城市基本建设与文物保护间的矛盾分析

城市基本建设与文物保护间的矛盾分析城市基本建设与文物保护间的矛盾分析 辽阳市文广新局 刘志扬 城市历史文化遗存作为城市的历史信息，诠释着城市的发展进 程，保护好这些历史文化遗存，对于体现城市的历史底蕴和文化品 位，具有特殊的意义。可当前，城市建设中的文物保护状况不容乐观， 城市建设与文物保护往往发生矛盾，似乎要建设就不能顾及文物保 护，要保护就会影响城市建设。在更多的情况下，城市的历史文化遗 存被人们所忽视，甚至被视作城市发展建设的一种障碍、负担和包 袱。 辽阳作为有着 2300 多年历史的文化古城，如何在城市建设中 有效保护历史文化遗存，如何处理城市基本建设与文物保护间的关 系，是我们当前面临的一项紧迫而艰巨的任务。 近年来，不断发生的文物保护与城市建设之间的关系和矛盾广 泛引起社会关注。近年，类似事情在中国频频发生，即便是首都北京 亦不例外。由于人们热切地、甚至有些盲目地追求城市面貌焕然一 新，呈现出西方发达国家那样的现代化模样，许多城市中的历史文 化遗迹，特别是大量未被政府挂上“国字号”明令保护、散落城市各 个角落的历史遗迹面临着日益严重的被拆除的危险。城市建设已成 为城市文物保护工作面临的最大挑战。 2007 年 10 月，在辽阳市文城尚品住宅小区施工现场发现一处 古墓葬遗址，经文物保护部门初步认定为汉代墓葬，并从中出土文 物近百件。此处发现的汉代墓葬距离国家级文物保护单位汉魏 壁画墓仅有不到 1000 米的距离，因此考古价值非常大。文物保护部 门欲对整个建筑工地进行调查、勘探，但当时天气逐渐转冷，野外勘 探无法继续，故双方协商待 08 年开春转暖进行勘探。可文物保护部 门在第二年春天欲进行调查勘探时，发现施工单位已对地基进行混 凝土浇筑，地下考古层彻底被破坏，考古调查与勘探工作被迫终止。 2009 年 5 月，辽阳市政府在市林科所苗圃院内征地 11 万平方 米用于经济适用房建设，文物保护部门在建筑施工前进行了文物调 查、勘探，发现汉墓 41 座，出土大量文物，如此巨大规模的汉代墓 葬群受到考古界广泛关注。而经济适用房作为市政府与省政府签订 的民生工程，若停止建设将影响到群众的切身利益，若继续勘探、挖 掘将影响到项目建设和工程进度。是停止项目建设就地保护历史遗 迹，还是确保项目顺利完工回填墓葬停止考古勘探？二者间出现了 争论，一个是不可再生的历史遗迹，一个是涉及群众利益的民生工 程，后经专家多方论证，省文物部门决定就地进行文物保护，市政府 只得重新为经济适用房选址，但经济适用房建设的工期已经受到了 影响。 2010 年 3 月，辽阳市文物保护部门对滨湖花园小区中代建楼盘 中的 600 平方米进行文物勘探调查，发现一处古建筑遗址角落，发 现遗址后省级考古部门在原址基础又扩大至 19000 平进行勘探，经 挖掘勘探、专家论证，确定为金代清安寺遗址。遗址规模宏大，保存 完好，众多专家给予高度评价，辽宁省文物局要求就地进行古遗址 3 保护，划定控制地带，将遗址列为市级文物保护单位，二年后可升级 为省级文物保护单位，控制地带范围内不得进行建筑施工。随着滨 湖花园小区考古勘探的进行，文物保护部门和开发商之间的矛盾就 没有停止过，挖掘初期是延误建筑工期，然后是开发商不承担文物 勘探所需经费，当省文物局表示遗址必须保护后，开发商的土地必 将被政府收回，但开发商的土地和相应损失如何补偿，这一系列问 题都成为开发商与文物保护部门的矛盾焦点。 以上三个案例一定程度上反映了城市基本建设与文物保护间存 在的矛盾，归纳总结主要表现在以下三个方面： 1政府重视项目建设，轻视文物保护。 随着城市化进程加速，政府部门进行大规模城市改造，不断加 快项目建设步伐，但在项目建设中往往忽视了文物保护工作。在项 目建设的总体策划中，很少考虑到文物的保护问题，基本上是未经 考古调查、勘探便进行施工建设，只有建设过程中发现了古代文化 遗存后才报请文物主管部门，这就直接产生了文物保护与项目建设 间的冲突，甚至必须二者选其一，选择项目建设，舍弃文物保护，必 然使文化遗存受到破坏；若选择调查、勘探并进行文物保护，则必然 延误工程进度，一旦发现重要遗迹则需原址保护，导致工程项目彻 底停止，从而损失巨大，这也就产生了项目建设与文物保护间的矛 盾。矛盾产生后多因项目建设经济效益可观，或是一些所谓的“形象 工程”、 “政绩工程”，面对政府项目，领导行为，文物行政部门无能为 力，而最终往往选择的是项目，损失的是文物。 2、开发商重视经济利益，置文物保护法于不顾。 文物保护法规定：“凡因进行基本建设和生产建设需要的考古 调查、勘探、发掘，所需费用由建设单位列入建设工程预算。 ”这一条 明确提出，基本建设的考古经费应列入工程预算，由工程投资方承 担，根据具体测算标准，工程建设中的考古经费金额巨大，这正是投 资方建设前不报请文物主管部门组织考古调查和勘探的重要原因， 同时担心工程受阻、延长工期、承担考古经费，故对基本建设中的考 古调查、勘探多采取抵制态度，即便是工程建设中发现古代文物遗 存，也经常隐匿不报，甚至肆意破坏，强行施工。这些问题反映出开 发商重视经济利益，缺乏文物保护意识，置文物保护法于不顾，从 而出现明显地违法行为。 3、文物执法力度不足，是导致基本建设中出现文物违法案件的 重要原因。 在城市基本建设中，一旦项目建设与文物保护产生矛盾，往往 是文物保护为项目建设让路，新发现的历史文化遗迹受到破坏，不 能合理保护，这是一种明显的违反文物保护法行为。但面对这种 违法行为，文物执法明显力度不足，主要表现在文物违法案件的主 体多为房地产开发公司和政府部门，而涉及政府或有政府做后台的 企业法人，文物执法案件根本执行不下去，最终不了了之，使文物 保护法的尊严遭到践踏，也为基本建设中的违法案件打开了绿灯。 文物保护法第二十九条规定：“进行大型基本建设工程，建设 单位应当事先报请省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门组织 5 从事考古发掘的单位在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古 调查、勘探。 ”第三十一条规定：“凡因进行基本建设和生产建设需要 的考古调查、勘探、发掘，所需费用由建设单位列入建设工程预算。 ” 从文物保护法原文中可以看出，进行基本建设工程，要“事先”进 行考古调查和勘探，而不是在过程发现文物“之后”才报请文物主管 部门组织考古调查和勘探，同时调查、勘探、发掘经费应列入建设工 程预算，由建设单位承担。 既然文物保护法中明确提出应“事先”进行考古调查，且经费 列入工程预算，那为什么不能很好执行呢？主要有如下三方面原因： 第一方面是文物保护法只规定大型基本建设工程需要进行考 古调查、勘探（文物保护法第二十九条），对大型工程如何界定，法 律没有说明。这意味着所谓中小型基本建设工程可以不向文物部门 报告，使相当数量的建设工程将游离于法律的管理保护之外，我们 不应当轻视中小型建设工程的文物保护，按文物保护的要求，任何 规模的基本建设工程都应进行考古调查、勘探，因而法律应当规定 任何工程都应进行考古调查、勘探，而不仅限于大型基本建设工程。 第二方面是文物保护法中没有明确规定文物部门在基本建设 工程中进行文物保护所具有的权力，无法对国家计划建设土地部门 及建设单位侵害文物的行为构成有效约束。虽然文物保护法第二 十九条、第三十一条的规定似乎体现了文物部门所具有的权力。但 由于目前基本建设工程的规划、审批、选址权力在国家发改、规划、 建设、土地等部门，建设单位的基建申请如果得到上述部门的批准， 建设单位就可开始施工。建设单位往往从自身经济利益出发而不向 文物保护部门报告工程情况，相关部门也没有义务向文物部门报告 工程情况，导致文物部门所谓的权力空虚，对建设单位没有明显的 约束力。 第三方面是文物保护法只规定省级以上文物行政部门才具有 对基本建设中的地下文物进行保护处理的权力。这种规定显然忽视 了市（县）级文物部门对当地文物保护的作用，事实上大部分市（县） 级文物部门正在全面参与基本建设工程中的文物保护工作。由于现 行的块状文物保护管理体制，使省级以上文物部门能够调动的文物 保护力量有限，基本建设中文物保护工作全部由其包办，显然力不 从心。因而市（县）文物部门全面参与基本建设中的文物保护工作， 当为顺理成章，但不是无限扩大市（县）文物部门的权限。因为基本 建设中的地下文物保护工作所具有的复杂性和艰巨性，使很多工程 中的文物保护工作单靠某一级文物部门是不能完成的，必须是多级 文物部门通力合作才能完成。因而要提倡上下部门间的通力合作， 互相配合。当然上级文物部门对下级文物部门始终处于领导地位， 应当对多级文物部门共同进行的任何基本建设工程中的文物保护工 作负有领导责任。 【 【解决方法解决方法】 】 1、推进城市立法，完善文物保护法规。 文物保护法对城市基本建设中的考古调查、勘探、发掘进行 7 了相应的规定，要求基本建设“事先”要进行考古调查和勘探，同时 指出经费应列入工程预算，由建设单位承担。但文物保护法作为 国家法律只能对全国范围内的基本建设和文物保护的关系起到指导 作用，而在具体操作中还有许多不够详尽的地方，更不可能结合各 地区的文物保护实际情况出发，这就需要各地区结合自身实际制定 相应的文物保护管理办法，通过推进城市立法来加强区域内的文物 保护，通过法律条文形式明确文物保护与基本建设间的关系，彼此 间的相互权利与义务。 作为没有立法权的中小城市，可以通过“市长令”的形式来替代 立法，但辽阳市文化部门多年来在文物保护方面一直推进 在具体操作中还有许多不够详尽的地方，只能对全国范围内的起指 导作用， 2、争取部门配合，将文物勘探、经费预算，纳入审批环节。 文物保护法中指出，基本建设“事先”要进行考古调查和勘探， 同时指出经费应列入工程预算并由建设单位承担，这只是在法律层 面提出的要求，如何具体落实，这就需要文物保护部门积极与发改、 规划、建设、土地等部门沟通，争取将文物调查、勘探作为审批项目 之一列入基本项目建设审批，成为相关部门的审批前置，即如果未 经文物部门批准则规划等部门不能批准进行项目建设。另外，文物 部门还应争取政府支持，对政府预挂牌出售的土地在出售前进行文 物调查、勘探，经费由政府预支，在挂牌出售时经费纳入土地拍卖价 格，由开发商承担，这样即有利于文物调查、勘探的进行，也不影响 项目开发进度。 3、加强文物执法，维护文物保护法尊严。 文物执法是指对破坏文物的一种强制行政行为，面对文物违法 行为必须加强文物执法，维护法律尊严。这就需要一方面改善文物 执法环境，广泛宣传文物保护法，尤其对政府和开发商重点介绍 文物保护法规，通过案例、座谈等形式宣传法律法规，增加文物保护 意识和守法意识；另一方面建立文物执法体系，健全文物执法机构， 完善文物保护法规，对典型案件、重点案件毫不手软坚决处置，争取 与公安部门配合打击文物违法案件，使得对城市基本建设中的文物 保护没人愿意也没人敢去轻易以身试法，充分维护