保障性安居工程建设三题

保障性安居工程建设三题 谭 学 亮 关于思想认识 近几年特别是今年以来，我国经济社会发展受到内外 严重挤压，遭遇重重困难：“三驾马车”踯躅不前，整体 下行趋势明显， “保八”压力沉重；经济结构调整乏力，投 资依赖痼疾难改，重复低效趋同严重，产能过剩突出；商 品房价仍居高位，上涨冲动难以抑制，心理预期难以改善， 社会矛盾日渐凸显。 为化解上述种种困局，党中央、国务院审时度势，出 台实施了一系列重大战略举措。其中之一，就是大力推进 保障房建设，规划“ 十二五” 时期建设 3600 万套，覆盖面达 到 20%，其中 2011 年开工 1000 万套。这项重大战略决策 顺民心、合民意，得到了全国人民的普遍欢迎和期待，也 取得了很大的成绩。据统计，到 2011 年底，全国累计约 3000 万户近 1 亿人受惠于保障性住房。 但与此同时，保障房建设也暴露出了不少问题，比如 进展不平衡，资金短缺，推进困难，完成任务压力大；工 程质量差强人意， “墙碎碎” 、 “海景房” 、建完就拆等情况 时有出现；位置偏、户型差、配套缺、门槛高、租金贵、 养护难比较普遍；分配不公、骗租骗购、进入退出机制缺 2 失等问题比较突出。但究其原因，主要还在主观方面，重 点是与重视努力不够、投入不足、监管不力、保障不到位 等密切相关。 必须进一步深刻而清醒地认识到，大力推进保障房建 设，一方面可以“稳增长、调结构、促发展” ，一方面可以 “保民生、控房价、促和谐” ，可以说是促进我国经济社会 和谐发展的重大战略举措和关键性控制工程，具有一举多 得之功。必须站在讲政治、讲大局、讲全局高度，进一步 强化各部门单位的政治、经济特别是社会责任意识，下真 功夫，花大力气，积极行动、全力投入并扎实推进保障房 建设，努力实现其战略目标价值，为我国有效化解经济危 机冲击，努力推动经济增长，促进经济社会和谐发展，做 出其独到贡献。 关于工作思路 思路决定出路。近年来我国保障房建设事业虽然已经 如火如荼，但也存在一些工作思路不清的地方，处理得当 与否，直接影响到保障房建设能否平稳推进和健康发展。 比如以下几个基本思路，就有待进一步明确和强化： 建设投入应以政府为主。大力推进保障房建设虽成社 会共识，但谁是投资建设主体却并不十分明确。目前的基 本设计，是希望以政府资金为引导，以社会资金做主力。 据测算， “十二五” 时期保障房建设约需投入 1.3 万亿元， 3 其中各级政府出资 3800-4000 亿元，不到总投资的三分之 一，其余资金政府是寄希望于通过银行贷款，筹集企业、 个人以及社会投资来解决。这种思路是值得商榷的。必须 看到，保障房建设属于典型的公益事业，规模大，投入大， 周期长，回报低，管理营运难，具有明显的正外部性特征， 其投资理应由政府公共财政承担，而不是靠社会资金发挥 担纲作用。为落实政府的投资主体地位，要重点解决三个 问题：一是责任要到位。各级政府及其财政部门要主动承 担主体责任，切实强化责任意识，通过大力调整优化支出 结构，及时足额筹措落实资金，努力满足保障房建设需要。 二是重心要上移。目前我国保障房建设实行的是“中央给 补助，省级负总责，市县抓落实”的管理模式。按原计划， “十二五”时期各级财政投入保障房建设的资金总额不超 过 4000 亿元，其中中央承担 40%左右，不到总投资的 15%，支出大头由市县财政承担。对这种责任体制，基层财 政前几年也许可以勉为其难，但近年来随着经济严重下行 和楼市宏观调控，其长期赖以倚仗的土地财政模式已经难 以为继，长期来看也已走入穷途末路，要求其负担主要建 设资金实在是心有余而力不足。必须按照财权与事权对等 的原则，将筹措落实建设资金的责任重心逐步上移到中央 和省级财政上来。三是资金来源要拓展。一方面，中央和 省两级财政要通过大力调整优化支出结构，大力压减一般 4 性支出，大幅增加对地方的专项转移支付规模，满足市县 保障房建设需要；另一方面，鉴于保障房建设资金的需求 巨大，周期较长，而当前财政收入规模有限，增长乏力， 为给保障房建设提供稳定可靠的资金支持，中央财政应考 虑发行保障房建设中长期专项国债，同时在总规模风险可 控的前提下，为地方专项发行保障房建设债券。 资金融通应以银行为主。在当前阶段，资金是保障房 建设最大瓶颈。各级政府除了不断加大投入，还必须充分 发挥财政杠杆作用，积极筹措吸纳社会资金。比较各类社 会资金，社保资金和保险资金在资金总量、使用方向和使 用期限上都受到很大限制，收益偏低等不确定性因素也导 致住房信托基金等产品发行困难，所以银行信贷资金理应 成为保障房融资的主渠道。目前我国实体经济虽然举步维 艰，但银行经济却红红火火，资金充沛，主要来自息差的 利润连年高速增长，应对风险能力大大增强，在支持保障 房建设方面是可以大有作为的。问题是从目前情况看，银 行对保障房建设投入并不积极，表面上是因为受到国家宏 观调控，银行缺少信贷规模，但实质上却是银行嫌保障房 项目的回报远不如其他项目高，银行出于逐利本能，难以 提起兴趣。由此可见，必须强力推动和督促银行特别是国 有大型商业银行充分认识并自觉履行其社会责任，在支持 保障房建设项目时主动把社会效益放到第一位，在筹措投 5 入资金、按规定下浮利率、适当放宽贷款条件等方面严格 执行有关规定，做出更多实质性的努力，而不是以保证股 东权益为借口，虚以应付。与此同时，人民银行总行和银 监会可考虑对各家商业银行保障房贷款划出专项规模，明 确利率下浮等相关要求，实行专项考核，以督促、鼓励和 推动其积极支持保障房建设。 房屋配建应以原地为主。虽然目前不少地方明文规定， 商品房开发必须按一定比例（常为 5左右）配建保障房， 但在实际建设过程中却存在较大阻力，特别是原址配建的 案例并不多。究其原因，开发商方面担心保障房会影响其 商品房的“高尚”品质，不利于楼盘销售，一些地方政府 希望从城区较好地段的土地开发中获取更多增值收益，两 者不谋而合的结果，就是在较差地段实行异地配建或者尽 量不配建就成了主流选择。但从长期、健康、和谐发展的 角度和要求看，这种价值取向和发展思路必须予以调整。 必须看到，在基础设施并不完备的偏远区域大规模建设保 障房，很容易形成非常集中的“贫民区” ，进而引发对立、 仇富等许多潜在的不安定、不和谐因素。必须明确要求并 督促房建企业承担相应社会责任，在开发商品房的同时实 行同址配建，并适当提高配建比例，让城镇低收入家庭和 群体与买得起商品房的高收入者能够共处一区，共享相对 完善和成熟的基础设施和生活环境，否则不予立项支持。 6 只有这样，才有助于逐步缩小贫富差距，消弥阶层对立， 促进社会和谐健康发展。 房屋配置应以租赁为主。保障房属于公益性特征明显 的基本生活设施，理应低价租给符合条件的低收入无房家 庭。但一些地方为了缓解保障房建设资金不足的困难，加 快资金的回收和周转，规定若干年后承租人可以购买所租 保障房，并拥有相应产权。这种政策设计同样值得商榷。 且不说承租户是否具有按逐步走高的市价或相对低价购买 原租住保障房的能力，单从国内外房地产发展趋势看，地 价和房价只会越来越高，政府如果简单实行卖旧建新政策， 其建设任务只会越来越重，资金投入只会有增无减，资金 压力只会越来越大，实为得不偿失之举。对保障房的配置 必须坚持以租赁为主，政府通过集中开展保障房建设，逐 步提高其保有量，使其尽快达到能够基本覆盖低收入无房 户需求的规模，同时对租户实行轮候制度，对房屋周转使 用，以有效提高其的经济和社会效益。与此同时，还要借 鉴国际经验，尽快改变目前以实物为主的补贴方式，积极 推行以货币为主的补贴方式。对入住保障房的家庭，管理 部门一方面按市场价向其收取租金，另一方面对其分级定 档，分门别类予以补贴，做到严进严出，动态管理，从而 不断降低管理和运行成本，减轻政府财政负担。 关于重点难点问题 7 保障房建设存在诸多矛盾和问题，其中以下几组至关 重要，必须高度重视，妥善处理。 数量与质量问题。保障房建设要达到多大规模，才能 基本满足需求，迄今为止还是一个未知数。目前来看， 3600 万套的建设任务很有可能远大于实际需求。其原因是 多方面的，比如随意上报，想当然，拍脑袋；故意多报少 建，以虚报冒领国家补助资金；统计口径不一，比如把农 村无房户纳入统计范围等等。目前“十二五规划”已执行 近半，有必要抓紧制定严格统一的标准，开展全国性房屋 普查，真正摸清底数，掌握实情，重新确定科学合理的目 标任务，防止出现数量不足或者闲置浪费的现象。与此同 时更重要的是，必须始终把建设质量作为保障房的生命线， 始终坚持高标准，严要求，精益求精，质量至上，严防保 障房变成建筑垃圾或者未来新的“棚户区”甚至“贫民窟” ， 严防“惠民工程”变成“劳民工程”甚至 “伤民工程” 。 对已完工工程要及时进行回头看，一般问题及时整改，防 微杜渐，重大问题严惩不贷，毫不手软；对新建工程，要 从规划、设计、施工、监理等各个环节严格把关，毫不留 情，从而真正把好事办好。 重点与一般问题。保障房建设必须坚持实事求是原则， 有所为有所不为，突出重点，兼顾一般，以充分发挥其功 能与作用。比如：从保障对象来看，政府不应该也不可能 8 期望能为每一户居民都提供保障性住房，保障的重点只是 那些在城镇居住或就业，客观上缺少市价购房能力的低收 入家庭或个人，保障的方式是为其提供低租金保障房或者 租房补贴；对于有一般购房能力的城镇家庭或个人，政府 的任务是不断提高其收入水平，辅以优惠贷款等政策措施， 支持其从市场上自购住房，而不是把保障房低价出售给他。 从区域分布来看，保障房特别是公租房应重点建设在经济 比较发达，外来务工人员比较多的大中型城市，特别是各 种产业开发园区；而在中西部地区特别是市县以下城镇， 则因有房居民众多，流动人口较少，缺少对保障房的急切 需求，应从严控制建设规模，以免造成浪费。从户型结构 看，应重点建设廉租房和公租房，并尽快实行二者并轨， 适当扩大建筑面积，提高实用价值，满足低收入家庭长远 和基本的生活需要。而对于问题较多、有损公平、不便监 管的经济适用房和“两限房” ，应尽快退出保障房支持范围。 总之，只有突出重点，优化结构，保障房建设才能真正发 挥作用，具有长久生命力。 主体与配套问题。目前来看，重视保障房的房屋主体 建设，轻视相关配套设施、设备的到位，致使保障房中看 不中用，如同食之无味、弃之可惜的鸡肋，确是一个比较 严重的问题。今年以来，媒体曝光不少地方的保障房申请 者寥寥，入住率低下，其中非常重要的原因之一，就是这 9 些保障房地处偏僻，缺少学校、医院、公交、超市等配套 设施，居民无法正常生活。必须坚决纠正只重主体建设的 现象，把配套设施的完善情况作为保障房建设的核心考核 指标，每个环节都严格把关。凡地处偏远，相关配套设施 设备达不到正常标准的，在规划、用地、建设、环评等环 节，实行一票否决，坚决不予审批。 增量与存量问题。如何填补我国保障房建设缺口，同 样是一个见仁见智的大问题。改革开放以来，我国城镇居 民住房建设的成就有目共睹。据中国城市状况报告 2010/2011披露， 2008 年我国城镇居民自有住房拥有率就 高达 87.8，不少家庭都有一套以上住房；另有调查发现， 各城市都有相当数量的空置房，比如北京市的空置率就高 达 28.86。因此我国城镇居民的住房缺口很大程度上是一 种结构性矛盾，是保障房严重不足与商品房大量闲置并存 的矛盾。其根源在于对保障房建设认识不清，定位不准， 缺少科学合理的顶层设计，在大力发展商品房的同时忽视 了保障房建设，致使其明显滞后于客观需要，低收入阶层 既无保障房可租，又买不起高价商品房，只能空自嗟叹， 而房价地价疯涨、囤房炒房盛行等现象则进一步加剧了社 会恐慌心理。为了解决这一矛盾，当前有必要集中一段时 间精力，抓紧新建一批保障房，以满足社会急需，稳定社 会预期。但从节能环保、优质高效、长远发展的理念出发， 10 大量新建保障房并不是最佳选择，切实做好对各类现房的 挖潜、利用文章才是最重要和最关键的。对现有各类保障 房，包括经适房和两限房，要坚持正本清源，停止出售政 策，实行封闭运行，严格进出管理，使其形成稳定可靠的 政府房源。对社会上闲置的现有各类商品房，要通过建立 健全各种体制机制，比如借鉴国外成功经验，对所有房主 抓紧开征房地产税，对空置房征收空置税，推动空置房逐 步进入租赁市场，并通过租金补贴等方式，支持其面向低 收入家庭出租，从而发挥其保障作用，提高其使用效益。 对有改善性购房需求的住户，应坚持激励与约束相结合的 原则，其申请新购住房时，政府可要求优先收购其原有旧 房作为保障房房源，并在贷款额度、贴息、利率、补贴、 税费等方面给以大力支持。 建设与管理问题。三分建，七分管。如果说目前我国 保障房建设明显滞后，管理则更显落后。必须尽快把提高 保障房规划、建设、分配、运营等各方面的管