加强我国电子政务的标准化建设

加强我国电子政务的标准化建设 内容摘要：我国电子政务标准至今仍处在不断探索的阶段。本文分析了我国电子政务 建设过程中出现的问题，阐述了标准化对电子政务的意义和必要性，介绍了相关国际经验， 提出了优化我国电子政务标准的基本路径，即通过设立总体目标、基本原则、系统化标准 体系设置及相关支持来实现。 关键词：电子政务；标准化建设 一、发展电子政务的意义 电子政务建设作为信息社会政府运行的平台，是新时期服务型政府不可或缺的基础设 施。政府机构通过在管理和服务职能中运用现代信息技术，实现政府组织结构和工作流程 的重组优化，超越时间、空间和部门分隔的制约，建成一个精简、高效、廉洁、公平的政 府运作模式。电子政务模型可简单概括为两方面：一是政府部门内部利用先进的网络信息 技术实现办公自动化、管理信息化、决策科学化；二是政府部门与社会利用网络信息平台 充分进行信息共享与服务、加强群众监督、提高办事效率、促进政务公开等等。 从大的方面来说，电子政务有助于推动党的执政能力建设；提高政府创新能力；提升 区域性竞争力；带动全社会信息化发展。 对于政府部门，电子政务还可以提高公共行政绩效；降低公共行政成本；促进政府职 能转变；提高公共决策质量；增加公共管理透明度。 二、电子政务标准化建设的必要性 我国电子政务建设发展至今，其成效有目共睹。据 2005 年统计，我国已经有 96%的 部委单位拥有网站，81.3%的地方政府拥有网站，其中省级政府门户网站的拥有率为 90.3%，地市级政府门户网站的拥有率为 94.9%，相当一部分县级政府也拥有门户网站。时 至今日，我国公务部门的电子政务已经更为普遍了。但是，我国电子政务建设过程中也暴 露出一些问题。国务院信息化办公室历年编写的中国信息化发展报告中也指出了我国 电子政务的诸多不足。 政出多门，数据不一致，内容不共享。国际上公认政务信息应该占整个人类信息的 80%以 上。但是由于条块分割，造成了我国在采集和存储政务信息时产生了大量不一致，甚至是 矛盾的信息。如：工商、海关、税务的法人数据库没有一致性的维护机制；由于已经形成 了各自的政务信息队伍、熟悉的机制和数据库，政府部门之间都千方百计保留自己形成的 成果而取消他人的相同成果；同时，又由于各种原因不能够为他人提供及时的高质量的信 息共享。 管理过细，手续太繁琐，协调太复杂。我国政府部门普遍存在着管理过细，各种报表 和办事程序繁琐，评审、评比、考察与其成效比相对过多，决策的科学咨询不够、等待决 策时间偏长、决策过程又时常偏短等等一系列问题。现实政务流程和政务信息的不合理给 电子政务系统的具体实施带来了困难。由于我国政府的某些具体职能划分不清晰甚至重复， 存在政务流程不明确不唯一的情况；一件政务服务经常需要经过不同部门的很多职能机构， 存在政务流程跨部门和过长的情况。 网站繁多，虚设难行政。目前，中央、省、市、县，甚至还有乡镇各级政府及其所属 部门机构绝大多数都有自己的网页。这些页面内容更新缓慢，有的网站中的多数信息陈旧 不堪，甚至几年未有过更新；内容四处摘录、门类众多，却缺乏有实质内容和服务价值的 有效信息，该公开的政务没有公开；不少网站连论坛、邮箱等都没开通，完全谈不上有交 互性、服务性，网上办公形同虚设。相对而言，英国近期提出要关闭 90 个政府网站。 另外就是“信息孤岛” 现象。由于目前缺乏统一规划、技术标准也未统一，近些年来部 分政府机关建立了电子政务系统或网站，但多数建成的系统并没有真正用来处理政务，系 统或网站处于“死库” 、 “死网”状态，数据更新缓慢。许多部门单位间的软硬件系统缺乏信息 系统的兼容性，如硬件系统缺乏接口，或者接口制式不一，软件系统各自为政，重复设计， 互不通用，信息资源建设各搞一套，结构格式混乱，无法共享。这样一哄而起的电子政务 建设，造成了“信息孤岛” 现象大量存在，拉大了数字鸿沟，妨碍了信息资源建设的共享和 共建，浪费大量的国家资源。有专家认为，如果让这种各自为战、各搞一套的局面发展下 去，将来政府间、部门间的互连互通势必难以实现，以至于给国家造成巨大的浪费。 造成这些问题的原因可以归结为诸如由于信息公开意识不足，导致建设电子政务的积 极性不足；信息共享的意识并未形成，依然惯常于各自为政，在电子政务建设中不注重与 其他单位（尤其是横向）的互通等等。 但笔者认为，更重要的原因在于我国电子政务建设中标准化程度不足。缺乏相应的电 子政务标准，使得各级政府、机构在建设本级、本部门的电子政务过程中无章可循，只能 在遵循一些规定的基本原则基础上，按照本级别、本部门的实际情况（诸如资金等）来设 计电子政务的模式。也正是由于标准的不足或缺失，使得各级政府、部门在建设电子政务 过程中缺乏有效的制度制约，随意性增加，出现电子政务水平不高，相关设备、资金浪费 的情况， “信息孤岛” 现象也难以避免。 所以电子政务建设必须有标准化的支持, 标准化是电子政务建设的基础性工作, 它将各 个业务环节有机地连接起来,并为彼此间的协同工作提供技术准则。通过标准化的协调和优 化功能, 保证电子政务建设少走弯路, 提高效率, 确保系统的安全可靠。统一标准是互连互 通、信息共享、业务协同的基础。 电子政务系统是一个内含多种应用系统的集成体系。各类应用系统彼此作用, 相互链 接, 形成了一个有机的数据、信息流处理体系。由于各类应用系统在应用范围、构建方式、 系统结构、数据资源等方面存在一定的差异, 对整个电子政务系统平稳、高效的运行存在 较大的影响。因此, 电子政务的整体应用能够成就多大规模, 关键是看电子政务的标准化体 系建设。 三、国外电子政务建设的经验 在设计我国电子政务标准方面，有很多国外电子政务建设经验值得借鉴。这里仅举英 国为例。 为实现英国的电子政务建设“英国在线”战略，英国政府制定了“电子政府互操作框 架”（E-Government Interoperability Framework ，简称 E-GIF）： （1）英国电子政务建设的第一项工作，是确立全国的电子政务建设原则，即以基于 XML 的数据集成和互联网技术为中心，通过行政政策的形式予以发布和强制执行，从而保 证整个互操作框架在全国范围内的实行； （2）通过技术标准体系的建立，从系统互连、数据集成、内容管理元数据和电子服务 的访问四个方面对实现电子政务互操作性所需要的技术标准进行归类、统一和管理，从而 在技术标准上实现电子政务建设的统一性； （3）通过建立以 XML Schema 为核心的电子服务开发框架，利用政府分类列表和政 府数据标准目录，利用各种技术标准，统一确定建设中的具体技术规范，真正落实互操作 中的 XML 数据集成标准； （4）通过变化管理来保证整个技术标准体系和相应的原则、政策不断更新，保持与互 联网新技术发展的同步； （5）通过以电子特使办公室和互操作工作组为核心的具体组织来执行整个互操作框架 中所需的标准规范建设等工作； （6）通过网站等一系列实施支持手段，保证整个框架制定过程中能够吸取各方面的意 见，实现公开发布，并能够在实施过程中不断得到反馈，从而向前发展； （7）为了保证该战略和相应标准的落实和实施，建立了包括电子政府建设所涉及的关 键利益干系人、委员会、管理机构在内的组织机构，明确他们的角色及责任，以保证工作 的展开和各方利益得到体现； （8）互操作框架在整个英国的顺利实施不但需要相应的组织机构保障，同时还要与相 关的部门、组织和人员保持联系和沟通。 可以看出，英国的电子政务标准化建设不是简单的标准建设或者个别标准的落实实施， 而是一个完整的系统工程。 四、优化我国电子政务标准的关键 电子政务的建设过程，也是电子政务标准不断优化、完善的过程。国外电子政务建设 的经验可以作为优化我国电子政务标准的基本路径的重要参考。当然，各国电子政务建设 也存在一定的差异性，这与各国的实际国情和建设理念的不同有较大关系。所以在我国借 鉴的过程中，也必须考虑到我国的现实国情、文化差异等因素。 （一）贯穿始终的电子政务建设总体目标 电子政务是一项具有长远意义的工程，它改变着政府的工作模式和服务方式。因此， 需要设计一个总体的建设目标，即预期建设怎样的电子政务，确定其导向是什么。 我国目前的电子政务建设，条块分割较为严重，电子政务往往成为各部门各自负责的 建设模式，以至于产生种种弊病。电子政务建设的总体目标，可以为各部门电子政务的发 展、运行提供一种标准、底线，或是发展的方向；同时，各部门对建设怎样的电子政务产 生共识，是部门间实现相互理解、信息互通的基本前提。总体目标的确立，为电子政务标 准的设立提供了方向性的指导。 （二）合理的基本原则 在总体目标之下，需要有相应合理的基本原则与之相配合，构成电子政务建设的基础 性部分。尤其在制定电子政务标准过程中，应当着重基本原则的贯彻。 美国电子政务始终执行三条原则是：（1）以公民为中心；（2）面向结果；（3）基于 市场，积极地推进创新。 英国设定的基本原则为：（1）以客户为中心建立服务；（2）向以网络为基础的服务 转变；（3）降低服务成本；（4）利用信息通信技术使政府服务为公众创造更多价值； （5）使更多的政府后台职能自动化和一体化。 我国电子政务标准的制定遵循“急用先行、成熟先上、科学先进、切实可行”的原则， 但还需要有能够贯穿电子政务建设整体过程中的一些基本原则，诸如客户导向等等。这些 基本原则的存在，一方面可以使制定电子政务标准的过程更加有章可循，保持持续性和稳 定性；另一方面，也可以使各部门在电子政务建设过程中充分发挥自主性的同时，能兼顾 到电子政务的总体发展规划。 （三）完善的标准体系 电子政务标准是电子政务建设过程中的重中之重，标准设置的合理且完善，会为电子 政务的良好发展提供明确的方向和路径。 就我国的现状来看，我国行政区域广阔，地区间的经济发展、信息化水平存在较大差 异，表现出不平衡性，所以在设计标准的过程中，应当充分考虑这些客观因素。 电子政务标准应当分层次来设计。一方面根据急用先行原则设置一些迫在眉睫、急需 的标准；另一方面应当规划出我国电子政务发展的分阶段目标、路径，根据阶段性目标来 逐步设计电子政务标准。比如就我国地区间信息化水平不平衡的特点，优先制定网络覆盖 方面的标准；就存在的“信息孤岛”现象，统一网络编写语言、数据库使用等标准，使得各 部门之间能够有效互通。然后，对电子政务所提供的服务类型、种类进行阶段划分，由易 到难，由简到繁，相关标准的制定层层推进。而不是一劳永逸式的把相关标准一次性设立， 因为一时间设置过多标准，很难做到每个标准都细致且合实际，各部门在执行标准中也可 能因为标准过多而无从下手，并且标准是否合理有待实践的检验。即标准的设立是要通过 专家、政府、顾客等多方不断修改、反馈才能最终确立，社会广泛的参与在电子政务标准 设立过程中必不可少。 电子政务标准包括的内容极其广泛，从技术标准到管理标准，再到评价标准、信息安 全标准等，是彼此联系的标准体系，而不是若干孤立的标准列举。不同的标准属于不同的 层次，不同的层次又与不同的电子政务发展阶段相联系，设置哪个层次的标准、哪些标准， 需要与相应的发展阶段相切合。 （四）相应的辅助设置 在电子政务建设过程中，需要强有力的领导部门来统筹协调各项工作，需要有完善的 相关法律法规作为后盾，需要有充足的人力资源提供源源不断的智力支持。这与电子政务 的复杂性和长期性有着密不可分的联系。 电子政务必然会受到当前技术水平、思想观念等的影响，使得电子政务的总体目标无 法在短期内得以实现，技术的进步、思想观念的拓展会为电子政务的完善提供无限的可能。 强有力的领导部门和法律法规为电子政务标准的制定、标准体系的确立提供了稳定性方面 的支持。同时，他们的存在一方面为各部门电子政务建设提供动力和依据，另一方面也对 其提供了压力和制约，防止各部门各自为政，不注重整体效应、规划。在电子政务标准体 系建立过程中，需要社会多种力量的介入，诸如政府、企业、专业技术人员、学者等，他 们为标准体系的完善提供强大的智力支持，保证电子政务标准的可执行性和持续性。 五、结论 我国的电子政务建设任重而道远。其中，优化电子政务标准更是重中之重。在电子政 务标准的制定过程中，