中国社会保障现状及其问题和对策

中国社会保障制度的现状、问题与发展 林嘉 中国人民大学法学院 教授 中国改革开放以来，经济以前所未有的速度发展，其成就为世界所瞩目。在经济 发展的同时，社会也获得全面发展，人民生活水平大幅度提高，适用社会主义市 场经济秩序的社会保障制度已基本建立。社会保障制度已成为当前构建和谐社会 的重要内容。 一、中国社会保障制度的建立和发展 （一）我国传统社会保障法律制度的建立 1949 年新中国成立即着手建立社会保障制度。1951 年 2 月 26 日政务院颁布 了中华人民共和国劳动保险条例 （以下简称保险条例 ） ， 保险条例的颁 布实施，标志着我国除失业保险外，包括养老、工伤、疾病、生育、遗属等的职 工社会保险制度已初步建立。该法规适用于国营企业和部分集体企业。与此同时， 国家机关工作人员的社会保险制度也以颁布单行法规的形式逐步建立起来。此后 的三十多年，国家也颁布了许多相关法律法规，建立起了适用于计划经济时代的 社会保障制度。 （二）改革开放以来我国社会保障法律制度的重构 改革开放以来，我国开始了社会保障制度的重构。这一过程与国家经济体制 改革是同步的。从 20 世纪 80 年代开始，在部分城市实行社会保险制度的试点 改革，继而在全国范围内实行，经过 20 年的努力，我国已建立起了适用市场经 济秩序的社会保障制度。目前我国社会保障制度基本包括两大部分：一是完全由 国家财政支撑的项目，包括对社会弱势群体的救助、对军人及其军烈属的优抚安 置、对无依无靠的孤老残幼、残疾人员以及社会大众举办的社会福利和有关的社 区服务，完全属于国民收入再分配范畴，充分体现社会公平；二是由用人单位、 职工个人缴费、国家给予适当补助的三方共同筹资的项目，包括养老保险、医疗 保险、失业保险、工伤保险和生育保险等（目前我国有关社会保险法律规定，属 2 于用人单位、职工个人和国家三方共同缴费的项目是养老保险、医疗保险和失业 保险，生育保险和工伤保险主要由用人单位缴费、国家财政给予适当补助。 ） ，属 于社会保险范畴，其中，养老保险和医疗保险实行个人账户与统筹相结合，其他 三项保险属于完全统筹的项目。与前项内容比较，现行我国社会保险是在劳动者 与用人单位建立劳动关系的基础上实行的，既体现公平与效率，又注重权利与义 务相结合。 1.养老保险制度。实行社会统筹和个人账户相结合的办法，在全国范围内建 立了职工基本养老保险个人账户。1997 年国务院发布 关于建立统一的企业职 工基本养老保险制度的决定 ，明确规定企业缴纳基本养老保险费的比例，一般 不得超过企业工资总额的 20%，个人缴纳基本养老保险费的比例，1997 年不 得低于本人缴费工资的 4%， 1998 年起每两年提高 1 个百分点，最终达到本人 缴费工资的 8%。按本人缴费工资 11%的数额为职工建立基本养老保险个人账 户，个人缴费全部记入个人账户，其余部分从企业缴费中划入。个人账户储存额 只用于职工养老，不得提取支取。截止 2005 年 3 月底，全国养老保险参保人数 16554 万 1。 2.医疗保险制度。1994 年经国务院批准，国家体改委、财政部、劳动部、 卫生部印发了关于职工医疗制度改革的试点意见 ，明确提出职工医疗保障制 度改革的目标是建立社会统筹医疗基金和个人账户相结合的制度，并使医疗保险 制度逐步覆盖城镇所有劳动者。1996 年国务院再次批准了 关于职工医疗保障 制度改革扩大试点的意见 ，在全国范围内进行了医疗保险制度改革的试点。 1998 年国务院正式发布 关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定 （国发 199844 号） ，规定城镇所有用人单位，包括企业、机关、事业单位、社会团 体、民办非企业单位及其职工，都要参加基本医疗保险。基本医疗保险费由用人 单位和职工共同缴纳，用人单位缴费率控制在职工工资总额的 6%左右，职工缴 费率一般为本人工资收入的 2%。基本医疗保险统筹基金由统筹基金和个人账户 构成，职工个人缴纳的基本医疗保险费，全部计入个人账户，用人单位缴纳的基 本医疗保险费分为两部分，一部分用于建立统筹基金，一部分划入个人账户。该 3 决定明确了建立城镇基本医疗保险制度的目标。截至 2005 年 3 月底，全国医疗 保险参保人数为 12708 万人。其中，参保职工人数为 9238 万人，参保退休人 员为 3470 万人 2。 3.失业保险制度。1999 年 1 月 22 日国务院在 1986 年和 1993 年待业保 险规定的基础上，再次发布了失业保险条例 ，该条例进一步扩大了失业保险 的范围，调整了失业保险基金的来源。按规定，城镇企业事业单位、城镇企业事 业单位职工都要参加失业保险，城镇企业事业单位按照本单位工资总额的 2%缴 纳失业保险费，城镇企业事业单位职工按照本人工资的 1%缴纳失业保险费。失 业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹。截至 2005 年 3 月底，全国参加 失业保险人数为 10441 万人，领取失业保险金人数为 411 万人 3。 4.工伤保险制度。2003 年 4 月 27 日国务院颁布工伤保险条例 ，规定所 有企业及其职工都要参加工伤保险制度，由用人单位交纳工伤保险费，工伤保险 实行社会统筹，设立工伤保险基金，对工伤职工提供经济补偿和实行社会化管理 服务。该条例对工伤的范围及其认定、劳动鉴定和工伤评残、工伤保险待遇、工 伤保险基金的管理和使用等问题都作了具体规定。截至 2005 年 3 月底，全国工 伤保险参保人数为 7009 万人，享受工伤保险待遇人数为 29 万人 4。 5.生育保险制度。1994 年 12 月，劳动部颁发了企业职工生育保险试行 办法 ，规定生育保险按属地原则组织，生育保险费用实行社会统筹。生育保险 基金由企业按照其工资总额的一定比例向社会保险经办机构缴纳生育保险费，建 立生育保险基金。生育保险费提取比例一般不超过企业工资总额的 1%。女职工 在生育期间可享受生育待遇。截至 2005 年 3 月底，全国生育保险参保人数为 4488 万人 5。 6.社会救济方面。国家开始更多地关注社会弱者，为了解决社会低收入人群 的生活，1999 年 9 月国务院发布了城市居民最低生活保障条例 。根据规定， 享受城市最低生活保障制度的对象主要是家庭人均收入低于当地最低生活保障标 准的持有非农业户口的城市居民。据统计，全国城镇享受最低生活保障金的人数 1998 年为 184 万人，1999 年为 266 万人，2000 年为 402 万人，2001 年 4 为 1170 万人， 2002 年为 2064 万人，到 2003 年 9 月底为 2180 万人 6。 二、当前社会保障制度面临的主要问题 社会保障制度的建立，对于保障公民的基本人权、维护社会稳定、发展社会 主义市场经济、实现社会正义与公平等方面有着积极的作用。当前，我国社会保 障制度还面临着许多问题，主要有： （一）社会保障的覆盖面问题 社会保障的覆盖面直接影响到社会保障制度的适用范围，它关系到社会成员 中有多少人能够直接享受到社会保障权利，关系到社会保障制度的作用能否充分 发挥。目前我国社会保障的覆盖面还比较低。例如，在社会保险五险中，养老保 险是参保人数最多的，但也只有 16554 万人，而我国城乡就业人员为 73740 万人，其中第一产业从业人员等于第二、第三产业从业人员之和（第一产业从 业人数为 36870 万人，占 50.0%；第二产业 15780 万人，占 21.4%；第三 产业 21090 万人，占 28.6%。资料来源： ：/ . . ） 。从上述参加社会保障的人数与 从业人员的人数相比看，我国社会保障覆盖面仍然很低。目前，乡镇企业职工、 进城农民工、城镇私营企业就业人员以及许多灵活就业人员大多没有参加社会保 险，而这部分人员占从业人员的比例逐年增大。因此，我国社会保障覆盖面还比 较低，与国际相比，只相当于低收入国家的水平。 （二）个人账户与社会保障基金问题 社会统筹与个人账户相结合是目前我国养老保险和医疗保险所采取的筹资 和管理模式（社会统筹和个人账户相结合是 1993 年 11 月 14 日中共中央十四 届三中全会所作的关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定中首次提 出，国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知 （国发19956 号） 正式规定。具体的操作是：为每一个职工设立一个个人账户，由个人和企业共同 缴费，个人缴费部分全部记入个人账户，企业的缴费一部分归为社会统筹，另一 部分记入职工的个人账户。 ） 。但在这套制度的实施过程中，出现了一些难以回避 的矛盾和问题，最突出的是个人账户的空账问题。实现个人账户以后，不同年龄 5 段的职工因缴费年限不同而出现个人账户资金的不同。针对这种情况，考虑历史 遗留的问题，目前对不同年龄的职工采取了不同的办法来计发养老金，也即所谓 “新人新办法、老人老办法、中人中办法” 。由于“老人”和“中人”在过去的 传统制度下并没有养老金的缴费积累，所以他们也就无法凭借现在的个人账户领 取养老金。实际上，对于这两部分人的养老金问题，不得不依靠当前基本养老保 险制度中的缴费积累来支付，甚至动用“新人”个人账户中的资金来填补“老人” 的退休金，其结果是“老人” “中人”的账户是空的， “新人”的账户也是空的， 再加上一些企业采取各种手段逃避或拖延缴费，这就使得个人账户变得有名无实。 如果空账继续维持，将会在未来若干年后造成养老保险金的支付危机。个人账户 的做实，取决于“老人”和“中人”账户的资金来源。由于“老人”和“中人” 在旧体制下没有实行缴费制，而是由国家包下来，在财务上有一部分工资不作为 企业成本，而是作为企业的超额利润上缴给国家，当职工生老病死时再由国家补 偿给劳动者。现在实行新的养老保险制度，国家对这部分劳动者予以补偿，在理 论上是完全公平和合理的。 （三）就业与失业保险问题 就业是民生之本，扩大就业关系到改革发展和稳定的大局。在今后的若干 年内，就业将成为影响我国社会发展最大的难点。目前我国就业主要面临着来自 城乡的双重压力。据估计，现在我国每年最多能够创造的就业机会是 900 多万 个，但竞岗的人数是 2000 多万。到 2005 年 3 月底，全国共有城镇登记失业人 员 832 万，城镇登记失业率为 4.2%，但如果加上未登记的实际失业人员，失 业率可能超过 10% 7。今后 10 年，还将有 1.5 亿-2 亿以上的农村劳动力需要 向非农行业和城镇转移。此外，下岗职工再就业的问题已成为当前就业矛盾的焦 点。 （四）城镇贫困人口问题 改革开放以来，在人民生活水平全面提高的同时，社会贫富差距也在扩大。 目前我国人均已超过 1000 美元，但收入差距不但没有缩小，而且还在快 速扩大。衡量收入不平等的基尼系数已达到 045 左右，而且居高不下，城镇 20%富 6 裕家庭拥有全部金融资产的 67%以上，城乡实际收入和福利差距接近 6 比 1， 城乡平均有 20 年的收入增长距离。目前，我国已建立起了城市居民最低生活保 障制度。 城市居民最低生活保障制度的建立，对解决城市贫困人口的生活起了重要的 作用。但目前最低生活保障制度仍存在一些问题，如资金来源不足，保障的标准 较低。全国低保全年支出约 150 亿元，各城市最低生活保障金人均水平从高的 约 300 元到低的不到 40 元不等，全国人均为 55 元 8。实施范围有限，仅限于 城市的低收入人群，广大的农村贫困人口还未能包括其中。 （五）农村养老保障问题 农村养老保障问题同样是目前社会保障制度建设中的一个难点。农村养老 问题如何解决，这是一个涉及面很大的问题。我国有 8 亿多农民，对农民的养老 问题不解决，就难以实现建立社会保障的目的，也会对社会构成巨大的不安全隐 患。上世纪 80 年代农村经济体制改革以前，农民养老主要由农村集体组织承担 了大部分的责任，后随着土地和收入分配旧体制的瓦解，赡养老人的责任又转由 家庭来承担，但由于制度的变迁，传统的家庭赡养老人的功能正逐步弱化，建立 适合当前农村特点的养老保障制度势在必行。 （六）社会保障管理体制问题 目前，社会保障管理体制还存在许多问题，管理分散、政出多门，未能形 成统一的管理体制。如养老保障问题，国企职工归劳动和社会保障部门负责，公 务员归人事部门负责，贫困群体归民政部门负责，多头管理现象严重。由于众多 机构共同行使社会保险职能，容易造成多头管理、各自为政的局面，既缺乏宏观 协调，又缺少综合平衡，同时，又加大了管理成本，阻碍了社会保障改革进程。 三、未来发展的几点思考 (一)以社会公平为基本原则，扩大社会保障的范围 社会保障制度在社会发展中的地位毋庸置疑。只有实行全覆盖、多层次的社 会保障制度，让全体社会成员都能受益，才能真正发挥社会保障制度在社会发展 中的作用。因此，要将扩大社会保障覆盖面作为社会保障改革的目标。在社会保 7 险方面，应逐步将范围扩大到所有与用人单位建立劳动关系的劳动者，包括灵活 就业的劳动者，并最终包括一些自我雇佣者和自我服务者。在社会救助方面，应 当加大国家财政的开支，建立完善的对贫困居民的救助制度，应进一步放宽救助 条件，提高生活困难补助标准，使社会贫困人口都因此而受益。在社会福利方面， 要提升社会福利在整个社会保障中的地位和作用，应改革现行的福利体制，重整 福利资源，将社会福利制度化、法律化，让全体国民都能够通过社会福利制度分 享到社会发展的成果。 （二）以政府为主导，筹集社会保障基金 政府在社会保障制度运作中起主导作用。而社会保障制度的运作必须有资金 的支持，必须在政府主导下筹集社会保障基金，应当采取多种方式充实社会保障 基金。例如，通过依法划转部分国有资产做实个人账户，也就是说将部分国有资 产从国家财政转为社会保障基金，以偿还老职工的历史欠债。此外，还可以考虑 其他的方式来充实社会保障基金，如开征新的税种，除已经开征的利息税之外， 还可以考虑开征消费税、遗产税等；还可以发行用于社会保障的专项国债等，通 过多种开源方式来筹集社会保障资金，才能使社会保障制度正常运行。 社会保障基金的征缴是社会保障基金来源的制度保障，需要在立法上对社会 保障基金的征缴予以规范，特别是要严厉制裁拖欠和逃避社会保障基金的行为。 在社会保障基金的管理上，既要考虑安全，又要考虑效率，在安全性的前提下， 应当尽可能地使社会保障基金增值。要实现安全和效率的目标，需要加强对社会 保障基金的监管，同时需要对社会保障基金进行投资运作，可以采取信托投资的 方式来管理社会保障基金，使其在法律上成为相对独立的财产。此外，应当采取 组合投资的模式进行投资，以降低风险，又保证必要的投资回报率，以确保社会 保障基金的安全和效率。 （三）以均衡发展为基础，加快农