拆迁补偿资金的使用进行合理的引导和善意的管理，是很有必要性的。 从城中村的 拆迁看，村集体经济补偿资金的使用和管理问题直接涉及村民的安置问题，从长远看，直接关系着村民转 换身份后的生存和发展问题，不仅仅是个经济问题，而且是个政治问题。处理不好，往往引起群体上访事 件的发生，造成社会的不稳定。当前，城中村改造中大多数城市采用了股份制经济的形式成立股份有 限责任公司或股份合作经济实体，具体掌管村集体经济补偿资金，每年年末进行核算，在解决集体提留后 拿出一部分利润给村民分红。由于村民分红欲望的强烈性和持续性，往往造成股份制经济实体和村民代表 大会之间的矛盾难以协调，所以，如何建立一套村集体经济资产所有、占有、使用和分配的运行体制和机 制，是解决这一问题的关键。 四、城中村的可持续发展 城中村改造完成后，村集体经济的发展，既可以解决原村民的再就业问题、社会保险的补缴问题，通 过年终分红又可直接增加原村民的家庭收入，改善他们的生活条件。因此，村集体经济能否实现可持续发 展，不仅关系着城中村改造成果的巩固，而且是城中村改造最终目标实现的强力保证，涉及整个城市的建 设和发展问题。城中村改造后，集体经济的可持续发展问题主要表现在：一是政府的积极引导；二是政府 的适度扶持；三是集体经济的运行机制问题。城中村拆迁后，集体经济的资产都得到了合理的补偿，村委 会有钱了， “怎么花钱”的问题就出来了。特别是原来集体经济发展很薄弱的城中村，选择什么样的发展项 目，建造什么样的厂和店，村委会和村民都是心中无数，眼前无路。因此，政府在产业发展上的引导者角 色就显得十分重要。当然，政府的引导千万不能演变成行政上的强制干预，最终还是要尊重村民的自愿选 择。此其一。 其二，政府的政策优惠是村集体经济发展必不可少的条件之一。事实上，目前国内各个城市在改造 城中村是都是这样做的。以广州市为例，城中村土地经整理后，合法产权部分的村民住宅和集体物业复建 安置剩余用地可按有关规定发展集体经济项目，或通过公开出让和依据广东省集体建设用地使用权流转 管理办法进行转让。出让或转让所得扣除税费后，可全额用于“城中村”改造，包括用于村民及集体物业 的复建、城中村红线范围内的城市基础设施建设和被征地村民补助等支出。同时，集体经济组织可根据自 身发展实际和条件自主确定是否转制为股份制企业。集体经济转制为股份制企业的，各级政府和各有关部 门要给予大力支持。原集体经济组织所属资产需进行更名的，有关职能部门要简化手续，减免相关费用。 居委会及社会公共服务方面的开支，由各级政府承担。意见还强调，各级政府要扶持集体经济发展，对目 前仍然承担社区市政配套设施建设、社会公共管理职能的集体经济组织，可将其缴纳的房产税和土地使用 税收入中属于市区留成部分由财政将一定比例返还，以减轻其经济负担。 其三，集体经济的运行机制问题。在城中村改造后，绝大多数集体经济的运行采用了股份制经济的运 行机制，从运行的情况看，存在的主要问题是监督机制的建立问题。村民怎样对集体经济的运行进行监督， 防止集体经济潜变为私营经济或小集团利益的“收割机”，至关重要。 五、城中村改造的原则和目标 1、城中村改造的原则 一是坚持让利于民。城中村改造是为民造福的实事工程，让利于民是城中村改造工作的首要原则。在 拆迁、补偿、安置等政策制定上应充分考虑群众的实际利益，合理合法地处置好集体财产和村民拆迁安置 利益，解决好村民转变为城市居民后的生活、就业、教育、社会保险等问题，使村民成为城中村改造的参 与者和受益者。 二是坚持政府主导。城中村改造是一项庞大的社会工程，没有政府的组织和推动，是难以实施的。要 切实加强组织领导，研究确定城中村改造的总体思路、工作计划，协调有关重大事项，重点抓好规划设计、 政策制定、利益协调和必要的资金平衡等工作。 三是坚持规划先行。改造城中村，规划设计是龙头。要注重强化规划引导，统一规划，分步实施。 四是坚持政策合理。制定一套符合实际、群众实惠、公平合理的政策和规定，是城中村改造工作成败 的关键。要合理计算被拆迁房屋面积；合理确定货币补偿标准；合理进行搬迁安置；合理补偿过渡期租房 补偿费。适时出台市区城中村改造集体土地房屋补偿安置实施办法 、 拆迁房屋评估标准 、 改造住宅 安置标准等诸项政策，对房产确权、拆迁补偿、搬家补助、安置标准、临时建筑的处理等实际问题作出 具体、明确的规定。这些政策意见、规定和办法，要遵循法律法规依据，以市场为导向，坚持让利于民， 符合实际情况，公正合理，并能够为绝大多数群众所接受。 五是坚持统一运作。城中村改造涉及规划、拆迁、建设、安置等各个环节，以及土地指标、资金筹措、 人员出路等各方面问题，必须统一运作、统筹推进。在思路上，要把城中村改造作为一个整体统一运作， 对拆旧建新、保障农民生产生活、村级管理体制改革等方面通盘规划、整体推进。在工作上，注重统一规 划设计，使改造后的城中村与城市功能定位相统一，与城乡统筹发展格局相适应；统一工程建设，坚持把 政府主导与市场运作相结合，积极探索自我建造式、自行开发式、委托（融资）代建式、拍卖回购式等多 种建设模式；统一安置管理，建立安置服务改造小组，为村民入住和“三证”办理提供全方位、窗口式服务。 六是坚持公平公正、群众参与。把公平公正贯穿于政策制定、旧房拆迁、新房安置和工程建设等全过 程，努力提高工作透明度，扩大村民群众的知情权，形成权利公平、机会公平、规则公平、分配公平的工 作机制。无论是拆迁阶段的房屋丈量、价格评估、确认产权、腾房签约，还是新房选择安置，都要实现公 开公示，自觉接受群众的监督和投诉。要做深入细致的思想工作，登门入户做工作，实现“入户率、见面 率、争取理解率”三个百分之百。 2、城中村改造要实现的目标： 通过各方面努力，城中村改造要实现“一化五新”的目标，即“推进城乡一体化，建设新社区、培育新市民、 建立新生活、倡导新风尚、构筑新体制”。 一化： “推进城乡一体化发展”。通过城中村改造， “农民变成市民”，在就业、就医、就学、社会保障和社会 管理等方面，实现城乡对接；“村落变成社区”，使部分农村融入城市发展之中，城市空间不断拓展，城市 功能日趋完善，城市文明得到共享，有力推动城乡共同繁荣发展；改变门户地段和城郊结合部脏、乱、差 的面貌，促进城市形象的改善，历史文化与现代文明相互融合的现代化城市形象进一步显现；“分散”变成 集中，对原来分散、零乱、土地资源利用效率低下的村落，进行集中改造，挖掘整理大量发展用地，实现 土地及各种公共资源最大限度的整合提升和集约利用，并通过集聚迸发出新的活力和效益，促进人口和产 业的集聚，中心城市的带动辐射作用进一步发挥。 五新： “建设城市新社区”。按照建设城市新社区的理念和模式实施城中村改造，建成一批档次较高、设施齐 全、功能配套的现代居住小区。改造后的城中村，道路、燃气、电力、环卫等基础设施与城市配套共享， 学校、医院、文化等公共服务体系进一步完善健全，大大优化生态环境、人居环境和社会环境。 “培育现代新市民”。在城中村改造过程中，要把培育现代新市民作为战略任务来抓。应围绕适应城市 生活抓教育，广泛开展各类宣传教育活动，突出抓好公民道德、法律法规、城市管理、健康生活等方面知 识的普及性教育，提升城中村农民的思想道德水平，增强他们的市民意识、城市意识和环境意识。 “保障农民新生活”。要把保障新生活，提高城郊农民生活水平作为城中村改造的重要任务来抓，切实 解决“人往哪里去”、 “生活如何保障”等失地农民面临的迫切问题。一方面，抓服务和转移，提