外来人口管理的新思路

外来人口管理的新思路 摘 要 新中国成立后，特别是改革开放以来，随着社会生产里的发展，我国的城市 发展达到了空前的高峰期，出现都市区，大都市，都市系。城市的快速发展的同 时，也带来了各种问题，如生态环境问题，可持续发展问题等，其中，外来人口 的管理问题在近几年处与越来越突出的地位。本文主要以沿海开放较早的城市为 背宣传教育力度，不断增进外来流动人口与所在地区的融合度。注重加强对外来 流动人口的法制教育，利用外来民工子弟学校这个阵地，责任区民警聘为法制校 长，定期到学校上法制课，强化法制的警示作用。通过分析城市外来人口的基本 现一个公正的社会，必定有它蕴含了平等理念的法治基石；一个和谐的社会，必 定有它对任何弱势群体都绝不放弃的道德良心状，浅析产生外来人口管理的种种 原因，并总结各方经验，寻找解决的途径。 关键词：改革开放；人口迁移；农民工；户籍制度；法制社会 II Abstract After the founding of new China, especially since the reform and opening up, with the development of social production, the city of our country development reached an unprecedented peak, appeared in metropolitan area, metropolitan, urban system.The rapid development of the city at the same time, also brought a variety ofproblems, such as the ecological environment, the sustainable development problems, problems, management of floating population in recent years and more and more prominent position. This paper mainly in the coastal open city earlier backpropaganda and education, enhance the degree of integration of floating population and area. Focus on strengthening the legal education of floating population, themigrant workers children school this position, responsibility district police officershired as legal principal, the school regularly to strengthen legal education, warningsystem. Through the analysis of migrant population in the city basically is a just society, must have it contains the law foundation of equality concept; a harmonious society, must have it on any vulnerable groups have never give up conscience like,all sorts of analysis on the generating reasons of population management, and summarizes the experience, to find a solution. Keywords: Reform and opening-up; migration; migrant workers; household registration system;legal society III 目 录 摘 要 I Abstract .II 1 引言 .1 1.1 外来人口总量不断上升 .1 1.2 外来人口文化水平较低 .1 1.3 外来人口以经济活动为主 .1 1.4 外来人口滞留时间延长 .2 1.5 外来人口流动性较大 .2 2 外来人口的管理形式 3 2.1 准确掌握信息 .3 2.2 建立服务管理体制 .4 2.3 理念的提升 .4 2.4 国家政策扶持 .5 3 外来人管理出现的各种问题 6 3.1 从公安机关内部看 .6 3.1.1 管理理念不同步 .6 3.1.2 管理重点不突出 .6 3.1.3 管理责任不落实 .6 3.1.4 管理效果不明显 .6 3.1.5 考核导向不明确 .6 3.2 从外部条件看 .7 3.2.1 组织保障不到位 .7 3.2.2 经费保障不到位 .7 3.2.3 协管员配备不到位 .7 3.3 从社会角度看 .7 3.3.1 违反工商、市容、卫生、税务、计生等政策法规现象突出 7 3.3.2 加大了城郊结合部地区城市基础设施的压力 8 3.3.3 给社会治安带来严重问题 8 3.3.4 外来人口流动快，使城市政府难以落实管理政策 8 IV 4 外来人口管理问题的成因 9 4.1 市场发育不完全 .9 4.2 城乡二元结合的存在 .9 4.3 本地居民排外现象 .9 4.4 管理理念与管理需求的矛盾 10 5 针对外来人口的思考和对策 .11 5.1 外来人口所带来的思考 11 5.2 管理外来人口的对策 11 5.2.1 促进人力资源的有序流动和合理配置 .12 5.2.2 城市各部门进行综合管理 .12 5.2.3 以尊重外来人口人格尊严为基础 .12 5.2.4 保证宏观协调控制，从机制上强化管理 .13 5.2.5 加大宣教力度，提高外来人口文化素质，增强法制观念 .13 5.2.6 强化行政手段，推进有序管理 .14 6 结论 .15 参考文献 .16 谢 辞 .17 1 1 引言 外来人口集聚的前提是生产企业群落的集聚，是经济发展的需要，它与工业 化进程密切相关。沿海城市自改革开放以来，主要发展了纺织、电子、日用品等 劳动密集型产业，加之伴随而来的服务业、旅游业、餐饮业等第三产业的发展， 需要大量的劳动力，而这些密集型产业对劳动者的技术水平和专业素养的要求并 不是很高，并且有些技术性的工作，比如工厂里面机器的操作，只需要在短时间 内进行培训即可上岗作业。这为一大批来自农村的外来人口提供了就业机会。济 济开发区的收益吸引了一批有一批的农民进城打工。 另外，还有两个推动外来人口涌向城市的原因。一个是1978年改革以来，中 国城乡间人口流动的限制被打破，农村劳动力得以向城市转移。另一个是农村土 地承包责任制的实行。土地承包责任制实行后生产率得到很大提高，出现农村生 产劳动力的剩余。人们在解决温饱问题后，进而向城市谋求更高的发展。外来农 民工促进城市各大产业的发展，而城市经济的增长又不断吸引更多的农民工进城。 1.1 外来人口总量不断上升 以北京为例，2005年北京市1%人口抽样调查资料显示，2005年底北京市外来 人口总量达到357.3万人，比2000年增加101.2万人，平均每年增加20.2万人，增长 39.5%，年均增长6.9% 。外来人口占全市常住人口的比重为23.2%，与2000年相比 上升了4.4个百分点。 1.2 外来人口文化水平较低 由于这些外来人口大多数来自全国个乡村和贫困地区，由于当地经济发展水 平低，文化教育基础薄弱，因而决定了他们受教育程度总体上仍处于较低水平， 90%以上文化程度在初中以下，大多从事低技术含量和非专业工作，业余文化生活 单调。 1.3 外来人口以经济活动为主 其主要分四类：一是“白领” ，以人才引进为主，有较高的学历，他们思想、 工作、生活比较稳定；二是“蓝领” ，以打工为主，居住相对集中分布在工厂企业； 三是“灰领” ，即自由职业者，以小商小贩为主；四是“黑领” ，即“三无”人员， 2 居无定所，素质较差，对社会危害较大。 1.4 外来人口滞留时间延长 在打工城市定居趋势上升。普通城市的抽样调查显示，暂住一年的占到了 30%，而相当一部分在此居住数年以上，有的举家定居在本社区。 1.5 外来人口流动性较大 有的外来人员在他社区办理的暂住证，因在本社区务工，故居住在所务工的 公司，而暂住证却未及时变更住地，使此类外来人口得不到有效管理。 3 2 外来人口的管理形式 党的十七大报告提出，要“加强流动人口服务和管理” 。西方发达国家的发展 经验表明，一个国家的现代化过程离不开工业化、城市化，而人口流动伴随着工 业化、城市化必然过程。 现代的城市，特别是沿海开发城市，除了具备一般的乘载功能、经济功能、 政治功能、文化功能外，还新增了管理外来人口这一项特殊功能。面对外来人口 给城市管理工作带来的巨大压力，各地都根据城市自身的特点采取不同的措施， 其中主要有以下三种形式。 第一种是对外来人口实行暂住证制度。 这一制度的典型当属深圳市。1981年广东省政府批转深圳市革委会关于加强 外来人员管理的一份报告中明确提出，各地民工来深圳工作必须要有当地政府干 部带队，集中管理，规定用工单位必须到市“清理外来人员管理办公室”领取许 可证，凭许可证到公安机关办理居留证件。深圳确立了严格控制人口的管理思路， 1984年启用暂住证。 第二种是建立基层服务管理组织，把外来人口管理工作纳入村民自治范畴。 具体的运作方式为：通过建立一支流动人口管理队伍，形成一套动态管理机 制，为外来流动人口上门办证服务。对公安机关、当地派出强化责任落实，实时 核查制。 第三种是用工单位责任制。 这一制度目前也正在摸索推行中。它可以被表述为“谁用工谁负责”的管理 制度，即政府要求外来人口与用工单位签订责任书，并督促各企业事业单位依法 管理，严把人员录用关。这种制度有利于保障外来务工人员的合法权益。 以山东省青岛市城阳区为例，该社区结合本地实际，在创新流动人口服务管 理的体制和机制上收到了较好的效果，其做法得到公安部的肯定。以下是在城阳 区流动人口状况分析的基础上，总结城阳区的流动人口服务管理模式创新的经验。 2.1 准确掌握信息 及时准确地掌握外来人口信息，是做好外来人口服务管理工作的前提和基础。 外来人口因其信息难以及时准确掌握而给管理增加了难度。目前我国现有的外来 4 人口信息管理体制不能全面、及时、准确反映外来人口规模和变动情况，总体上 处于一种“散、乱、旧”状态：外来人口的信息分散在不同的地区和部门，地区 之间、部门之间获得的信息不能有效共享，外来人口信息陈旧，难以发挥应有的 作用。城阳区抓住了外来人口管理问题的要害，以信息化建设为载体，加大经费、 人员投入，为做好服务管理工作打下了坚实的基础。外来人口信息管理和户籍管 理具有紧密的联系，在二者的关系上，信息管理理应是户籍管理的一部分，户籍 改革应在先，应在户籍改革的基础上，来完善人口的信息化建设。由于我国户籍 制度改革滞后，地方政府把主要精力放在外来人口的信息掌握上。深化户籍制度 改革，实行以利益导向为基础的居住证制度，实现外来人口由“被动管理”到 “主动登记”转变，应是未来我国外来人口服务管理工作的方向。 2.2 建立服务管理体制 外来人口服务管理体制的建立，符合国家行政管理体制的改革方向。从行政 管理体制的角度来考虑，城阳区外来人口服务管理体制有以下优点：第一，不涉 及新的机构设置，组建工作相对简单，体制设计改革路径较短，具有较强的可操 作性；第二，在机构职能上，突出党委政府的统一领导和统筹规划，强化部门之 间职能的统筹与协调，在较高层次上对各部门的职能进行了整合，强调管理与服 务并重，克服了传统体制中的职能交叉、推诿扯皮等弊端，提高了效能。城阳区 体制改革的成本较低，符合大部制改革的方向。但也有一些问题值得深入探讨， 比如外来人口服务管理体制由政法委出面协调，政法委职能侧重于治安管理，能 否摆脱单纯“治安防范”的色彩？其“服务”职能是否存在缺位？政法委如何统 筹协调好与自己“平级”单位的关系，共同做好服务管理工作？这都是需要突破 的难点。 2.3 理念的提升 由管理理念向服务理念的提升，符合外来人口服务管理工作的新目标。近年 来，中央和地方各级政府出台了一系列惠及外来人口、旨在给予其市民化待遇的 政策文件。但在目前的制度安排下，地方政府为外来人口提供服务方面的动力明 显不足，除了当地发展潜力、政府财力、资源与环境的承载力等客观条件约束外， 地方政府也有自身利益的考量。比如，我国人口外来通常以个体而不是以家庭为 主，外来人口通常在流入地和流出地之间呈“候鸟式”的流动状态，外来人口对 5 住房等大宗物品的消费需求在流入地没有得到释放，对流入地经济的拉动力不足， 外来人口的过多涌入反而对流入地的社会治安等方面造成冲击，占用当地有限的 公共资源，这样地方也就难免对外来人口存在一定程度的防范心理。这就要求地 方政府要强化人口政策规划职能，实现城市规划、产业规划、人口规划的有效衔 接，促使人口素质、城市功能、产业结构的互动和提升；要科学合理确定基本公 共服务的对象、基本公共服务的项目和标准、基本公共服务的梯度推进等。 2.4 国家政策扶持 外来人口服务管理问题的最终解决，需要国家一系列配套改革支持，并与国 家主体功能区规划相衔接。党的十七大报告把“优化国土开发格局”作为未来经 济社会发展的一项重要战略任务，其目的之一就是为了实现人口与经济社会、资 源、环境的协调发展。国家通过考虑不同区域资源环境承载能力、现有开发强度 和发展潜力，将全国区域分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主 体功能区，在不同功能区实行不同的财税、产业、就业、人口等政策。主体功能 区规划背景下人口流动的方向大体上是从禁止开发区、限制开发区向优化开发区、 重点开发区流动。重点开发区将会鼓励吸纳更多的外来人口，优化开发区对有稳 定就业和居所的外来人口定居落户，引导限制开发区和禁止开发区人口平稳有序 转移，以此缓解人与自然的紧张局面。流动人口服务管理体制必须符合这一目标 要求，必须与具有上位指导意义上的主体功能区规划相衔接、相配套。主体功能 区规划涉及一系列的体制转型和改革，比如土地制度改革、户籍制度改革、财税 体制改革、投资体制改革等等，人口服务管理体制改革也不例外，需要清除一系 列现行体制障碍。可以预见，在国家主体功能区规划大背景下，流动人口服务管 理体制改革的目标和前景是：在区分不同功能区功能定位的基础上，引导人口有 序流动、合理分布，在此基础上优化公共服务和社会管理，逐步形成人口、经济 社会、资源、环境协调发展的良好格局。 6 3 外来人管理出现的各种问题 3.1 从公安机关内部看 3.1.1 管理理念不同步 当前，公安机关对外来人口管理很大程度上还停留在表层，对外来人口的管 理重点、分层次管理与怎么管、管什么缺乏研究，对与防控体系建设、入户调查 工作的有机结合缺少方法。少数民警直接责任人意识不强，把所有的工作甩给协 管员，也不对协管员工作进行指导、检查，导致许多工作措施无法落实， “双脱手” 现象比较普遍。 3.1.2 管理重点不突出 部分公安机关把登记、发证作为外来人口管理重点，工作中注重固定住址和 集中居住区的人员登记，忽视散居和流动性外来人口登记，对临时居住重点嫌疑 人群、逃避登记人员、无证人员、无业和经济反常人员缺乏必要的管理措施，使 管理工作出现盲点和死角。 3.1.3 管理责任不落实 多数用工单位（业主）和房屋出租户主与派出所签订了治安责任书，但大多 流于形式，主动配合公安机关做好工作的较少；一些基层干警怕烦畏难，运用法 律武器推进管理的积极性不高， “谁用工，谁负责” 、 “谁出租，谁管理”的责任还 没有真正落实。 3.1.4 管理效果不明显 近年来，外来人口犯罪嫌疑人办证率不高，暴露出以登记、办证为核心的外 来人口传统管理模式的弊端，即办证的基本是有职有业、遵纪守法的稳定人群， 违法犯罪人员则很少登记、办证，从而导致公安机关无法全面掌握散居社会的外 来人口情况，人口管理服务现实斗争的效果不明显。 3.1.5 考核导向不明确 长期以来，衡量外来人口管理好坏的标准是外来人口的登记、发证、注销 “三率” ，考核的重点也是外来人口管理的“三率” ，没有把外来人口身份核查、 7 列管重点人口作为管理与考核的重点，从而形成为登记而登记、为发证而发证、 为注销而注销的工作现象。 3.2 从外部条件看 3.2.1 组织保障不到位 当前各地的外来人口管理组织，从形式上看都已成立了专门的组织领导机构， 社会单位也参与了外来人口管理工作。但基层政府职能部门和基层组织并没有真 正建立外来人口专门工作机构，专司其职的工作人员还没有到位，外来人口管理 工作仍然是公安机关单打独斗的局面。 3.2.2 经费保障不到位 外来人口治安管理费取消后，很多地区一直没有一个明确的外来人口管理经 费保障方法。虽然一些地区外来人口协管员基本工资已由财政解决，但外来人口 管理办公费用、协管员奖励费用、加班费没有落实保障。经费保障的不到位，严 重制约了对外来人员法制教育、服务保障等活动的开展，也影响了协管员的工作 积极性和主动性。 3.2.3 协管员配备不到位 在现有公安警力不可能一步到位的情况下，保持和巩固协管队伍的稳定，是 做好外来人口管理的基础条件。譬如，2007年底，我市统计的协管员有1326人， 按照1：300500的比例配比已经超过了指标，但是其中兼职型协管员占比较大， 部分协管员根本未从事外来人口管理工作，影响了外来人口管理效果。 3.3 从社会角度看 由2003年4月25日， 南方都市报发表被收容者孙志刚之死开始，外来 人口问题便开始成为社会议论的大热点。搜集各大城市所爆发的问题，可以归结 为四大类： 3.3.1 违反工商、市容、卫生、税务、计生等政策法规现象突出 一些从事个体饮食经营、贩运蔬菜水果、日杂商品经营、马自达运输的外来 流动人口无固定经营场所，无证照经营，随意挤占公共场所，摆摊设点，沿街吆 8 喝叫卖，严重影响环境卫生、市容市貌和交通秩序；还有一些外来流动人口在从 事商品制作、销售过程中，违反卫生、环保等有关行业的操作规程和质量标准规 定，条件简陋，不讲卫生，环境肮脏，破坏周围环境，严重损害消费者的利益和 健康，有些人甚至想方设法逃避国家税收，偷税、漏税；违反计划生育政策规定， 给计划生育工作增加了难度，外来流动人口将暂住地作为超计划生育的“避风港” ， 计划外怀孕现象时有发生。 3.3.2 加大了城郊结合部地区城市基础设施的压力 比如有些地区村民的水、电等大多由村、队和村民自己出钱增容的，由于外 来流动人口大量涌进，用水用电负荷量明显增加，一些外来流动人口聚集地，经 常出现外来流动人口与村民争电抢水的现象，引发了许多治安纠纷。 3.3.3 给社会治安带来严重问题 许多外来流动人口无任何劳动技能，找不到任何正当职业，因此，一些人发 财心切，走上了歪门斜道，盗窃、诈骗、抢劫等侵犯财产型犯罪较为突出，并带 有明显的季节性，特别是农忙、节日以前，作完案就离开。还有男女混居、卖淫 嫖娼、吸毒贩毒、聚众赌博等社会丑恶现象在流动人口中司空见惯，已呈蔓延趋 势。 3.3.4 外来人口流动快，使城市政府难以落实管理政策 外来人口数量不清，缺乏权威统计，外来人口办证率不高，管理不到位。若干 政府部门人口统计和对外公布的人口数据口径不一。另外，常有管理部门办理有 关证照（件）收费标准不规范，收费名目繁多，各行其是，无法应付等状况出现。 外来流动人口对国家的有关法律和地方法规了解较少，很容易与当地政府部门发 生纠纷。 9 4 外来人口管理问题的成因 4.1 市场发育不完全 市场首要资源的大量流动劳动力由于地区分割或条块分割、多头管理或放任不 管，导致宏观控制乏力和微观配置失调，出现了一定范围的“真空地带”和某种 程度的无序状态。上面提到的外来人口流动性大，还有工商部门管理产生混乱等 现象都是由这个内在的机制引发的。 4.2 城乡二元结合的存在 户籍制度户籍管理是我国行政管理的重要组成部分。1998 年 8 月，国务院批 转公安部关于当前户籍管理中几个突出问题的意见 ，主要规定：实行婴儿落户 随父随母志愿的政策；放宽解决夫妻分居问题的户口政策；投靠子女的老人可以 在城市落户；在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及其共同居住的直系亲 属，符合一定条件可以落户。户籍制度进一步松动，使得农村人口流向城市有了 可能性。 但城乡二元结构的长期存在又使外来人口与本地人口产生重大分歧和隔阂。传 统的二元结构封闭式的户籍管理模式构成了城乡壁垒，它在城市与农村、城市与 城市之间构筑了一道屏障，城市可凭借户籍壁垒构建住房、医疗、教育、养老等 一系列福利和保障城市劳动力全面就业的城市就业制度。户口本成为人与人之间 身份及待遇差别的一大标志。这是城市外来人口问题产生的根本原因。 4.3 本地居民排外现象 很多人都觉得外来人口来自农村，没有多少见识，到了城市里面干的又是重、 脏，累、苦的活，因此便把外来人视为低本地人一等。这种心理在平时生活中会 使双方产生不少的摩擦，轻则破坏城市的和谐气氛，重至因报复心理带来各种犯 罪行为。 还有一种情况是随着外来人口拥有高学历背景的越来越多，许多机关，企业单 位的高层都由非本地居民来担任，不少新增的岗位也愿意录用外来人。由此给城 市带来更大的就业压力，使本地居民深感外来人口的“威胁” ，并以外来人口与本 地人“抢饭碗”为由，对外来人口不太友善。 10 4.4 管理理念与管理需求的矛盾 制定了管理制度，但由于外来人口的流动性，没有及时登记，是规定无法实施。 这是从城市政府管理部门的角度来看，主要分为两个方面：首先旧的管理体制被 打破，新的管理体制未完善，所以外来人口方面出现管理相对滞后或未能达到应 有力度的情况。相对突出的是易于引起和加重治安问题的诸如外来人口文明程度 不高与有关方面宣传教育不够；另外，思想认识不到位，有的认为外来人口治安 管理是公安机关的事情，与本单位、本系统、本部门无关或关系不火；有的只考 虑眼前的经济利益，不顾社会效益，对外来人口无序流入造成的后果、危害性认 识不足；有的认为外来人口增多是一种趋势，出现这样那样的问题是正常的，从 而影响了抓好外来人口管理工作的自觉性和责任心。 11 5 针对外来人口的思考和对策 5.1 外来人口所带来的思考 人口大量涌入，挑战着城市承载力，考验着管理者的智慧。大量外来人口的涌 入，给城市主要带来三个方面的挑战： 首先，社会治安管理的挑战。目前从有报道看，刑事案件中 80%左右来自外来 人口，外来人口从偏远地方走出，中国特有的单位组织机构、乡村宗族社会以及 家庭亲情对个人的行为约束机制，对他们起不了作用，容易沦为犯罪高危人群。 其次，城市基础设施建设的挑战。学校、供电、卫生等公共设施建设速度，跟不 上外来人口增长速度。 再次，对“和谐社区”建设的挑战。和谐的政商关系强调的是当地管理者与外 来投资者之间的利益均衡；劳资关系是协调企业家与外来打工者的利益分配；新 老社区人则是保证本地人与外来者对城市公共资源的共享。这些都与外来人口密 切相关。 5.2 管理外来人口的对策 强化外来人口管理，须以辩证态度正确对待，引导外来人口科学有序地流动， 更好地为改革开放和市场经济服务。 怎么管理好外来人口？社会各界人事和许多城市的政府都研究出了不少点子。 出席十届全国人大四次会议的韩德云代表带来了一份建议：在全面改革我国 城乡二元分割的户籍制度暂不可行的情况下，围绕解决农民工身份的城市户口限 制为突破点，通过城市户口配额转换方式，建立“农民工身份转换制度” 。即在城 市工作达到一定工作年限为主要条件，给予农民工城市户籍，从而逐步转换农民 工身份。 最近针对一些城市治安状况混乱的现象，还有人提出恢复收容遣送的规定的 倡议，当然，如果要实施这个规定，会将各方面的情况考虑得更全面和仔细。比 如对收容遣送的对象有更人性化的对待，加大公检法的人力、物力投入，加强警 力等。 12 根据城市外来人口的现状和总结出的特征（人口总量不断上升；文化水平较 低；以经济活动为主；滞留时间延长。 ）我觉得可以从三个方面对外来人口的管理 做出努力： 5.2.1 促进人力资源的有序流动和合理配置 通过人力资源的有序流动和合理配置，可以为实现人尽其才、人尽其力和安 居乐业的终极价值创造有利条件，人的自由流动乃是市场经济发展的内在必然要 求，人力资源的市场配置模式必然要求法律保障劳动力的自由流动。 所以政府在制定政策时不能管的太全太死，最好适度放松外来人口的流动， 还要积极吸纳境高学历、高素质的境外人才，这样才能减少外来人口负面效应的 产生，同时又充分利用外来人口的优势，促进了城市经济的发展。 5.2.2 城市各部门进行综合管理 协调城市中生产单位，社会公益事业组织，政府管理部门，文化宣传部门等 进行综合管理。在管理中，城市的主要职能都可以得到发挥。 一是社会事业管理服务职能，主要包括法律治安、计生卫生、生活文教体、 生产就业、社会保障等职能；工作人员可深入责任区内的用工单位、出租户、集 宿区、各小区，采取多种形式向外来人口、用工单位、租户房主、物业进行宣传、 服务； 二是市场化服务引导职能。社区工作站还可以综合协调辖区内公安、工商、 税务、城管、计生等机构的执法活动（具体工作由执法部门和人员自己进行，社 区工作站在此项工作上只负责宣传、协助、配合义务） ； 三是文化教育职能。政府工作人员可在外来人口到来之际，发放暂住证、就 业证和计生证明之时，将学习宣传资料发放给他们；在劳务市场，整理部分技术 资料发放给他们；可在外来人口集中居住区，由社区设立培训点，开展各种文明、 健康的文化活动，对他们进行职能技能、法律知识、科普知识、生殖健康、思想 道德培训等；还可由用工单位组织短期培训班，对外来人口进行业务培训；利用 电视、报纸、电台等媒体，多宣传一些讲座和各种案例，也是对外来人口进行各 种教育的可取之道。 13 5.2.3 以尊重外来人口人格尊严为基础 一个公正的社会，必定有它蕴含了平等理念的法治基石；一个和谐的社会， 必定有它对任何弱势群体都绝不放弃的道德良心。历届政府一直沿用改革开放之 初带有“防备”意识的流动人口控制思路，然而从事城市的基础设施建设以及劳 动力密集型产业的发展如服装、纺织、包装等都是外来人口，还有一些险、脏、 苦、累的工作城市第三产业的兴旺离不开外来流动人口。作为现代城市的建设者， 他们应当享有主人翁的尊重地位，而不应该受到任何一种歧视。 再有，对待外来人口的部分犯罪现象，应当了解其根本原因，以教化和预防 为主。在法制社会的建设进程中，也要求外来流动人员与本地居民享有同样的机 会和权利。尊重外来人口的人格尊严，公平、公正地对待外来人员，逐步培养起 他们对城市的健康情绪，消除他们的仇视心理、最大限度地减少犯罪率，对构建 和谐成都、营造一个民主法制、公平正义、诚信友爱、安定有序的社会环境、将 起到举足轻重的作用。 5.2.4 保证宏观协调控制，从机制上强化管理 从宏观上建立起对外来人口的调节控制机制，将外来人口的流动控制在一定时 间、一定地域中，是加强和改善外来人口管理的有效措施。 首先，应加强对农村剩余劳动力跨地区流动就业的调控和管理，提高劳动力跨 地区流动的组织化、有序化程度。加快乡镇就业服务网络建设，开展有组织的劳 务输出；抓紧建立区域劳动力市场信息网络，加强省(市)际间劳务协作；实行按就 业需求信息发放证卡的办法，开展有序有效的管理服务，以逐渐形成“信息导向、 按需流动、凭证管理、全程服务”的宏观调控机制。 其次，应把外来人口的管理与城镇工业发展和基础设施建设协调起来，加强宏 观规划管理。搞好调查研究和预测分析，根据工业和城建发展的需要规划可容纳 的外来人口的数量，根据这个数量扩建外来人口的活动场所和服务设施，增强城 镇的负荷能力。 再次，对房屋租赁，按照“谁留宿，谁负责”的原则，积极推行个体旅馆式管 理办法，建立房东自管队伍，实行派出所与房东，房东与承租人两级签约，落实 外来人口来报去销的申报制度、有验制度、联系制度、考核奖惩制度，将房东的 责任、权利、义务统一起来。 14 5.2.5 加大宣教力度，提高外来人口文化素质，增强法制观念 文明程度的提高，有助于增强外来人口自我制约、自我管理、自我完善的意识 并为之努力，消除和抑制违法犯罪心理，以主人翁的姿态参与经济建设。因此， 首先要抓好宣传，充分运用广播、画栏、板报、会议、检查、整治、暂住登记、 用工管理等多种手段和渠道，对外来人口进行形势、政策、时事、治安等各方面 的宣传灌输，以调动他们关心时事政治、国家大事和经济建设的兴趣，提高观察 视野和分析能力，增强法制观念：其次，要抓好教育，包括语言、卫生、计划生 育和法律常识等。 5.2.6 强化行政手段，推进有序管理 首先，组合各个方面落实责任。外来人口管理是一项系统工程，涉及到社会方 方面面。因此，必须在政府领导下，建立以公安为主体，其他部门参加的管理机 制，以登记办证为龙头，计划生育、劳动、工商、城建等部门各司其职，各负其 责，加强合作，摒弃以往“各自为政”的做法，形成严密的管理网络和立体管理 格局。 其次，实行连带责任制。通过行政管理、法制制约、经济处罚等手段，全面落 实“谁主管、谁负责，谁聘用、谁负责，谁留宿、谁负责”的管理措施。在公安 机关指导协调下，充分调动企业法人代表、房屋租赁户房东、工地负责人积极性， 促使他们认真履行管理职责。 再次，进一步发挥公安机关在外来人口管理中的主力军作用。实行社区民警主 管、专管员专管、治保主任和用工单位及房东协管的“三级”管理方式。主要是 通过对外来人口的摸底、登记、查防、函调、建档等日常工作作，熟悉外来人口 的劳动管理与就业服务。 外来人口的管理不是单纯的行业管理问题，解决这个难题必须依托于建立和完 善社会主义市场经济体制这一大背景，从根本上改变观念、转换机制，建立、健 全相关法律、法规，建立全新的管理制度和工作方法。 15 6 结论 总之针对外来人口应采取的措施应突出以下重点： 一是要突出重点人员。按照暂住人员的现实和潜在危险程度，实行分类管理制 度，通过信息化手段和必要的人工干预，实现对危险性较大人员的自动分类、预 警和提示，全面加强重点对象的日常管控工作，具体包括：无业闲散人员，特别 是独居或租房独居、经济反常的无业闲散人员；逃避登记、无身份证件、持假证 人员；双差生、流失生及其他有严重不良行为的未成年人；来自地域性犯罪地区、 有流窜犯罪倾向的人员；可能进行职业性违法犯罪的特