基层国土所如何创新管理模式

基层国土所如何创新型管理模式 -以湖北省黄冈市为例 基层国土资源所（下称国土所）是国土资源管理的前沿阵地，是面向基层，服务群众的窗 口，在坚守耕地红线、维护国土资源管理秩序方面发挥着重要作用，随着“保增长、保红 线”行动的全面展开。国土资源所的前沿职能更显重要。因此，近年来，国土资源部将 “扎实推进基层国土资源所标准化、规范化、制度化建设”，作为“完善体制、提高素 质，全面提升国土资源管理能力和水平”的一项重要任务。如何创新基层国土所管理模 式？笔者对黄冈市三县（市）国土所的规范化建设、创新型管理模式情况进行专题调研。 通过调研，笔者深感国土资源管理体制改革以来，国土所标准化、规范化建设不断深化， 软、硬件设施上取得很大发展，向心力和凝聚力不断增强，国土资源管理的前沿阵地得到 有效巩固。 自 2006 年以来，黄冈市结合实际，在全市国土资源系统实施“强基固本”工程，按照基 层国土所建设“管理制度化、办事程序化、运转顺畅化、服务优质化、设施标准化”的要 求，全市共投入资金近 4000 多万元，新建了 35 个国土所，改建维修了 79 个国土所， 为国土所人员配齐了办公桌椅，购置了巡查专用摩托车以及一批现代化的办公设备。同时， 达标的国土所都修建了职工宿舍，电视、卫生、娱乐等设施齐全，国土所呈现出新的风貌。 目前，全市 134 个国土所已经建成标准国土所 127 个。 国土资源所规范化建设中存在的突出问题 基层国土资源所的规范化建设总体上是卓有成效的。但在调研中也发现了不少亟待解决的 问题。 垂直管理不彻底。国土系统垂直管理后，不可避免地产生了一些矛盾。如县（市）国土资 源局的人事权虽然被上收至市国土资源局，但工资仍然由同级财政统筹。虽然基层国土所 名义上不受乡镇政府的干扰，但其主管部门（县、市国土资源局）仍然会受到地方政府制 约。这种半垂直状态对基层国土资源所的影响是多方面的，国土所在行使国土资源管理职 责的同时，又得注意不“干扰”地方的工作部署，既要完成管理任务，又不能“得罪”掌 握上级主管部门财政命脉的县（市）政府，通常要花大力气在两者之间平衡，影响了基层 国土所干部职工的工作热情和办事效率。同时，社会上普遍认为，既然国土部门垂直，那 么其职责就与地方无关，导致乡镇政府国土资源管理意识和责任心普遍缺失，造成基层国 土所势单力薄，难以应付越来越严重的违法用地形势。 国土执法执行难。一是一些群众对国土资源法律法规认识不足，认为土地是自己的或用钱 买来的，想怎么建就怎么建；一些村干部对违法用地态度漠然，消极应付甚至包庇纵容； 一些乡镇领导、部门认为，国土资源管理就是国土资源系统内部的事，所以不愿配合支持。 二是监管力量薄弱。各基层国土所人员普遍不足，很多国土所只有 2-3 人，低于湖北省国 土资源厅要求国土所定编 4 人的规定。执法人员少、执法监管面积大、监管巡查力不从心。 例如：英山县孔家坊国土所 3 人要管理 21 个村 93 平方公里、雷家店国土所 3 人要管理 32 个村 162 平方公里国土。宅基地登记、土地信访、地质灾害监测预防、违法用地巡查、 基本农田管理、土地纠纷调处等，都需要国土员到现场。同时，国土所长既是管理员，又 是纠纷调解员，还是政策执行员，身兼数职，要完成部门和地方政府两方面的目标任务， 难度之大可想而知。 资金投入不足。无论是基层国土所规范化建设，还是日常国土资源管理，都需要一定数量 的资金投入。由于各地基层国土所体制改革情况不同，当前各基层国土所资金来源途径也 有所差别，有财政全额拨款、财政差额拨款和自收自支等形式。在当前行政收费管理日趋 严格和中央政府高度关注农民负担反弹的背景下，自收自支又面临收费项目如何合理化问 题。所以，资金不足也是各基层国土所面临的难题之一。一方面是各项工作急待开展，另 一方面又得想方设法筹措经费，严重制约了国土所的工作效率。 工作环境艰苦。一是工资待遇低。国土所和同样实行垂直管理的税务、工商等部门的派出 机构相比，在工资、福利方面存在很大差距。很多部门执行阳光工资几年了，国土部门却 因机构改革没到位等原因使工资改革落实不下来，甚至一个系统几个标准。二是经济创收 任务重。从调研情况看，部分国土所都有经济创收任务，且很多压力大。税改以来，农民 建房收费大减，国土所费源少，且有些国土所是自收自支的事业单位，没有纳入财政预算 范围。为保证人头经费和各项开支，县（市）国土资源局大多下达经济创收目标任务，基 层国土所既要保护资源，又要保运转，经济包袱与保护资源职责发生冲突。如英山县雷家 店国土所，每年经济任务 50 万元，三位工作人员平均每年每人要承担 16 万多元。过于沉 重的经济任务，间接影响了国土所为百姓减负的初衷，也严重分散了保护耕地的精力，更 破坏了国土资源部门的形象。 队伍建设情况不容乐观。一是业务培训不足。近年来，除按照要求由市级以上国土部门组 织相关培训外，各县（市）国土资源局对基层国土所工作人员很少进行系统的业务培训。 二是干部学习不够。相当多的基层国土所没有订阅国土资源报，不能及时了解和掌握国土 资源管理的大政方针，工作人员也很少走出去参观学习。造成工作方式简单，思路单一， 难以创新等问题。三是人员更新难。现在省、市主管部门要求精简人员，“凡进必考”， 控制进入。一些急需的国土资源管理专业大专院校毕业生难以进来，在职人员老化现象严 重。 解决问题的对策与建议 因地制宜，理顺和完善管理体制。探索“体制创新、适当集中、强化职能、优化配置”的 路子，对原按乡镇设所的基层国土资源管理模式进行改革，整合人员及资产，按照区域， 本着“因地制宜、科学规划、方便群众、利于管理”的原则设置基层国土资源（中心）所； 以县城为中心，根据地理、交通、经济、人口、区划和资源分布等因素，在有条件的地方 跨乡镇设置中心所，管辖若干个乡镇。每个乡镇由中心所派驻特派员，各村可聘用国土资 源监察员和信息员。 完善制度，加强规范化管理。以依法行政、文明服务、队伍建设等为切入点，着力抓好国 土资源所管理模式创新。规范国土资源所人员工作行为和目标，制定公示制度、巡查制度、 窗口申报制度、廉政建设制度、内部会审等制度。在每个所设立政务公开栏，将各项制度、 土地利用总体规划、办事程序、收费标准上墙公开，实行阳光行政、公开办事机制。建立 和完善基本农田保护档案及农民宅基地审批档案。创造条件实现和开通国土所电子政务系 统，与县（市）局内网联网，实现网上办公。 提高队伍整体素质。按照公开招考的原则，录用新人员，并先培训后上岗；按照品德好、 能力强、会干事的要求，通过异地交流、竞争上岗等办法，切实选准、配齐、配强国土资 源所所长；对工作人员每三年轮训一遍，通过举办培训班、以会代训、自学等形式，提升 工作人员的业务水平和工作能力。同时，充分发挥服务窗口办公的作用，推行首问负责制， 提高国土所干部职工的整体素质和服务意识。 创新管理模式，激活基层活力。在系统内形成尊重知识、尊重人才、鼓励创业的良好风尚， 真正做到用事业吸引人，用待遇留住人，用政策激励人，用情感温暖人。着重抓好科学设 岗、公开招聘、竞争上岗、合同管理、严格考核等环节，规范聘用操作程序。实现由身份 管理向岗位管理转变，由单纯行政管理向法制管理转变，坚持效率优先、兼顾公平的原则， 把按劳分配与按生