关于协调税收征管与稽查工作的探讨

关于协调税收征管与稽查工作的探讨 税收征管是做好税收工作的基础，是对税款征收过程进行组织、 管理、检查等一系列工作的总称，是整个税收管理活动的中心环节。 税务稽查是税务机关依法对纳税人履行纳税义务情况进行监督检查， 打击偷、逃、抗、骗税等税收 违法行为，确保税款应收尽收的重要保障。 两者之间分工不同，但又相互联系、相互制约，共同构成了不可分割 的执法服务型税收整体工作。因此，进一步加强税收征管和税务稽查 部门之间的工作协作，具有十分重要的意义。 随着税收征管改革的不断深入，在促进依法治税和构建和谐社会 的前提下，如何在以“ 县为基础，三级联动，双重管理，相对独立”的一 级稽查体制的基础上，促进稽查与征管的良性互动，进一步理顺稽查 与征管的关系，是稽查人员在稽查过程中经常思考的问题。在税收管 理进程中，稽 查工作由过去的税收征管工作的补充，发展到今天成为 征管工作的重要环节和重点内容，稽查工作的性质和地位发生了深刻 变化，稽查 工作“ 重中之重”的地位初步显现，顺应了我国社会和经济 的发展潮流。近年来，稽 查局在探索与征管单位互动方面取得了一些 成效。但是稽查与征管关系难以理顺的问题还没有根本解决，主导稽 查与征管的互动机制还没有健全，所以目前两者之间的互动仍然是被 动式的，以 查促管、以查促收的目的没有完全达到。新时期，稽查工作 以整顿和规范税收秩序为主线，工作的特点决定了稽查与征管必须密 切合作。 一、征管与稽查开展基本情况 （一）征管工作开展情况。近几年县局地税部门结合工作实际不断 探索、创新，先后就 统 一征管基础工作实施方案、 全省地税系统进 一步深化税收征管改革试行方案进行了意见征求和整改反馈。这些 方案指导着具体的税收征管工作，使 xx 县地税收入保持快速增长的 势头,并取得了很好的成绩。2010 年全县组织税收收入 5600 万，2011 年组织地方税收入 9700 万元，2012 年度组织地税收入 1.28 亿元， 2013 年计划组织税收收入 1.68 亿，达到三年翻两番的增长势头，有 力地促进了当地经济发展。 （二）稽查工作开展情况。近几年，税务稽查工作同样也取得了好 成绩，稽查 的功能和作用不断地得到加强，并查处了一批大案要案。 以三年情况为据，2011 年县局稽查查补各项税款 300 万元，实际入 库 300 万元；2012 年县局稽查查补各项税款 1192 万元，实际入库 1192 万元；2013 年截止 10 月底稽查查补各项税款 814 万元，实际入 库 814 万元，可见稽查的增收效果十分明显。 （三）管查协作开展情况。一级稽查体制推行以前，税收征管和税 务稽查在各自职责范围内发挥作用比较明显，但相互协作形式单一、 协作效果欠佳，在地税系统工作中形成了“大征管小稽查” 的工作格局， 稽查职能作用发挥有限，稽查“铁拳”作用难以真正体现出来。一级稽 查运行后的稽查局当前已成为地税系统的重要部门，稽查的职能作用 受到了领导的高度重视，查处了一系列的税收违法案件,也发现了税 收征管工作中不少的漏洞和薄弱环节，并且加强了和税收管理部门的 协作。在协 作中主要以税务稽查反馈建议书的形式反馈到征管部门， 指出了税收征管工作中存在的问题，提出了相应的征管建议,对提高 征管工作质量起到了日益重要的作用。但总体而言,稽查部门主动而 征管部门被动的“格局 ”一直未能改观，管 查互动协作机制没有真正建 立起来。 二、管查协作机制存在的问题 （一）重视程度有待提高。近几年，各部门税务干部主要将精力放在 提高征管质量和提升稽查水平上，以完成税收收入这一中心任务，但 对两者之间的交流协作机制的建立，使之形成合力真正达到以查促管、 以管促查的联动工作方式做得不够。征管部门和稽查部门是税收工作 中两个重要的职能部门，要组织专门人员研究部门间的互动协作问题， 明确工作职责界限，拿出互动协作的具体方案，避免管查之间出现职 能重叠交叉，甚至争抢税源的局面。管查之间建立互动的问题受到了 高度重视，也从侧面反映出在以前的税收工作中对推行管查互动协作 方面做得不够。 （二）稽查促管作用有限。结合近几年房地产行业税收检查情况， 税收违法问题类似地集中在以下几个方面：一是营业税方面，税法规 定：企业收讫营业收入款项或者取得营业收入款项凭据的当天，或者 收到预收款的当天为销售房地产不动产的纳税义务发生时间。而部分 企业则是根据房地产开发成本配比确定的收入作为房地产销售营业 税的计税收入，因确定纳税义务发生时间的差异，造成了企业不能及 时申报缴纳营业税。二是土地增值税方面，税法关于合作建房征税范 围问题的规定：建成后自用的暂免征税，建成后转让的按规定征税；关 于开发项目中同时包含普通住宅和非普通住宅征税的问题，按规定开 发项目中同时包含普通住宅和非普通住宅的，应分别计算增值额，分 开计算土地增值税。有的企业合作建房后转让房屋行为按自用行为处 理不申报缴税；在处理同时包含普通住宅和非普通住宅的开发项目土 地增值税时，将开发项目混同计算收入和扣除项目，造成非普通住宅 扣除项目虚高、增值额偏低现象，从而达到少缴税的目的等等。 稽查上检查出的问题，企业是否受到震慑和吸取教训；征管部门是否 宣传到位、管理到位，管理部门针对这些问题在今后工作中是否加强 管理，漏洞是否堵住，这些问题还有待进一步解决。近年来稽查查补 的数字连年增高，说明了纳税人税收违法问题在查补后没得到完全解 决，稽查促管作用有限。由于加收的滞纳金和罚款占稽查收入比例小， 稽查的震慑打击功能发挥得很有限，纳税人不一定会从中吸取教训。 （三）协作形式相对简单。近两年，稽查部门的稽查案件，都要向 征管部门传递重大税务案件审理意见书，但内容比较简单，采用罗 列方式对税收违法事实、处理情况和反馈建议等予以说明，缺失了对 税收违法事实的原因进行分析，并经常使用“ 加强管理”“提高纳税意 识” 等界限模糊的 语言，没有提出具有 针对性的 标本兼治的对策。另 一方面，作为征管方面，在收到审理意见书后，没有及时向上级领 导提供如何改进工作的具体举措，同时也没有向稽查部门提供改进工 作的反馈材料。所以导致部分企业年年查、年年出现同样的问题。 （四）协作渠道不够顺畅。当前，县局征管部门应用较多的是日常 征管流程软件，是管理部门的日常税收管理的工作软件，而现行的稽 查方式还是以实地翻看账本，比对纳税信息为主要手段。在稽查查账 的过程中，不能很好的与征管软件进行衔接、及时调取征管软件数据 是制约稽查查账的一个瓶颈。征管与稽查相互间信息交换十分有限， 信息的共享和查询的不完全化，使得两个部门都不能快速准确地获取 第一手资料。因此对纳税人违法问题未能及时“对症下药” ，解决问题 相对缓慢。 （五）管查职能时有交叉。 中华人民共和国税收征管法实施细则 第九条规定：“ 省以下税 务局稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、 骗税、 抗税案件的查处”。因此，稽查局的专门职能在税法上有了明确 规定， 不允许其他职能部门介入。国家税务总局根据税收征管法细则第九条 出台了国税函2003140 号文件，对稽查局的现行职责作了具体明确， 就是负责稽查业务管理、税务检查和税收违法案件查处，负责对纳税 人、扣缴义务 人进行账证检查和调查取证，负责对税收违法行为进行 税务行政处理和处罚等执法活动。而征管部门只能从日常税收征管的 角度出发负责日常税务检查工作，具有一定的检查权。但对征管部门 能否下检查结论这个关键问题， 征管法并未明确。所以征管部门和 稽查部门之间有时因检查权限和检查结论方面的问题出现一定程度 上的职能交叉，这样的问题有待在工作中加以进行解决。 三、完善管查协作机制的良性思考 （一）摆正管查关系，解决互动的思想认识问题 稽查与征管是税收管理的两个环节，两者是对立统一的关系，征 管是主线，稽查是重点，两者统一于税收中心工作之中，既相互促进， 又相互制约，形势的发展客观上要求稽查与征管建立良好的互动关系， 这是稽查与征管两方面的需要。 1.辩证地看待稽查与征管的关系。两者的相互联系是主要方面， 我们力求改变两者各自为战、单打一的格局。片面强调稽查与征管分 离和监督制约，只能动摇征管基础，弱化两方面的联系。我们要使我 们的税务干部认识到，征管和稽查同属税收管理，是税收管理的两个 不同的方面，只是工作分工的不同，共同的目标都是为税收工作的中 心服务，应该 形成一个拳头，营造良好的税收环境。 2.界定好两部门工作职责。界定好两部门具体工作职责，特别是 要划清好各自的检查权限。征管部门主要负责所管辖区纳税户的征收 管理及发票管理、开展日常监督检查、开展纳税评估、清理以前年度 欠税、做好纳税辅导及服务等工作；稽查部门主要负责查处上级交办 的案件、群众举报案件、征管部门移送案件及稽查部门按照计划选案 程序产生确定的税务稽查案件等。 3.明确两部门协作职责。稽查与征管在协作过程中，应当相互配 合，稽查部 门检查期间查阅纳税人户籍资料时，管理部门应给予密切 配合，不得对稽查部门正在查处的纳税人进行税务检查。稽查部门在 下达稽查结论前，应向征管部门了解纳税人欠税及缓缴税款情况。在 税款入库方面，征管部门不得对稽查部门正在检查的税款包括纳税人 以前年度的欠税进行催交，稽查结论应补缴的税款、滞纳金和罚款应 由稽查部门负责组织入库。 （二）建立管查行政平台，解决互动组织保障问题 建立稽查与征管的行政平台是保证稽查与征管良性互动的组织保 障。在征管与稽查相对独立、相互制约的格局下，要想实现两个方面 的互动，必须为二者的互动提供相应的组织保障，否则只能流于形式， 成为口号。在构建一级稽查体制的情况下，稽查从征管部门中划分出 去，由此征管与稽查的职责更加明晰，一级稽查的推行，为征管与稽 查的互动提供了条件。在稽查实践中，我们认为，要促进稽查与征管 的良性互动，首先必须建立稽查与征管互动的行政平台。 建立稽查与征管的行政平台，重点是解决稽查与征管互动过程中 的组织领导问题，这是实现稽查与征管互动的关键。推进稽查与征管 的良性互动，需要强有力的行政领导和管理制度作为保障。我们应将 建立健全稽查与征管良性互动的管理机制作为一项重要工作，坚持由 县局主管业务的领导、相关股（室）负责人以及稽查与征管单位的负责 人参加的联系会议制度，进而保证“一会两书三互动” 的工作机制落到 实处。 （三）搭建管查互动平台，解决互动运行机制问题 搭建管查互动平台是实现稽查与征管良性互动的重要基础。在建 立稽查与征管互动的行政平台的基础上,建立互动的工作平台，就是 在互信的基础上，通过建立和完善各种交流制度，规范互动程序，完 善互动形式和方式方法，促进稽查与征管的良性互动。 1.稽查选案的互动。选案是稽查工作的基础。过去的选案方法已经 不能完全适应当前稽查工作的需要，要从实际出发，建立稽查与征管 互动的选案机制。由稽查局自行的、粗放型的选案,转变为稽查局、征 管单位、相关科室根据工作重点和征管薄弱环节有针对性的拟定稽查 对象，报上级单位审批。这样就能进一步突出稽查工作的重点,促进稽 查工作更好地服务于税收征管。 2.查案过程的互动。稽查本身就是为征管服务的，是加强和促进征 管的手段，所查的案件应该是征管的难点和薄弱环节。为促进稽查与 征管的良性互动，在一般情况下，查前稽查局应该向征管单位了解被 查对象的相关情况，制定稽查预案，稽查过程让征管单位知晓；案件 查结后,稽查局应于第一时间向征管单位通报查案结果，便于征管单 位制定整改措施，促进依法治税。 3.执行过程的互动。稽查的根本目的是规范税收秩序，它是一个连 续的过程，四个环节理应相互衔接，构成完整的稽查流程，这也是税 法赋予稽查的权力。执行过程实行管查互动，一方面，体现执法的严 肃性，另一方面也使稽查成果得到落实,为征管工作的顺利开展提供 了支持。 4.征管信息的互动。一是征管与稽查在税收管理上的互动。征管单 位要按季将纳税人的相关情况利用交流平台向稽查局通报，如重点税 收情况、行业管理情况、不同经济性质纳税人的纳税意识及财务管理 情况，以及征管的难点和重点，使稽查局的稽查工作有的放矢。稽查 局也要向征管单位通报有关案件的查处情况，包括纳税人的财务管理 情况、经常涉及的有关税收政策掌握情况、发票管理情况、需要征管 单位加强管理的薄弱环节以及纳税人对税收征管的意见和建议，使征 管单位能更好的突出管理重点，不断提高征管质量和水平。二是以计 算机网络为依托，构建稽查与征管的良性互动网，是提高工作效率， 促进稽查与征管良性互动最为简便而又有效的方法，实现稽查与征管 信息的互联互通，是实现税收工