上海、南京社区民间组织培育发展

上海、南京社区民间组织培育发展 2007-10-06 23:49 为进一步充分发挥社区民间组织在构建和谐社区中的积 极作用，我随青岛市民管局张志勤局长带队的考察团于 4 月 1824 日先后到上海市浦东区、静安区，南京市鼓楼区、 玄武区以及鼓楼区心贴心社区服务中心、江东街道办事处、 玄武区玄武门台城花园社区等进行了考察学习。在此过程中， 我们与市、区民政部门、街道、社区领导和民间组织代表进 行了深入交流并现场观摩。深深觉得：上海、南京社区民间 组织培育发展工作有前瞻性，值得学习借鉴。 近几年来，上海、南京从构建和谐社区的总体目标出发， 对社区民间组织的培育发展工作进行了积极探索和不懈努力， 在管理机制、扶持政策、作用发挥等方面取得了新的突破， 使社区民间组织已经成为社区建设不可或缺的有生力量。他 们的做法和经验主要体现在五个“有” 上： 一、对社区民间组织作用的认识上有高度 上海、南京两市在推进和谐社区建设的过程中深刻地认 识到，作为社会管理体制的重要组成部分，社区民间组织在 化解社会矛盾、释放社会压力、推进社会改革，弥补政府公 共服务供给不足和承接政府职能转移，推动社会管理体制创 新方面，发挥着越来越重要的作用。因此，他们把社区民间 组织的培育发展作为构建和谐社会的重要任务，早在 2000 年，上海市就以市委、市政府两办名义出台了加强社区民间 组织发展的意见，明确街道办事处可履行业务主管单位职责； 2002 年，上海再次以两办名义下发关于进一步推进本市 民间组织参与社区建设和管理的意见 ，要求积极培育发展 社区民间组织，并引导其更好地发挥在社区建设和管理中的 作用。2006 年，上海市委组织部、市社会团体管理局等部 门联合下发关于加强民间组织发展与管理试点工作的意见 ，探索对民间组织实施枢纽式管理，并将这一试点列为市委 2006 年的重点工作。南京市在去年出台了南京市基层民 间组织备案管理暂行办法 ，进一步规范了社区民间组织备 案制度，并在鼓励社会力量兴办福利机构方面，提出了具体 的以奖代补政策。市民政局的领导明确提出， “发展社区民间 组织是新时期解决社区政社分离问题和社区各种问题的关键， 更是推动社会管理体制创新的秘诀。 ” 按照市委、市政府的部署，上海市浦东区 2005 年制定 了关于促进社会事业发展的指导意见 ，2006 年出台了 关于转移政府职能，建立政社合作的意见 ，明确了社区 民间组织在推动社会事业发展、政府职能转变中的作用和职 能，以及政府购买民间组织服务的相关政策。上海市普陀区 去年正式启动民间组织枢纽式管理的试点工作，为探索民间 组织社会化管理体制迈出关键性的一步。南京市玄武区出台 关于推进政府公共服务进社区，在各社区建立社区公共服 务站的意见 ，将“一居一站 ”管理模式在全区全面推开。 二、在社区民间组织的管理上有规范 上海、南京从实际出发，积极探索适合本地实际的管理 模式，把社区民间组织的管理工作落到了实处。 1、上海的枢纽式管理模式 枢纽式管理模式是上海市探索社区民间组织社会化管理 体制的一种探索。所谓枢纽式管理，就是在政府部门和社区 民间组织之间设立一个管理载体社区民间组织服务中心， 由该中心从党的建设、业务工作和保障工作三个方面对社区 内的民间组织开展服务和管理。其具体运行方式是在街道 （镇） 、区两个层次成立民间组织服务中心，分别对辖区内 各依法登记的民间组织履行以下职能：建立辖区内民间组织 的党员情况档案库，开展党建工作，实现社区民间组织党建 工作全覆盖；整合辖区内民间组织人才资源，加强动态管理； 代办民间组织工作人员养老、医疗、失业保险等；对辖区内 新成立的民间组织进行前置评估调查并出具意见；开展与民 间组织相关的业务培训和咨询服务，提供信息、举办理论研 讨会、专题报告会等；提供各类有偿中介服务；对非法民间 组织活动进行预警并协助查处等。服务中心所需人员坚持社 会招聘与内部调剂相结合、以专职人员为主、兼职人员为辅 的原则，做到结构配置合理。经费保障以政府购买服务的方 式实行财政补助、从党费中给余适量补充，预算合理、使用 规范。中心办公场地主要由街道提供支持。 通过枢纽式管理，主要在社区这个层面实现了对民间组 织的有效管理与全面服务，具体落实了培育发展和管理监督 的责任，为推进政府职能转变、改进社会管理方式，加强党 的执政基础、增强民间组织自我发展能力提供了社会化管理 的运作平台。 2、南京的“一居一站 ”模式和“两级备案，两级管理”的 备案制。 南京市鼓楼区通过长期扎实的调研，在所辖的 7 个街道 各拿出 1 个社区居委会，以原社区助理和招聘人员等 3-5 人 为基础，注册成立具有独立法人资格的民办非企业单位 社区社会事务服务站，承接了原由居委会承担的计划生育、 劳动就业、残疾人康复、社会福利、社区卫生等行政性工作， 从根本上解决了居委会负担过重、行政色彩太浓的问题，初 步形成 “社区党组织、社区居委会、社区社会事务服务站” 三位一体的社区治理模式。而政府则以固定补助购买服务站 所提供的服务，其他需要费随事转的经费，也相应拨付给服 务站。这是改革现有的社区治理模式，推动政府职能转移， 实施议行分离的有益尝试，值得借鉴。 为规范社区民间组织的备案管理，促进社区民间组织的 发展，南京市于去年出台了基层民间组织备案管理暂行办 法 。办法规定，区（县）民政局可以授权社区居委会或其 他具备条件的组织担任基层民间组织的业务主管单位，并且 在街道备案并由街道负责日常管理工作。这种下放一级的备 案制，是对原由街道办事处担当业务主管单位、在区民政局 备案的管理模式的突破，既降低了社区民间组织登记的门槛， 促进了社区民间组织发展，同时也强化了街道和居委会的管 理责任，能够更有效地引导社区民间组织更好地服务于和谐 社区建设。 三、对社区民间组织的扶持有政策 按照政事分离、政社分离的原则，将原由街道和居委会 承担的部分社区事务性、服务性工作，通过完善扶持政策， 以委托管理和购买服务的方式，转移给相应的社区民间组织 承担，是优化社区民间组织发展环境的关键。在政府购买服 务方面，上海、南京都有一些成熟的做法： 1、资金支持。上海浦东新区出台了关于促进浦东新 区社会事业发展的财政扶持意见 ，全区 2005 年用于向民间 组织购买服务的资金达到 4197.3 万元。部分街道还设立专 项资金，为各类社区民间组织参与社区事务管理和社会公益 活动提供支持，如卢湾区淮海中路街道每年拨出 100 万元专 项资金；闸北区大宁路街道做出了关于建立民间组织培育 基金的决定 ；普陀区长寿路街道每年投入 150 多万元用于 购买社区民间组织的服务。 2、政府补贴。南京市在关于动员社会加快发展老年 人社会福利机构的意见中规定，新建福利机构按城区、郊 区、县每个床位一次性分别给予 4000 元、3000 元、2000 元 的资助，民办社会福利机构每收住一名本市户籍老人，给予 每月 60 元的补贴。在扶持公益性民间组织方面，上海市浦 东区、静安区每成立一个公益性民间组织，政府给予 34 万元的资助；南京成立一个慈善类社区民间组织，街道给予 23 万元补贴，市财政资助 12 万元。 3、设施支持。上海市部分街道在房屋租赁、场地使用、 设施配备等方面给社区民间组织通过支持。浦东区在市民中 心划出专门区域，无偿地提供给民间组织开展活动。有的社 区居委会还将分散管理的活动室，交给社区民间组织使用管 理。 4、税收优惠。南京市对社会力量兴办的老年服务机构， 免征所得税、营业税、城市维护建设税、教育费附加、房产、 城镇土地使用等各类税种。 四、社区民间组织发挥作用有平台 1、积极转移职能，为社区民间组织提供发展空间。浦 东新区以转变政府职能为目标、以政府购买民间组织服务为 纽带、以市民中心为平台，探索建立新型政社合作关系，目 前已将 37 个审批事项转移给民间组织。闸北区临汾街道社 区事务工作站，承担了从居委会承担的行政事务中剥离出来 的 69 项工作。南京市玄武区为社区公共服务站所提供的发 展空间，有效地发挥了民间组织承接政府转变职能的作用， 为推进社区管理社会化提供了一定条件。 2、以社区为平台，发动民间组织运作。上海罗山市民 会馆是一个由民间社团组织-上海青年会（YMCA） ，接受政 府委托，利用国有资产建立的一个新型社区公共服务机构。 会馆开设有四大类近五十个服务项目，通过社会参与，大力 推进社区教育、社区体育、社区文化、社区志愿者活动等， 使会馆成为当地居民进行社会交往、社会教育、文化娱乐、 体育健身、享受公共福利服务的开放式的社区公共场所、居 民人格养成的课堂、人际交往的学校、 社群合作的舞台， 为社区居民开展丰富多彩的活动提供了平台，每年参与会馆 活动的居民达 20 多万人次。罗山市民会馆托管经验，是政 府对社区公共服务由行政管理转化为社会管理的过程，是政 府从具体的事务性工作中解脱出来，让民间组织力量进入社 区公共服务领域，满足居民物质和文化生活需求的过程，同 时，也是降低政府行政管理成本，整合社会资源，推进居民 自治的过程。 五、社区民间组织对和谐社区建设有贡献 上海、南京两地社区民间组织在和谐社区建设中的作用 日益显现，已经成为不可或缺的重要力量。 一是提供组织载体，动员社区居民参与和谐社区建设。 按照居民不同的兴趣爱好和志向，由社区居民自愿组合、自 我服务和自我管理的众多民间组织，顺应了社区居民物质文 化生活的需求，具有蓬勃的生命力。目前，上海市共有约 1.8 万个群众活动团队，参加人数约 45 万，活动内容达 200 多种，基本涵盖了社区文体活动的所有项目。作为一种组织 载体，社区居民通过亲身参与，其社区认同感和归属感逐步 增强，关心社区建设、参与社区事务的积极性逐步提高。 二是提供社区服务，丰富居民物质文化生活。社区民间 组织通过整合内社区内的各种资源，面向广大居民开展各项 便民、利民服务，面向老年人、残疾人和困难群体开展社会 救助和社会福利服务，面向下岗失业人员开展再就业服务和 社会保障服务，面向社区单位开展社会化服务，以及开展志 愿者服务等。此次我们参观的南京市鼓楼区心贴心社区服务 中心就是突出典型。他们在助老养老服务基础上，拓展了助 残养残、助妇幼儿、保洁清洗、维修安装、加工配送等多项 便民利民服务，成为民间组织引入市场机制参与公共服务的 成功范例。 三是参与社区管理，推动政社分离。社区内成立的社区 青少年教育、社区矫正、社区禁毒等司法类民间组织，以及 社区事务服务站、社区民间组织服务中心等综合类民间组织， 在协助街道强化基层管理、维护社会稳定等方面发挥了积极 作用，解决了长期困扰我们的居委会负担过重的问题，是建 立社会化公共治理模式的有益尝试。 四是倡导公益精神，促进公益事业发展。社区民间组织 为社区居民提供的为残疾人服务、慈善救助服务等公益性服 务，促进了公益精神的弘扬。普陀区近 3 年通过民间组织培 训失业下岗人员 25000 多人，实现再就业达 16800 多人。上 海市 1235 所社区红十字卫生站，为社区居民开展无偿服务， 其中，662 所红十字卫生站为全市社区