厦门保障性住房模式研究

厦门市保障性住房模式研究厦门市保障性住房模式研究 目目 录录 一、绪论2 （一）研究背景 2 （二）研究方法 3 （三）研究内容 4 （四）技术难点 .4 二、住房保障的基本理论 5 （一）住房保障制度的内涵 5 (二)构建住房保障体系的原则 .6 （三）城市住房保障体系的理论分析框架 7 （四）住房保障水平的倒 U 型曲线发展假说 9 （五）结论与启示 .13 三、厦门住房保障建设的历史回顾及现状分析 .15 （一）厦门市住房保障建设的历史回顾及评价 .15 (二)厦门市保障性住房政策推进的历程及模式分析 .18 （三）厦门市保障性住房模式分析 .23 四、厦门市保障性住房问卷调查分析 .28 （一）课题基本情况与研究方法 .28 （二）调查内容与分析 .30 五、问题与讨论 .37 （一）名称叫“保障性住房”还是“保障性商品房” 37 （二）如何定价才合理 .38 （三）有了退出机制是否就能解决根本问题 .39 （四）集中成片建设是否会带来“城市病” 40 （五） “高地价、高房价、高福利”模式会不会使政府承担更大的经济负担和社 会责任41 六、 结论与建议 42 (一)以需定产、应保尽保、动态调整、分步实施，完善保障性住房建 设前期规划 42 （二）更加注重中低收入人群的社会生活形态问题 .42 （三）避免集中成片开发引发“城市病”问题 .44 （四）拓展保障性住房供应渠道 .45 （五）完善保障性住房的管理联系机制 .45 （六）将保障性住房纳入厦门市社会保障体系 .46 （七）提升保障性住房物业管理水平 46 （八）建立土地收益专款专用制度47 （九）为减少资金占用、缩短投资回报，建议完善“政府回购” 制48 （十）确定宏观主管部门，以立法形式保障“进入和退出”机制实 施4949 2 一、一、绪论绪论 研究背景研究背景 住房是最基本的生存资料，是人们栖息场所，关系到人们的基 本生存需求和整个社会的安定。1981 年 4 月，在伦敦召开的“城市 住宅问题国际研讨会”上，通过的住宅人权宣言中，将人们的居住 权列为基本人权。因此， “居者有其屋”，改善居住条件，提高居住质 量，实现住房生存属性，解决低收入弱势人群的住房问题，体现全 社会住房公正、公平性，是我们建立住房保障体系的理论支撑。 改革开放以来，厦门市房地产业取得了长足的发展，居民住房 质量明显改善。但近年来房价增幅过快、供应结构不够合理、中小 套型房源紧缺、中低收入家庭住房困难等问题日渐突出。如何强化 政府在住房方面的保障职能，构筑起一个多层次的中低收入家庭住 房保障体系，已成为厦门市政府的一项重要课题。厦门市政府高度 重视解决中低收入家庭住房困难问题，根据国务院相关文件精神， 在认真调研论证的基础上，创造性地提出了建设社会保障性住房的 工作思路，以解决中低收入家庭的住房问题。2006 年 5 月 10 日，厦 门市委常委会召开专题会议，研究了社会保障性住房工作，认为这 一举措对构筑中低收入家庭住房保障体系、稳定商品房价格、构建 和谐社会都具有重大意义，决定将建设保障性住房作为厦门市委、 市政府的重大决策，努力构筑起一个多层次的中低收入家庭住房保 障体系。2006 年 5 月 31 日，厦门市委、市政府召开新闻发布会，正 式向社会公布社会保障性住房建设计划。厦门保障性住房建设，是 3 贯彻国务院关于稳定房地产市场，解决中低收入住房困难家庭住房 问题，构建和谐社会的要求而实施的一项重大举措。 厦门市政府在努力建立住房保障体系的同时，也面临一些困难。 如：住房保障的范围如何确定、住房保障的层次如何划分、住房保障 的方式如何选择、住房保障的动态管理机制如何健全、以及住房保 障申请对象的收入状况如何核对等等问题。因此，厦门市社会保障 性住房明确规定：实行统一建设、统一分配、统一管理、统一运作的 新机制，政府将更为科学合理配置有限的住房资源，把好社会保障 性住房的入口关和出口关。在原有管理基础上，迅速成立社会保障 性住房管理委员会，作为全市社会保障性住房建设与管理的决策机 构，统一制定各类计划，统一实施各项管理。在此基础上，根据职能 分工，市建设与管理局、市国土房产局分别负责组织全市社会保障 性商品房和社会保障性租赁房的建设、管理工作。 在厦门保障性住房从制度上得以确立之后，有必要从理论上对 厦门保障性住房政策、运作模式、中低收入群体对保障性住房的看 法等加以认真研究，提出建设性的措施和建议，供有关方面决策参 考。 （二）研究方法（二）研究方法 1、文献分析法、文献分析法 通过图书馆、网络、书籍等途径搜集各种与本课题有关的文献资 料，力求有用、丰富、多样、完整、系统，然后通过浏览、筛选、阅读、 记录等方式对相关文献进行加工处理、去粗取精和分析研究。 2、 、调查调查分析法分析法 4 对厦门保障性住房做专项调研，形成 2 份经验材料。 3、 、专专家分析法家分析法 课题组采取广泛调研、抽样取证、专题访问、专家论证等方式。通 过专家的参与，进一步提高了课题的质量，使课题具有前瞻性、实用 性、针对性、可操作性。 实证分析为主，注重资料、数据的获得、搜集、整理、分析；适当 运用市场调查手段，积极寻求相关企业、政府部门的支持，紧密联系 实际。 数据资料来源：厦门市市统计局城调队、厦门市房地产管理局、 厦门市建设管理局住宅办。 （三）研究内容（三）研究内容 1、住房保障新机制模式及运行方案、住房保障新机制模式及运行方案设计设计 结合厦门的实际情况，对低收入家庭住房保障模式及运行机制方 案的设计，包括目标设定、运作过程、政策配套等进行研究。 2、住房保障新机制运行的、住房保障新机制运行的对对策建策建议议 深入了解和调查新方案在未来实施过程中会遇到的障碍和操作 难点，并提出相应的对策和措施。 （四）技（四）技术难术难点点 1、低收入家庭意愿、低收入家庭意愿调查调查 统一标准，制定表格，抽样调查，了解低收入家庭的居住现状和 意愿。 2、住房保障制度的、住房保障制度的专专家咨家咨询询 开专题会与个别访谈结合，了解学术界对保障对象、居住标准、 5 租金补贴标准的认定、复核、退出等观点和建立低收入家庭的运行机 制方案，及付诸实施的有关建议。 3、政府有关、政府有关职职能部能部门门研研讨讨 组织相关专业管理部门的同志，进行座谈、研讨，加强信息沟通。 4、部分国家和地区住房保障、部分国家和地区住房保障经验经验借借鉴鉴 通过资料收集，借鉴部分国家（地区）的经验，开拓住房保障机制 研究的新思路。 二、住房保障的基本理二、住房保障的基本理论论 住房社会保障制度是社会为住房弱势群体提供满足其基本生活 所需住房的若干制度安排。这其中就直接涉及到对社会弱势群体和社 会保障制度的研究，而社会学、社会保障学以及经济学等学科的相关 理论则为此奠定了较好的理论基础，充分理解并运用这些理论，必将 有益于科学的、全面的进行制度的构建。 （一）住房保障制度的内涵（一）住房保障制度的内涵 1 住房保障的内涵住房保障的内涵 住房保障制度是国家或政府依据法律规定，通过国民收入再分配， 保障居民基本居住水平的一种制度。它是一种在住房领域内实行的社 会保障制度，其实质是政府利用国家和社会的力量，通过行政手段为 中低收入家庭提供适当住房，解决他们的住房问题。在上述的定义中 包含了如下几个要点：住房保障制度的责任主体是国家或政府；住房 保障的目标是满足中低收入家庭的基本居住要求；住房保障得以实施 的保证和依据是相应的社会立法。 2 凯凯恩斯的国家干恩斯的国家干预预政策政策 6 凯恩斯的国家干预思想认为，市场并不具备自我调剂的功能，国 家干预才是调节机制的唯一补救。他认为社会保障应当成为市场经济 的最后张安全网。基于这一认识，我们认为，在我国大力发展房地 产市场的同时，有必要维护社会公平，保护市场竞争中的弱势群体， 构建起住房社会保障这一张房产市场的安全网。 3、新福利、新福利经济经济学的帕累托最学的帕累托最优优思想思想 当今世界，各国均采取了各有侧重、层次不一的社会保障制度改 革。以意大利经济学家帕累托为代表的新福利经济学便是在公平与效 率之间达到协调。他提出的帕累托最优概念对研究建构中国城市居民 住房社会保障有者重大的启示意义，即一方面要通过社会保障，保证 住房弱势群体的基本居住权益；另一方面则继续推行商品化、货币化 的住房政策，保证高收入者通过自由选择，满足其高居住水平的要求， 并带动房地产市场的发展。 (二二)构建住房社会保障体系的原构建住房社会保障体系的原则则 城市住房保障体系的构建是一项政策性和社会性强、涉及面广 的系统工程，在具体实施过程中应遵循以下主要原则： 1、市、市场导场导向原向原则则 在构建城市住房保障体系时必须确立市场导向原则，这是由我国 社会主义市场经济改革目标取向决定的。构建城市住房保障体系，在 保障最低收入和中低收入家庭的基本住房需要的前提下，不损害中、 高收入家庭的利益，不损害市场效率，否则政策必然会损害到大多数 人的利益，从长期来看，也不利于一座城市的社会经济的持续发展。 7 2、适度保障原、适度保障原则则 根据国际经验，政府对城市居民住房的保障只承担有限责任，而 非无限责任。也就是说，要确立适度保障的原则。要把住房消费纳入 经济初次分配范畴，大多数人应通过自己的工资报酬解决住房问题。 政府采取垂直公平的积极计划，只对中低收入家庭通过经济二次分配， 解决其基本居住需要，体现“最劣者受益最大原则”，保证住房消费的 适度公平。 3、 、动态调动态调整原整原则则 鉴于住房分配与社会各阶层的利益休戚相关的特点，决定了它不 可能单纯地作为私人产品而存在，从某种意义上说，住房是一种公益 性很强的公共产品。住房保障政策是有阶段性的，住房供应体系中各 类住房比例应是动态性的。也就是说，住房保障的广度和深度是与一 个城市经济发展水平（常用 GDP 水平衡量）、政府的保障承受能力、 居民的可支配收入、消费结构等紧密地联系在一起的。因此，住房保 障应与社会、经济的发展和人民生活水平的提高相适应，保障的范围、 保障的方式也应随着社会经济环境的变化不断地进行调整。 我国过去的城市住房保障体系与政策设计，从总体上看具静态特 征。但我们在设计未来的城市住房保障体系时，应充分考虑居民住房 消费能力和政府财政支付能力的变化，并根据经济与社会发展的阶段 性对住房保障体系与政策适时作出动态调整。 城市住房保障体系的理城市住房保障体系的理论论分析框架分析框架 8 城市住房保障体系的理城市住房保障体系的理论论框架，如框架，如图图 1 所示。所示。 图 1 城市住房保障体系的理论框架 在图 1 中，从“住房保障需要”的层面，具体分解为以下三个要 素： 1、保障水平的确定、保障水平的确定 保障水平的确定指从“质”与“量”两个方面呈现出保障性住 房的标准。保障性住房的“质”包括住房的建筑施工质量、结构、朝 向、采光、通风、绿化、环境舒适度、交通便利度等。而“量”则集中 体现在“面积标准”上。 2、保障、保障对对象的象的识别识别 保障对象的识别主要由两个量化指标构成：一是现住房面积未达 到保障性住房的“面积标准” ；二是受住房保障居民家庭的收入线标 准，低于该收入线的居民家庭才需要政府加以保障。必须强调的是， 这两个条件同时具备（即两者的交集）才是真正需要受住房保障的对 象。 9 3、保障、保障规规模的模的预测预测 保障规模的预测指的是保障性住房的面积总量或者住房保障家 庭的比例。通过住房保障规模的预测模型可以测知保障型住房的需要 总量，从理论上政府应该提供的保障型住房的规模。 如果从政府“住房保障供给能力”的层面来考察，保障型住房的 规模往往还受制于多种因素，主要是政府财政承受能力、居民住房消 费能力、商品房价格、居民现居住水平、城市发展水平、土地供应和固 定资产投资等因素。这些因素对城市住房保障规模具有交互影响作用， 必须对住房保障规模与影响因素作深入分析，才能有效地调节某些可 控的因素，达成保障性住房在供需均衡下的适度规模。 从供需平衡的视角对城市住房保障体系所作的静态框架分析。但 经济与社会的发展是动态的，影响住房保障规模的因素也会随之变化， 相应的保障标准、保障程度和保障方式也应当作出动态调整。我们将 在城市住房保障模式“倒 U”型曲线发展假说的基础上，构建一个城 市住房保障演进的三阶段框架模型。 （四）住房保障水平的倒（四）住房保障水平的倒 U 型曲型曲线发线发展假展假说说 1、城市住房保障水平的倒、城市住房保障水平的倒 U 型曲型曲线发线发展假展假说说的提出的提出 国外住房保障模式及发展历程的状况表明，从住房保障制度建立 至今，住房保障水平一直呈线性上升趋势。但到 20 世纪 70 年代末 80 年代初，国外“超度”的社会保障（包括住房保障）所带来的危害说明， 住房保障水平不应该无限度地上升。同时，随着西方发达国家中产阶 10 层的不断扩大，贫富阶层相对缩小等事实也说明，住房保障水平达到 一定的限度后就会稳定发展，甚至到一定时期还会逐渐下降。因此， 根据分析西方发达国家住房保障发展历程的轨迹，对我国城市住房保 障发展的阶段性，可以提出如下假说： 住房保障水平的发展轨迹不是无限的直线上升，而是一个适度性 发展的倒 U 型曲线。住房保障的主要目的是保证中低收入家庭的基 本居住需要。住房保障水平的高低主要取决于基本居住水平标准、住 宅存量规模与人口规模的关系、中低收入家庭所占的比重等因素的变 化。根据我国社会结构的变化与社会阶层发展的趋势，也符合这一假 说。 原因之一是，西方发达国家的事实证明，随着工业化和现代化的 发展，社会阶层的发展是中产阶层逐渐扩大，贫富阶层逐渐缩小，即 两头小中间大。 国内有学者对社会阶层对财富占有的关系研究（胡志刚 2003） 认为，中国现阶段的社会财富分配按个人可支配收入，大致表现为 15%的 人拥有 85%的财富，另外 85%的人拥有 15%的财富，这种人数上的 “金字塔”和财富占有上的“倒金字塔”结构（以下简称“双金字塔” 结构），直接导致中国贫富差距拉大。但随着经济社会的快速发展，中 产阶层正在快速的成长之中。庞大的中产阶层形成之后，社会财富分 配结构将变成中间大两头小的“橄榄型”结构，到那时即达到了中等 发达国家以上水平的时期。而在“双金字塔”结构和“橄榄型”结构 中间还有一个“过渡型”结构，我们权且称之为“双陀螺型”结构。 11 这三个层次的结构依次由低级形态向高级形态发展，其内在规律是研 究住房保障体系的重要依据。见图 2 所示。 “双金字塔”结构要求保障层面上浮，并将中等收入家庭（中产 阶层）列入保障对象。社会结构应该与经济水平相适应，该阶段要求 的基本居住条件不同，加上政府财政支付能力的硬约束，导致这一阶 段的住房保障水平只能维持在较低的水平。 “橄榄型”结构要求保障层面下移，并将中等收入家庭列为不保 障对象。所谓“中产阶层”是指拥有稳定收入、有能力自己买房买车、 能够有足够的资金用于旅游、教育等现代消费的人群。在西方发达国 家一般占到 60%左右。 从美国住房保障发展的历史来看，从第二次世界大战后的大规模 建房，提供社会保障住房，保障水平逐渐提高，到了 20 世纪 80 年代 12 开始稳定，受政府住房保障的家庭稳定在约占全部家庭总数的 18%20%，并从住房保障支出占国民收入的比重来看在逐年下降。 欧洲发达国家也有类似的发展情况。随着经济的发展和中产阶层 的扩大、贫困人口的减少，住房保障水平在达到一定程度后也在降低， 从而呈现为经过一度上升逐渐下降的曲线，当然下降也是适度的。 原因之二是，随着国民经济的发展和居民收入水平的提高，居民 家庭住房消费倾向趋于不断增加，强化个人住房消费意识，减轻国家 和社会住房保障的负担。 住房消费支出比是一个动态指标，即在不同时期其数值是不一样 的。它除了与住房制度的导向有关外，还与两个因素有关。一是人均 国民生产总值，就是说当生产力发展到一定水平时，居民住房消费支 出比应达到一定的数值范围；二是居民生活水平，就是说当居民生活 达到一定水平时，居民住房消费支出比应达到一定的数值范围。 从理论上说，居民家庭住房消费支出比在逐步加大，政府对住房 保障的投入的份额就相对会在达到一定程度后可能下落，呈现为一条 倒 U 型的曲线。 2、 、 倒倒 U 型曲型曲线发线发展的展的“三三阶阶段段”框架模型框架模型 从理论上说，在工业化前，通常所说的人均国民生产总值很低， 仅能维持人们的生存需要，居民分散择地而居，不可能存在现代意义 上的住房保障，我们权且称之为“前住房保障时期” 。当大规模工业 化开始以后，伴随着经济发展而来的是大规模的城市化，农村人口大 13 量集居于城市，产生大批收入低下的居民，于是就产生了现代意义上 的住房保障问题。当国民经济发展到中产阶层占绝对多数，贫困人口 逐渐减少时，用于住房保障的支出额占国内生产总值的比重将会下降， 我们可以称之为“住房保障水平回落时期” 。从上升到回落，也就形 成了一个住房保障水平的倒 U 型曲线发展轨迹（如图 3 所示）。 图 3 住房保障水平倒 U 型曲线发展的轨迹 在图 3 中，以时间为 X 轴，经济发展水平为 Y 轴，城市居民居住水平 线可以细分为三条曲线：（1）实际居住水平线：是指城市居民实际所居 住的平均水平线，会随着经济的发展而迅速提升；（2）基本居住水平线： 是根据经济与社会发展阶段性水平而设计的满足城市居民基本居住 需要的平均水平线，其总体发展的趋势是平缓的；（3）住房保障水平线： 是住房需要与供给能力平衡基础上的城市住房保障的平均水平线，呈 现出“倒 U”型曲线的特征。 （五）（五）结论结论与启示与启示 14 住房保障水平的确立，应以促进经济发展为检测尺度，也必须以 保持经济社会的可持续发展为目的。也就是说，住房保障水平要保持 动态性。 1 充分考充分考虑虑城市城市财财政支付能力政支付能力 财政支付能力涉及到住房保障制度的现阶段和未来可持续性支 持能力。从本质上说，住房保障是政府是通过支付转移的方式实现社 会收入的再分配，以保持社会公平和社会稳定，使广大中低收入居民 家庭也能够享受经济发展的利益。住房保障制度必须具有可持续性， 为保证住房保障制度的可持续性，必须在这项制度设计之初，就充分 考虑城市财政的支付能力，使这项制度的实施在财政的可承受范围之 内。唯如此，才能保证住房保障制度能够长期稳定地不断发展。 2、充分考、充分考虑虑城市住房城市住房发发展展阶阶段、住房供求关系状况段、住房供求关系状况 在市场机制充分发挥作用的情况下，不同的住房发展阶段，住房 的供需关系状况有很大差别，住房保障的需要程度和发生作用的范围 也有很大差别。一般来说，在住房严重短缺时期，住房供应不能满足 住房需求，住房价格与城市居民家庭平均的住房支付能力差距较大， 居民家庭的住房保障需要相对强烈，需要政府保障的范围相对较大， 需要保障的程度也较高。而在住房供求关系相对缓和时期，需要政府 保障的范围较小，保障程度的要求较低，保障压力相对较轻。因此，住 房发展的阶段性决定了一个城市需要帮助购（建）住房或需要帮助租 15 房居民家庭的范围，影响一个地区住房保障主要方式的选择，以及各 种方式间的关系。 注： 此处引用相关资料为浙江大学房地产发展研究所相关研究报告，对厦门保障性住房研究 有借鉴意义，根据本课题研究需要做了有条件的选用。 三、厦三、厦门门住房保障建住房保障建设设的的历历史回史回顾顾及及现现状分析状分析 自创办经济特区以来，厦门十分重视发展城市普通住宅、完善住 房保障体系，采取积极有效的措施，加大住宅土地供应力度，强化房 地产市场监管。通过经济适用房、安置房和廉租房的建设，有效解决 了厦门市部分中低收入家庭的住房困难问题。 （一）厦（一）厦门门市住房保障建市住房保障建设设的的历历史回史回顾顾及及评评价价 1、 、经济经济适用房建适用房建设设起步早，成效明起步早，成效明显显 厦门市住房保障起步早，但由于受海峡两岸军事、政治对峙影响， 基本建设投资少，城市住房主要由市房地产管理部门统筹统建，以及 少量行政机关、企事业单位自建职工宿舍，数量有限，发展缓慢。截 至 1981 年底，城市人均居住面积只有 4.53 平方米，住房供求矛盾十 分突出。为了缓解城市居民住房难问题，市政府在创办经济特区之初， 就开放了房地产市场，依靠社会力量发展商品住宅。80 年代中期开始 实施“统建房”建设，以低廉价格出租给“双困户”和待婚大龄青年，当 时称“鸳鸯楼”。为了改善城市中低收入家庭居住条件，厦门市于 1991 年成立厦门市住房统一建设办公室（后改名住宅建设办公室），负责全 市解困房和统建房（又称安居工程）建设（1998 年后，统称为），每年向 16 中低收入的家庭提供相对低价的住房。1993 年市政府作出关于加快 城市住宅建设的决定，提出在 994-1996 年 3 年内，基本解决人均居 住面积 4 平方米以上的居住困难户目标，并逐年加大投资力度。至 2006 年 5 月，厦门累计建成解困统建房和经济适用住房小区 18 处， 建筑面积 330 多万平方米,3500 多套，较好解决了大量人均居住面积 8 平方米以下的家庭的住房困难问题。据统计，现在厦门市区居民每 5 户中就有 1 户居住的是政府提供的经济适用房。厦门市经济适用房 配套完善、质量高、价格低廉（1997 年 1050 元平方米，1998 年 1500 元平方米左右），中低收入的住房困难户基本承受得起，为政 府出售住房，回笼资金，促进住房制度改革创造了条件。 2、住房公、住房公积积金制度，有效增金制度，有效增强职强职工工购购建住房支付能力建住房支付能力 厦门市 1992 年建立住房公积金制度，截至 2006 年底，全市建立 住房公积金单位 6700 个，缴存住房公积金职工 26.5 万人，累计归集 住房公积金 80.68 亿元，累计为 6.1 万户家庭发放住房公积金贷款 68.9 亿元，住房公积金贷款占本市职工按揭购房的 30%。住房公积金 在深化住房分配制度改革，完善住房保障体系，增强职工购建住房支 付能力，提高城镇居民居住水平中发挥了重要作用。厦门市国土房产 局公积金管理中心，长期以来积极发展和规范住房公积金业务，提高 了住房公积金归集率和个贷使用率，注重健全内控制度，抓好风险防 范工作，确保了住房公积金安全。 17 3、住房、住房货币货币化化补贴补贴制度，推制度，推动动了住房商品化的了住房商品化的进进程程 1999 年 7 月，经省政府批准，厦门市出台了厦门市住房货币化分 配试行方案，开始在全市范围内对未享受住房优惠政策或享受的住 房优惠政策未达面积控制标准的职工实施住房货币化补贴。截至 2006 年底全市共有 886 个单位实施了住房货币化分配政策，对 46117 位职工发放住房货币化补贴 6 亿元。住房货币化补贴政策作为厦门市 住房制度改革的核心内容，试行 7 年多来，在解决职工住房问题上发 挥了不可替代的作用，一定程度上提高了职工购买商品住房的能力。 4、公房提租制度，、公房提租制度，实现实现“以房养房以房养房”的良性循的良性循环环 厦门从 1992 年进行房改始，公房的租金从每平方米使用面积 0.7 元逐步增加到 1995 年的 1.4 元，1996 年的 1.7 元，1997 年 1.96 元， 1998 年的 2.31 元。从 1999 年 7 月 1 日起，厦门住房租金标准提高 25，平均每平方米使用面积为 289 元，到 2000 年公有住房租金标 准达每平方米使用面积 371 元。1999 年各类公有住房或市价每平米 建筑面积框架结构为 1293 元，砖混一等结构为 1208 元，砖混二等结 18 构为 1123 元，砖木结构为 1079 元，高层为 2512 元。因为租金提高， 房价不变，改变了住房租售价格比不合理的状况，政府因势利导，鼓 励居民买房，扩大住房消费。房改前全市直管公房年租金收入 100 多 万元，每年市政府要从财政城市维护费中拿出款项来补贴公房维修； 公房租金标准提高后，全市直管公房年租金收人达到 7000 多万元， 不仅不需要财政补贴，还能略有盈余来用于旧危房的改造。更重要的 是，公房提租改变了过去“买公房不如租公房”的不合理现象，改变了 居民在住房分配上的“等、靠、要”的思想，打破了旧的住房福利分配 体制。 5、公房出售制度，解决、公房出售制度，解决职职工居民住房工居民住房问题问题 厦门于 1997 年开始实施公房出售，截至 2006 年底，有 8 万多 套约 630 万平方米公房出售给职工，占全市成套公房 93%以上，回笼 资金 50.2 亿元，为经济适用住房融资 22,65 亿元，圆了广大职工居民 的住房梦。 6、廉租房制度，最大程度解决最低收入家庭住房困、廉租房制度，最大程度解决最低收入家庭住房困难问题难问题 2000 年，厦门市出台了城镇廉租住房管理规定，规定家庭收 入低于公布当年最低生活保障线、人均居住面积在 6 平方米以下的 “双困户”可承租政府提供的低租金住房，后又将家庭住房困难标准从 人均 6 平方米提高到 8 平方米。2003 年，出台了厦门市城镇廉租住 房租金补助安置暂行办法，初步形成了“以租金补贴为主，实物安置、 租金核实为辅”的多种廉租住房保障方式，解决 3600 多户城镇最低收 人家庭住房困难问题。 19 （1）政府通过购买、置换和建设各种渠道，筹集廉租住房，一共以 住房实物形式安置了 666 户廉租户； （2）利用社会出租房源，对主要劳动力为残疾的家庭、孤老家庭和 优抚对象外的其他最低收人的住房困难户，发放租金补助，让他们从 社会上租房子解决住房困难问题，两年多来以租金补助的方式共安置 了 407 户最低收人家庭； （3）采用租金核减的方式，对承租公房的符合租住廉租房条件的家 庭，进行了租金核减，每年都有 2000 多户获准核减租金。 厦门市实施房改制度以来，在很大程度上解决了中低收人家庭的 住房问题，让这些中低收人群体能共享厦门城市发展的成果。 （二）厦（二）厦门门市保障性住房市保障性住房政策推政策推进进的的历历程及模式分析程及模式分析 厦门市开展社会保障性住房，是贯彻“国六条”精神的重大举措。 在国办发 2006 37 号文件中，明确要求调控房地产市场，遏制房地产 市场价格过快上涨，要重点发展满足当地居民自住需求的中低价位、 中小套普通商品住房，妥善解决中低收入住房困难家庭的住房问题， 避免住房问题成为新的社会问题。厦门市社会保障性住房，充分考虑 中低收入住房困难家庭的住房问题，致力于建立健全多层次的住房保 障供应体系。 1、社会保障性住房政策推、社会保障性住房政策推进进的的历历程程 厦门市开展社会保障性住房，是贯彻“国六条”精神的重大举措。 在国办发 2006 37 号文件中，明确要求调控房地产市场，遏制房地产 市场价格过快上涨，要重点发展满足当地居民自住需求的中低价位、 20 中小套普通商品住房，妥善解决中低收入住房困难家庭的住房问题， 避免住房问题成为新的社会问题。厦门市社会保障性住房，充分考虑 中低收入住房困难家庭的住房问题，致力于建立健全多层次的住房保 障供应体系。 2006 年 5 月厦门市政府首次对外宣布，通过社会保障性住房计 划的实施，将在 3 年至 5 年内基本解决中低收入家庭住房问题。据厦 门市统计局最新抽样调查显示，目前厦门市中低收入群体约占全市人 口的 40%，社会保障性住房计划覆盖面涉及厦门市 2/5 的人口；2006 年 5 月 25 日，厦门市廉租住房安置房抽签仪式在厦门市国土房产局 举行，65 家廉租户现场抽取房号并领取了新房入住通知书；2006 年 6 月，政府为确保房源能提供给最需要的住房困难家庭，就申购方案初 定的供应对象及申购条件、评分办法、申购要求予以公布，向社会征 求意见；2006 年 10 月 8 日，备受社会各界关注的厦门市住房建设近 期规划出炉，根据规划，从 2006 年到 2010 年，厦门市将建社会保障 性住房 682 万平方米（社会保障性商品住房 402 万平方米，保障性租 赁房 280 万平方米），商品住房建筑面积预计约 1656 万平方米，社会 保障性商品住房和保障性租赁房面积都为 90 平方米以下的户型。 2006 年 12 月 1 日，厦门市保障性住房开始发放首批表格，交表截止 时间为 2007 年 2 月 28 日下午 5 点。在保障性住房建设上，计划建设 16 个项目 4.14 万套，总投资 83.3 亿元，2007 年完成投资 30 亿元。 2007 年 6 月 17 日7 月 5 日厦门市首批 564 套中低收入家庭社会保 障性租赁房的选房工作正式开始。按照计划，每天将会安排大约 40 21 套的选房。至 2008 年 6 月 30 日，厦门已受理保障性住房申请 17887 户，其中低收入家庭申请有 15093 户，公务人员共 2643 户，引进人 才共 151 户，已有 2200 户完成了保障性住房选房。通过严格的审查， 已取消了 470 户保障性租赁房及 354 户保障性商品房的申请资格。我 市首个保障性住房小区万景公寓 6 月 26 日竣工交付使用了。目前， 厦门除万景公寓外还有 19 个在建的保障性住房小区，将提供约 4.5 万套的保障性住房。 社会保障性住房建设计划的付诸实施，标志着厦门在建立和完善 分层次、多元化住房供应体系，切实解决中低收入家庭住房困难问题 上建立起了长效机制，同时也为全国解决中低收入家庭住房困难，建 设保障性住房提供全新的思路及模式。 2、社会保障性住房近期建、社会保障性住房近期建设规设规划（含划（含经济经济适用住房、不含安置房）适用住房、不含安置房） 根据厦门市规划局社会保障性住房规划，厦门市目前常住人口的 构成情况以及外来人口的增长速度，厦门市的社会保障性租赁住房重 点提供给不同对象：廉租房主要提供给具有城镇常住居民户口的最低 收入家庭；普通租赁房主要提供给具有城镇常住居民户口的经济水平 略高的家庭；租赁公寓主要用于引进人才的居住需要；本岛阳光公寓 和岛外“金包银”工程中的外口公寓主要提供给常住城镇的外来人 口。在未来 3-5 年内廉租住房建设总量约为 280.33 万平方米，全部为 90 平方米以下住房，能及时缓解本岛及几大工业区的住房配套问题， 保证工业项目的及时投产，促进全市住房结构的合理性。根据厦门市 产业发展的空间时序、道路交通建设的安排以及现状居住配套的情况， 22 对规划项目制订了初步的开工计划。 规划保障性商品房、租赁房项目分布示意图规划保障性商品房、租赁房项目分布示意图（资料来源：厦门市规划局） (1)保障性住房、租保障性住房、租赁赁房年度房年度计计划：划： 23 （资料来源：厦门市规划局） （资料来源：厦门市规划局） (2)年度年度计计划与平衡划与平衡 根据规划，平衡对象包括存量商品住房、规划保障性商品房、障性 租赁房和规划商品住房。 （料来源：厦门市规划局） 根据表中的安排，通过加大保障性商品住房、保障性租赁房的 建设，住房建设总量可以达到平衡。对于新增的商品住房，岛内比岛 外的小户型比例可以适当略低，滨海、环湖等重点地段比其他地区的 24 小户型比例可以适当略低。对于主动提高小户型住宅建设比例达到 70%的存量商品住房项目，优先审批。 3、社会保障性住房近期建社会保障性住房近期建设规设规划解划解读读 社会保障性住房的目标是“居者有其屋”，可买也可租，由中低收 入群体自选。 （ （1）社会保障性住房的目）社会保障性住房的目标标是是“居者有其屋居者有其屋” 根据社会保障性住房规划，未来 35 年内，厦门市将有 3.4 万户 中低收入家庭的住房困难问题可以得到解决。厦门市将向有经济能力 的中低收入家庭以及特定对象中的住房困难户提供保障性商品住房； 向既不属最低生活保障线以下又无经济能力购买保障性商品住房的 低收入家庭以及特定对象提供公有租赁住房；向最低生活保障线以下 的住房困难家庭提供廉租住房；结合旧城（村）改造，通过拆迁安置， 解决和改善本市中低收入家庭的住房困难和居住条件。 （ （2） ） 加大中低价位、中小套型普通商品住房加大中低价位、中小套型普通商品住房 根据规划，加大社会保障性住房、中低价位、中小套型普通商 品住房的供应；同时积极消化存量住宅建设项目，严格按照“各城市年 度新审批、新开工的商品住房总面积中，套型建筑面积 90 平方米以 下的住房面积达到 70%以上”的要求，统筹规划，合理引导。规划提 出鼓励小户型的措施，凡主动提高小户型住宅建设比例达到 70%的 存量商品住房项目将优先获审批。对于新规划的商品房项目， 规划 提出区域差别化的思路，即岛内新增商品房小户型比例适当略低于岛 外；适当降低滨海、环湖等重点地段的小户型比例。 25 （ （3）社会保障性住房重点在）社会保障性住房重点在岛岛外外 根据厦门市产业推进的方向和用地资源分布，社会保障性商品住 房（含经济适用住房）重点增加岛外各区的项目。海沧区、集美区、同 安区和翔安区皆安排有不同规模的社会保障性商品住房，建设时间上 集美区和翔安区的项目先行，海沧区和同安区的项目安排在两年以后 逐步推进。 （三）厦（三）厦门门市保障性住房模式分析市保障性住房模式分析 厦门按照国务院、省政府有关加大中低收入住房供应的文件精神， 积极探索新时期住房制度改革的新思路、新模式，全力为中低收入家 庭构筑起一道强有力的住房保障网。 1、政策、政策设计创设计创新：新：统统一建一建设设、 、统统一分配、一分配、统统一管理、一管理、统统一运作一运作 社会保障性住房明确规定：实行统一建设、统一分配、统一管理、 统一运作的新机制，政府由此将更为科学合理配置有限的住房资源， 把好社会保障性住房的入口关和出口关。在原有管理基础上，迅速成 立社会保障性住房管理委员会，作为全市社会保障性住房建设与管理 的决策机构，统一制定各类计划，统一实施各项管理。在此基础上，根 据职能分工，市建设与管理局、市国土房产局分别负责组织全市社会 保障性商品房和社会保障性租赁房的建设、管理工作。 2、分配机制、分配机制创创新：家庭成新：家庭成员员全名制全名制 26 政府对不同收入家庭实行不同住房保障政策，符合社会保障性住 房申请条件的家庭只能购买或承租一套社会保障性住房，申请社会保 障性住房实行家庭成员全名制。申请社会保障性住房之前的 5 年内有 购买或出售房产的，不能再申请社会保障性住房。如已按房改规定租 住、购买公有住房或购买经济适用住房、统建解困房、落实侨房政策 安置房、集资房的，原则上不能再申请社会保障性住房，已享受上述 优惠政策但仍符合社会保障性住房申请条件的亦可提出申请，申请获 得批准时必须退出原有住房，退出的住房由政府收购或收回，用于解 决中低收入家庭住房困难，以体现一个家庭只能有一套社会保障性住 房的原则。建立社会保障性租赁房体制是一项新的具有开拓性的举措， 打破原有的分配体制，对不同收入家庭实行不同的住房保障政策。向 有经济能力的中低收入家庭以及特定对象中的住房困难户提供社会 保障性商品房；向既不属最低生活保障线以下又无经济能力购买保障 性商品住房的低收入家庭提供社会保障性租赁房；向最低生活保障线 以下的住房困难家庭提供廉租住房；结合旧城（村）改造，通过拆迁安 置，解决和改善本市中低收入家庭的住房困难和居住条件。以此建立 起不同收入家庭多层次的住房保障供应体系，切实解决厦门市中低收 入家庭住房困难问题。 3、管理体制、管理体制创创新：体制内循新：体制内循环环、政府回、政府回购购、全程、全程监监控控 为了确保社会保障性住房真正落实到中低收入住房困难家庭手 中，在分配上，坚持“只能一套”的原则，即符合社会保障性住房申请 条件的家庭只能购买或承租一套社会保障性住房，保障中低收入家庭 27 的基本生活需求。在管理上，建立公有租赁住房的退出机制，严格保 障性商品住房的上市条件，最大限度发挥社会保障性住房的保障作用， 让更多的中低收入家庭通过轮候配租，实现居者有屋住。 建立社会保障性租赁房退出机制，因家庭收入或住房等情况发生 变化，不再符合原有承租条件的，将调整租金补助标准或退出承租的 住房。社会保障性商品房不得上市转让，但可申请由政府回购，回购 价格按购买价格结合住房的新旧程度确定。除购房按揭外，社会保障 性商品房不得进行商业性抵押。这是保障性商品房与过去经济适用房 最大的不同所在。在过去廉租房管理中存在这样的情况，即住进去一 段时间后即使已经不符合承租条件，也很难使其退出，在社会保障性 租赁房管理中，将建立起有效的进出机制，实现资源的最大化利用。 厦门市公有租赁住房管理办法通过对不同对象实行不同租金标准， 即廉租租金、标准租金、准市场租金、市场租金，通过租金杆杠进行调 控实现良性的退出机制。承租社会保障性租赁房的家庭，因家庭收入 或住房等情况发生变化，不再符合原有承租条件的，应申报调整租金 补助标准或退出承租的住房。当社会保障性租赁房合同期满需续签时， 承租对象是否符合承租条件应重新进行审核，对不再符合承租条件的， 应责令退出，暂时没有其他居所、无法退出的，可考虑按相应的分类 租金补助标准核减或取消租金补助。建立全市住房信息管理系统，并 对全市社会保障性住房实行楼盘管理，建立社会保障性住房信息公开 公示制度，包括楼房的地址、数量、套型、面积、租金标准，以及分配 情况、供应对象等信息将一一呈现在所有市民面前，让市民及时了解 28 社会保障性住房的供应情况，建立起公平、公正、公开的社会保障性 住房供应模式。同时，在分配管理过程中，各职能管理部门与街道、居 委会一起共同形成联动机制。发挥街道、居委会了解掌握辖区内居民 的家庭经济情况和住房情况的作用，从基层入手，利用基层信息严把 分配门槛关。 4、用地和交通出行、用地和交通出行创创新：公交新：公交场场站建房，解决土地站建房，解决土地资资源源紧紧缺和交通出行缺和交通出行问题问题 厦门岛内土地资源紧缺，用地和交通是解决社会保障性住房建设 的两个关键问题。随着新城区建设步伐加快，急需解决人们出行问题， 规划部门结合公交场站建设社会保障性租赁房，不仅能够解决低收入 家庭的住房需求，而且还能方便他们的出行问题。 5、 、户户型型设计创设计创新：新：户户型不大功能全，造价不高型不大功能全，造价不高环环境美境美 厦门市的社会保障性住房坚持经济实用的原则，住房建设注重中 低收入家庭实际需要及其承受能力，严格控制套型和面积标准，户型 面积以一房一厅和两房一厅为主，严格控制三房一厅。在廉租房户型 中，两房的比例将占 70%；在普通租赁房、租赁公寓和保障性商品住 房户型中，两房比例均占 60%。虽然保障性住房面积标准低，但建设 标准不低：厕所、厨房、阳台一应俱全，每户至少有一面朝南。各居住 区内应有的配套设施一样也不少，选址也都是在交通便利、具有较大 发展潜力的区域。 6、融、融资资渠道渠道创创新：多新：多轮驱动轮驱动，解决住房建，解决住房建设资设资金金紧紧缺缺问题问题 29 按照初步计划，厦门市未来三至五年社会保障性住房的建设资金 总需求为 240 亿元，拟从以下三个渠道解决：一是租赁房由财政拨付 和从公房出租、出售收益拨付；二是保障性商品住房由建设单位按银 行融资、售房款还贷的模式滚动；三是安置房由建设单位通过银行融 资解决。社会保障性住房虽是解决群众住房困难之所需，但在建设中 同样注重好的配套设施和环境。保障性住房主要委托新组建厦门经济 特区房地产开发集团有限公司和厦门住宅建设集团有限公司进行代 建，这两大集团在建设社会保障性住房上均积累了丰富经验，凭借其 强大的技术和管理力量优势，不以赢利为目的，精心组织施工管理。 名词解释： 社会保障性住房：是指政府提供的，限定建设标准、供应对象和销售价格或资 金标准，具有保障性质的住房，具体包括社会保障性商品房、社会保障性租赁房 （含廉租房、普通租赁房、租赁公寓）、安置房（含拆迁安置房、解危安置房以及落 实侨房政策安置房）等。 资料来源：厦门市规划局 四、厦四、厦门门市保障性住房市保障性住房问问卷卷调查调查分析分析 住房作为居民最基本的生活保障之一，在传统的中国百姓心中占 据着极其重要的位置。社会保障性房建设作为一项复杂的综合工程， 可以看作一个多方博弈，牵涉到整个住房保障体系、中低收入者权益、 和谐社会的构建等一系列问题。社会保障性住房开始规划和建设以来， 已经成为厦门市民热议的热点问题之一。 （一）（一）课题课题基本情况与研究方法基本情况与研究方法 30 针对厦门市社会保障性住房的政策、模式等问题，课题组展开了 社会调查，旨在了解我市中低收入群体对保障性住房的意见和看法。 本项调查于 2008 年 6 月 10 日至 20 日进行。由集美大学 2006 级、 2007 级社会工作专业学生共 15 人担任访问员。这些学生在校期间受 过专门的社会学和社会调查训练，在参加调查之前接受了有关本课题 的相关培训。整个调查设计属于严格的概率成比例抽样（PPS），调查 样本总体范围界定为厦门市辖区、街道、社区（或居委会），采用 4 级 分层随机抽样法选样。首先，以市辖区为初级抽样单位（PSU）选样 4 个；其次，以街道为次级抽样单位（SSU），随机抽取 6 条街道；第三步， 从这些街道中抽出 7 个社区或居委会；第四步，等概率抽选家庭户作 为被调查对象。样本的最后确定由访问员入户后根据统计学家莱斯 利凯什设计的选样表完成。成选样本为年满 18 岁以上有独立回答问 题能力的厦门公民，全部调查数据通过问卷形式收集。由于这些担任 访问员的学生此前大都参加过厦门市相关街道社区居委会专业实习， 与调查单位有关工作人员建立了良好的合作关系，调查比较顺利。调 查共发出问卷 400 份，回收有效问卷 375 份，有效回收率为 94%。具 体抽样安排为：（见下表） 第一部分 样本情况 市辖区街道社区问卷数 （份） 发出问卷数 （份） 31 开元街道深田社区5660 双涵社区5560梧村街道 东坪社区5660 思明区 嘉莲街道莲花北社区5860 湖里区殿前街道兴隆社区5760 集美区杏林街道曾营社区5760 翔安区祥平街道祥桥社区3640 合计375400 1、 、样样本特征描述本特征描述 在有效回收的 375 份问卷中，从被调查对象的性别比例看，男性 占 49.9%，女性占 51.1%；从婚姻状况看，未婚占 22.3%，已婚占 76.7%； 从年龄结构看， 30 岁及以下的受访者占 26%， 31-40 占 23.8%，41- 50 岁占 24.6%， 51-60 岁的占 26%，基本上呈正态分布状态。 2、 、调查调查家庭的基本情况家庭的基本情况 （1）从年龄结构看，户主中青年占 7 成，户均人数偏少。年龄结构： 30 岁及以下的受访者占 26%； 31-40 占 23.8%；41-50 岁占 24.6%；90