关于我市基层农技推广体系建设情况的调研报告

关于我市基层农技推广体系建设情况的调研报告 温州市农业局 根据市委深化拓展“树新形象、创新业绩”主题实践活动部署和开展创业创新专题调研 的要求，为进一步落实省政府关于开展全面落实农技推广工作责任加快构建新型农技推 广体系的通知文件（浙政办发2006130 号）和全省春耕生产现场会暨全面实施农技 推广责任制度工作会议精神，加快推进我市新型基层农技推广体系建设，市农业局组成专 题调研组，在方勇军局长带领下，于 2008 年 4 月 14 日至 20 日，对我市基层农技推广体系 建设情况进行了专题调研。调研期间，调研组召开了有县农业局领导、首席农技推广专家、 部分农技推广指导员代表参加的座谈会；在泰顺县筱村镇、三魁镇、雅阳镇、泗溪镇、凤 垟乡等乡镇，分别召开了有乡镇党委政府领导、乡镇农技推广综合服务站负责人、乡镇责 任农技员参加的座谈会，深入乡镇责任农技员联系的农业生产基地、养殖场和专业合作社 了解基层农技推广工作到位情况。调研组在深入调查的基础上，还赶赴杭州建德市、衢州 市衢江区这两个全省基层农技推广责任制度建设试点县进行了考察学习。现将这次专题调 研的情况报告如下： 一、我市基层农业技术推广体系的现状 我市基层农业技术推广体系主要由县和乡镇两级农技推广机构构成。据调查统计，目前， 县级农业技术推广机构有 88 个机构，在编人数 1003 人，批准编制数为 1061 人。乡镇农业 技术推广机构有 290 个，在编人数 2861 人，批准编制数为 2882 人。乡镇农业技术推广机 构编内人员中有专业技术职称的有 2118 人，其中高级职称 3 人，中级职称 372 人，初级职 称及以下 1743 人，分别占 0.1%、17.6% 、82.3%。具有大专及大专以上学历的有 1478 人， 其中具备本专业学历人数 583 人，仅占 27. 5%。 二、我市基层农技推广体系存在的主要问题 现行基层农技推广体系是在农村家庭承包经营基础上建立的农业社会化服务体系，长期 以来，为农业增产、农民增收和农村经济的持续发展作出了巨大贡献。但是我市现行基层 农技推广体系是在长期计划经济体制条件下形成的，随着农业和农村经济发展进入新阶段， 基层农技推广体系凸现出体制不顺、队伍不稳、机制不活、保障不力、多元化服务组织发 育滞后等问题，与改革开放三十年，农村发生的巨大变化不相适应，越来越不能适应市场 经济发展的需要。在实际工作中，时常会遇到乡镇农技人员找不着、农民迫切的技术需求 得不到满足、农业科技成果推广不到位等现象。概括起来，主要存在以下问题： 一是乡镇农技推广工作定位不清、责任不明。一些乡镇政府领导对农业工作没有引起高 度重视，加上部分农技人员自身不愿意干农技推广工作，认为干农技推广工作在乡镇不吃 香，觉得会低人一等，致使乡镇农技人员工作责任没有真正落实到农技推广上，导致乡镇 农技推广职能严重缺位。农技推广到底是乡镇政府公共职能还是市场行为，是事业性质还 是企业性质，是由政府来办还是市场机制来解决，乡镇政府认识不够统一，导致乡镇农技 推广如果搞不好，到底由谁负责？乡镇政府有什么责任、农业部门有什么责任、农技员有 什么责任？责任没有得到明确。 二是乡镇农技人员身份复杂、结构不合理。据调查，全市 262 个乡镇，设有 290 个乡镇 农技推广机构，现有在编农技人员 2861 人。这些人从身份划分看，既有正式干部，又有招 聘干部、合同制工人，既有编内人员，又有编外人员。从经费来源划分看，既有全额拨款 人员，又有差额拨款和自收自支人员。农技人员配置与产业结构调整不相适应，不能满足 现代农业发展的需要。人事部门、乡镇政府随意安排非农业专业人员（如复员军人、新录 用的非专业人员）进入乡镇农技推广机构工作，这些人员多数不具备从事技术业务的资格 和能力。非专业技术人员大量挤占编制的现象，不仅偏离了农技推广人员资格准入制度的 宗旨，而且极易导致真正从事农技推广专业人员的流失，严重影响了农技推广与服务工作 的质量和效率。 三是乡镇农技人员业务本末倒置，在编不在岗情况突出。乡镇政府在管理过程中管理错 位，政事不分，过多抽调农技推广人员从事政府政务工作，造成农技推广服务功能弱化。 据调查了解，我市乡镇农技推广机构工作人员被抽调从事乡镇政府中心工作的现象极为普 遍，有的乡镇还十分严重。全市现有 2861 名在编乡镇农技人员，其中有近三分之一的农技 人员已不再从事农技推广工作，在岗的农技人员“行政化”现象普遍，这些农技人员一年当 中有三分之二以上的时间从事与农技推广工作无关的乡镇中心工作。由于农技人员职能的 错位，从表面上看似庞大的队伍，实质上真正从事农技推广工作的力量却 十分薄弱。 四是乡镇农技人员素质不适应现代农业要求。目前，在岗从事农技推广工作的乡镇农技 人员，绝大部分为年龄偏大的老同志，新录用的农业类大中专毕业生分配到乡镇后，绝大 多数耐不住农业的清贫和艰辛，干了几年后，不是改行就是调走。全市三分之二的乡镇农 技人员，基本上是上世纪 80 年代招聘的农民技术员，其中初、高中文化程度占 48%，中 高级职称仅占 13%，许多人员虽经过农广校培训，但由于年龄老化，接受新知识能力差， 跟不上农业结构调整，难以满足农民群众的需求，也很难担当起发展现代农业的农技推广 重任。 五是乡镇农技人员监督考核机制缺位，考核激励制度不完善。目前的考核制度导向没有 全面起到保障为农服务、落实上级农口部门推广任务和完成乡镇党委政府抓农业生产配套 服务的要求。乡镇农技人员归乡镇政府统一管理、考核后，有些乡镇政府不知道如何对专 业技术人员进行考核，技术干部的管理考核处于无序状态。业务工作无法正常开展的乡镇 农技人员，年终考核只能“编造”技术推广工作。即使从事农技推广工作，许多人把精力都 放在争课题项目、评职称等方面。 六是乡镇农技推广条件依然比较艰苦。有的乡镇农技推广机构虽然有办公室，但办公条 件差，缺乏工作经费、电脑和交通工具等。农技推广经费、时间由上面统筹安排，往往用 不到基层农技推广中去，直接由农技员支配、直接用于推广的经费依然不多，农技推广的 手段、设施依然比较落后，农技人员的工作环境依然比较艰苦。尽管财政在农技推广上加 大了投入力度，但是有的乡镇政府还没有将农技推广经费列入财政预算，在很大程度上， 影响了农技推广的有效实施。 这些问题的存在，我们不能简单地归结于体制、机制问题，认为线断网破人散的原因是计 划经济体制不适应市场经济了，而在深入调研中，我们发现其基本原因有三个：一是对市 场经济条件下政府公共财政使用方向和公共服务职能缺位问题；二是乡镇政府抓农业、抓 科技推广、抓农民需求服务的责任缺失； 三是农业部门对农技人员管理不到位的问题。公共职能和责任到位要靠县级政府抓落实， 从执政为民的理念和高度抓落实。管理问题，要用人力资源管理的办法来解决。针对这些 情况，省政府在总结各地试点的基础上，作出了实施基层农技推广责任制度的决策，并要 求今年内全省所有县（市、区）要全面推行农技推广责任制度。我市 11 个县（市、区）的 基层农技推广责任制度也必须要在年内全面推行。从我市泰顺县的试点情况看，泰顺县通 过推行农技推广责任制度后，农技推广水平得到了明显提升，农技人员的积极性得到了充 分发挥，农技推广队伍自身建设也得到了明显加强。 三、加快推进我市新型基层农技推广体系建设的建议 （一）提高认识，切实贯彻执行省政府办公厅关于全面落实基层农技人员工作责任加 快构建新型农技推广体系的通知(浙政办发2006130 号) 文件精神 加快新型基层农技推广体系建设，是全面落实科学发展观，推进社会主义新农村建设，建 设现代农业，提高农业科技创新、成果转化和农业综合生产力，促进农民增收的重要手段 和组织保证，是新形势下加强农业基础建设的一项重大举措。各级政府和有关部门要从践 行“三个代表”和执政为民的高度，充分认识加快新型基层农技推广体系建设的重要意义， 增强贯彻执行省政府关于开展全面落实农技推广工作责任加快构建新型农技推广体系的 通知（浙政办发2006130 号）的自觉性和紧迫性。要按照强化政府公共服务职能、 放活经营性服务的要求，通过明确职能、理顺体制、优化布局、充实一线、创新机制等一 系列改革，逐步构建起以国家基层公益性农技推广机构为主导，以社会化农技推广组织为 重要力量，农业科研、教育等单位和涉农企业等社会力量广泛参与、分工协作、服务到位、 充满活力的多元化新型基层农技推广体系，走出一条符合我市实际和满足市场经济发展需 要的农业科技推广服务的新路子。 （二）创新推广机制，全面推行农技推广责任制度 要围绕建立“组织体系完整，职责任务明确，运作方式高效，绩效评价科学，奖惩手段有力， 保障措施到位”的新型基层农技推广体系的目标，全面推行基层农技推广责任制度。重点是 要建立和完善基层农技推广组织体系、责任体系、考核体系、培训体系和保障体系等五大 体系。 1、建立与完善组织体系。组织体系是工作的基本保障。没有完整灵活的组织体系，就谈 不上农技推广工作的责任、考核、培训等方面的落实。首先，要进一步深化基层农技推广 体系改革，把推行农技推广责任制度与深化体系改革有效结合起来。自 2005 年省政府关 于改革和加强基层农业技术推广体系的通知(浙政发200531 号) 、关于推进畜牧兽 医体系改革切实加强动物防疫工作的通知(浙政发200532 号) 文件下发以来，我市各 地按照省政府的有关要求，认真推进农技推广体系改革，但绝大部分县（市、区）仅停留 在方案制订和编制落实上，人员还没有真正到岗到位。部分县（市、区）的改革推进速度 缓慢、政策到位率不高。为此，要求各县(市、区) 要对农技推广体系改革进行 “回头看”， 对农技体制改革工作作一次认真回顾总结，及时查漏补缺，加快改革进度。方案制订、定 编定岗以及人员基本落实的县(市、区) ，要进一步做好巩固完善工作，深化和完善基层农 技推广体系改革，加快构建新型农技推广体系；对方案制订、定编定岗已完成，人员未落 实的县（市、区），要求在 6 月底前完成人员落实工作；对至今为止仍未启动改革工作的 县(市、区) ，要及时查找原因，争取在 6 月底前制订改革方案，力争在 6 月底前完成定编 定岗及人员落实，确保农技推广体系改革的各项政策落实到位。农技推广责任制度的很多 要求与体系改革的初衷是统一的，要善于利用推动工作的浪潮连环效应，一浪推进一浪， 通过责任农技推广制度建设，进一步推动农技推广体系改革深入开展。其次，要确保农技 推广人员的精力。要确保公益性农技推广机构人员编制不再与经营性服务人员混岗混编， 乡镇政府及县级部门不得随意安排和调用专职从事农技推广服务的工作人员从事与农技推 广无关的工作，确保基层农技推广工作人员一心扑在农技推广服务上，挖掘他们推广农业 技术的内在潜力。第三，要注重农技推广体系外延组织的培育。要大力培养农村各类科技 示范户，充分发挥科技示范户等乡土人才对农业科技的“传、帮、带”作用，把农技推广组 织体系不断向村级基层组织延伸，不断健全农技推广的组织体系。 2、建立和完善责任体系。根据公益性农技推广机构的性质，浙政办发2006130 号文 件将现有农技推广人员分责任农技员、首席农技推广专家、农技指导员三类管理，并明确 各自职责。在推进分类管理中，着重要把握好三关：一是职位设置关。特别是首席农技推 广专家，一般按主导产业和主要专业来设，一个产业或专业设 1 个岗位。二是资格认定关。 首席专家要坚持公平、公正、公开、竞争的原则产生。要利用这次机会，整理农技推广队 伍，理清组织结构，不能再将不在岗的农技人员甚至管理服务人员全部归为农技推广人员。 三是责任确定关。对农技推广人员，按首席专家、农技指导员、责任农技员，分别确定各 自的职责任务，并作为硬指标列入考核重点。按照省农业厅文件提出的职位说明书规定： 首席农技推广专家的责任是根据农业生产的源头性需求，研究提出相应专业领域的产业发 展、主导品种和主推技术等方案；带头开展技术试验、示范，为农民开展技术指导服务； 通过“农民信箱” 、“ 农技 110”、党员远程教育系统等渠道，为责任农技员、农技指导员、科 技示范户和广大农户提供相关技术信息，承担相关技术咨询和培训工作；为当地制定农业 科技发展规划、发展高效生态农业以及重大科技决策提供咨询。农技指导员的责任是协助 首席农技推广专家研究制定本领域全县的农技推广计划，完成首席农技推广专家及上级部 门交办的农技推广工作；承担面上的工作指导、咨询培训工作，开展新品种、新技术、新 机具的试验示范；联系乡镇责任农技员、特色优势农产品基地、农民专业合作社、农业龙 头企业和重点示范户等。责任农技员的责任是为农民群众提供农业技术服务、信息服务和 产业指导。承担类似“班主任”的职责，全面负责若干村（片）全体农户的农技推广服务工 作，重点联系若干个科技示范户，对责任区域的科技示范户和农户开展技术指导，通过现 场指导或农技 110、农业信息网、农民信箱等渠道，及时答复责任区域内农民提出的各类 技术问题，不能解决的负责向上一级或其他农技推广机构、人员寻求帮助；在上级农技部 门的指导下开展本专业农业新品种、新技术及农业标准化集成技术的推广应用，确定主导 品种和主推技术，建立示范场、示范方、示范户，做好农作物病虫害及农业灾害情报发布、 防治和处置，指导农民按技术操作规程和模式图开展标准化生产；举办或组织农民参加农 业科技培训。指导农业龙头企业、农民专业合作社等生产组织建立“三品”（无公害农产品、 绿色食品、有机食品）基地，记载生产档案，开展标准化生产；掌握当地的农业生产情况， 及时报送和发布农事信息，完成有关调查统计。我市各地要按照省里的说明书，结合当地 实际，制定出更加具体可操作的实施办法。 3、建立和完善考核体系。考核管理是落实责任农技推广的关键。浙政办发2006130 号文件对责任农技员、首席农技推广专家、农技指导员，以及承担政府“花钱买服务”任务 的社会化农技推广组织提出原则性考核意见。省农业厅已提出了具体的考核办法，我市各 地要结合实际认真落实。要确定一个专门部门负责对责任农技人员的考核，充分体现主管 单位、业务主管部门和服务对象三方面的意见。考核程序要简便可行，不宜过于复杂，同 时以考核农技推广实绩为主。整个考核不同于我们平时所进行的年终考核，不单纯是上级 对下级的考核，而是一套综合的考评体系，即由主管单位、县级农技推广主管部门和服务 对象三方面共同对责任农技员、首席专家、农技指导员进行考核，考核结果将作为农技人 员动态管理的重要依据，与奖金发放、职称评聘、项目支持等相挂钩。对考核不合格的， 予以警告；连续两年考核不合格的，不得继续聘用为责任农技员、首席专家和农技指导员 4、建立与完善培训体系。要深入实施农业专业技术人才知识更新工程（“653 工程”）， 把建立规范的农技人员知识更新培训纳入农技推广责任制度的建设范畴。首先，要注重分 级培训。各地要落实培训经费，根据农业主导产业发展情况，有计划、有步骤地组织知识 更新培训。农技人员知识更新培训实行分级管理、分级培训，省级主抓首席农技推广专家 和农业主导产业优势明显的乡镇（区域）农技站长，市级主抓农技指导员和乡镇农技站长 培训，县级主抓责任农技员的培训，乡镇主抓科技示范户的培训。其次，要确保培训时间。 农技人员业务知识培训时间每年不少于 12 天，这是一个原则性要求，没有变通的余地。当 然在确保培训时间的同时，也必须关注培训质量，确保培训效果。第三，要改进培训方式。 采取灵活多样、多种渠道，可以选派优秀人员到农业学校进修，可以采取上挂和下派结合， 可以采用学历教育以及短期培训等方式，培养多方面的人才。 5、建立和完善保障体系。各级政府要进一步加大财政保障力度，科学核定公益性农技推 广机构的人员编制和办公、科研、人员等经费，并全额列入财政预算。一要确保农技推广 人员特别是责任农技员集中精力从事农技推广专业工作。乡镇（街道）在安排工作中，正 确处理责任农技推广工作和农技员驻村等其它工作的关系，确保责任农技员全年有三分之 二的工作时间从事专业工作。二要进一步加大财政保障力度，确保农技推广各项工作的正 常开展。市本级财政要建立农技推广专项资金，经费主要由市财政预算安排，在农发基金、 科技“三项经费” 、土地出让金中按一定比例提取，并确保农技推广专项资金随着经常性财 政收入的增长而同步增长。市财政每年安排 200 万元农技推广专项经费用于我市农业十大 优势主导产业的技术开发与技术推广以及对聘为市级首席农技推广专家的给予每月一定的 岗位补贴。市级农技推广专项经费由市农业、林业、海洋与渔业、水利及财政等部门共同 组织实施，市农技推广中心及各分中心负责具体管理。县级政府也要建立农技推广专项资 金，主要用于支持责任农技推广人员围绕现代农业发展，开展新技术、新机具、新设施的 引进、示范及培训、推广等，对聘为县级首席农技推广专家和乡镇责任农技员的，分别给 予相应的岗位补贴，责任农技员的岗位补贴从乡镇（街道）财政中列支。对考核合格的农 技推广人员享受单位年终奖和其它福利待遇，对表现优秀的农技推广人员给予一定的奖励。 对考核不合格的不得享受岗位补助，年终一次性扣回已发的每月岗位补贴，并不得享受年 终奖。三要优化农技推广队伍结构，确保农技推广人员素质进一步提高。在确定责任农技 推广人员时，要优先聘用业务能力强、素质高的农技推广人员；在责任农技推广岗位设置 的基础上，进一步加大责任农技推广人员的交流调配力度；对于今后责任农技推广人员的 补充渠道，一方面从在编农技推广人员中进行补充，另一方面由人事部门联合农业部门通 过公开招考的方式从大中专毕业生中择优录用。 （三）积极引导，鼓励和支持社会化农技推广组织参与农技推广服务 1、积极探索新型农科教、产学研协作机制。加强农业科研、教育、推广部门之间的联合， 拓宽科技下乡的渠道，加速科技成果转化。鼓励和支持大专院校、科研院所、供销社、农 产品行业协会、农民专业合作社、涉农企业和其他中介服务机构兴办基层农技推广组织， 与基层农技推广机构建立定点联系制度，开展各类农技推广服务活动，加快形成多形式、 多元化、多渠道的农技推广格局，为普及推广先进适用技术提供科技支持。基层农技推广 机构要围绕我市的农业产业发展重点，按照市场的要求和运行规律，为龙头企业开展全程 科技服务，形成龙头企业建基地，科技人员搞服务，农民、企业和科技人员“三赢”的有偿 服务形式。要大胆创新，把农业技术体系溶入到农业产业化企业中去，强化农技推广机构 与农业产业化龙头企业的有机结合，帮助农业产业化龙头企业建设农业产业基地，为农业 产业化龙头企业提供产量高质量优的原材料。要充分利用推进农民专业合作社生产标准化、 经营品牌化、管理规范化、社员知识化、产品安全化“五化”创建活动的良好机遇，着力增 强农民专业合作社的社会化农技推广能力。 2、积极探索公益性农技推广的多种实现方式。凡是社会化农技推广组织能承担的任务， 尽可能采取加强“政府购买服务”的方式，由社会化服务组织承担。对各类社会化服务组织 开展农技推广的收入，按照国家有关规定享受税