vfm在我国ppp项目中的适用问题

VFM 在我国 PPP 项目中的适用问题 VFM 是国外决定是否采用 PPP 模式建设基础设施项目的一种决策工具，英文是 value for money，中文没有统一的译法，可以翻译为“资金价值”，也有翻译成 “物有所值”的，是一个项目采用传统体制政府要为项目付出代价总和与采用 PPP 模式政府要付出代价总和的差值，VFM0 则 PPP 模式在财务上可行，否则不可行。 在理论上，这是一个非常不错的想法。 实践中，计算付出政府付出的代价不仅要考虑财务数据本身，还要考虑两种体 制下政府提供不同支持条件的财务量化因素。对于传统体制，政府会为企业提供很 多优惠，比如办理手续方便、给予补贴、为贷款提供信用支持或者协调银行关系等 额外支出，但有不需要签合同、不需要严格监管等成本节约，如果是事业单位还有 税收方面的好处。采用 PPP 方式，政府为企业的付出会少于传统体制，但监管成本 会比较高。很明显，这些因素的量化是有难度的，很难令人信服，在应用中必然打 折扣。对于央企参与 PPP 项目，其得到的中央和地方政府的支持也很难量化，比如 银行给的授信额度、国企老总和市长在中央党校建立的私交等。 不仅如此，VFM 执行还会受到政治、文化和区域差别的影响。同样是传统体制， 不同地区的效率是有差别的，在同一地区不同企业也有差别，传统体制下政府付出 的额外代价很难确定。从文化上讲，你说自己好可以但不能说别人不好，你说 PPP 好可以但不能说传统体制不好，否则在开会决策时就更难圆场从而给 PPP 项目决策 带来不确定因素。而深入分析两种体制差别的原因会牵扯到现行体制的方方面面， 不是所有体制问题都必须为 PPP 让路的，也不是所有体制一天内就会变好的，是 VFM 形成的结论在政治上很难通得过。 我国 PPP 项目不规范也是 VFM 应用困难的原因。很多项目都比较小，很多项目 结构简单，花费较大资源和精力进行 VFM 得不偿失，而且不能保证测算的结果比领 导和咨询机构专家定性讨论更准确。 可以说 VFM 在理论上是个好工具，在实践中不符合我国现阶段的国情，也许等 我国的市场体制更成熟了，VFM 可以成为 PPP 的决策工具。这样说并不是说 VFM 不 可以有作为，尤其是 VFM 的思想可以用于 PPP 项目之中。VFM 至少在以下两个方面 可以发挥作用： 第一，在决策阶段直接使用 VFM 行不通，但可以强调竞争。竞争是市场经济的 基本特征，谁都不会反对。让传统企业和社会资本同台竞争，谁在竞争中获胜谁就 干。当然，传统企业可能会不惜血本的去赢得项目（像有些光伏和风电项目里的央 企一样，亏本赚吆喝），但竞争给传统企业带来的触动将是很大的，会促使他们增 加竞争意识，提高效率。 第二，在后评估时使用 VFM 工具，检验一下 PPP 是否成功。在这个阶段，两种 体制的信息要确定得多，以前的事情计算起来稍微容易一些，而且不遇到传统企业 的反对，运作也稍微容易些。也许还是不能尽善尽美，但有一个工具可以对结果进 行量化对比总比定性陈述要好。从这个意义上讲，可以根据我们的国情把 VFM 从一 个决策工具变为一个后评估工具，用于检验 PPP 的实施效果。 VFM 在 PPP 项目中的应用可能意味着要进行研究工作。我们期待早日将 VFM 用于 决策，使得 PPP 更科学。同时找个别规模较大而且运作规范的项目做些用 VFM 辅助 决策的试点也是必要的，但在条件具备之前只能是辅助性的。 弱化定量 VFM，PPP 可以少走很多弯路 有人问我 PPP 存在什么问题。我说用定量的 VFM 做决策是个值得关注的大问题。 就 VFM 的适用问题，个人认为 VFM 量化计算不靠谱，不宜用做决策。定性的 VFM 用用是没问题的，以前做 PPP 项目时总会涉及决策问题，也就是用传统模式还是 PPP 模式的问题，都是定性的 VFM。 传统体制全周期涉及建设运营成本及利税、转移风险的货币化、政府对国企支 持条件的货币化。国企未来几十年的运营成本取决于国企改革的情况，难以预测。 风险的数字化和货币化涉及很多主管判断因素。政府对国企的支持不仅说不清楚而 且随着改革的深入处于变动之中。怎么计算呢？ PPP 的成本涉及建设运营成本及利税、交易及监管成本、由于市场化产生的新风 险的货币化。建设运营成本稍微确定一些，PPP 模式下的利税要大于传统体制。运 作 PPP 项目和监管 PPP 项目与政府体制改革有关，涉及多级政府，核算难度很大。 新增风险具体很大的不确定性，量化和货币化同样问题重重。又怎么计算呢？ VFM 是上述两个数值的差，两个不确定的数字的差会确定吗？所以说 VFM 的计算 误差难以控制。实际上，上述计算方法仅仅是借鉴国外计算方法，适合我国国情的 计算方法还没有出现，即使有人研究也仅仅是设想，距离实际应用还很遥远呢。我 国的国情有两个特点，一是政企不分说不清，二是处于改革之中不可准确预测。 做 PPP 的主要目的是提高效率。运作好的 PPP 的效率比传统体制会高 1020%。 如果 VFM 的计算误差大于 20%，那么 VFM 用于决策出些失误的可能性就可想而知了。 为了审批，出现可批性 VFM 就不会是小概率事件。 政府近期的很多文件都提到了 VFM。不用 VFM 好像说不过去，那么最好的办法就 是弱化定量的 VFM，代之以定性的 VFM，与既往 PPP 项目的决策方式接轨并适当规范 常规的决策方法。 【政策解读】如何对待 VFM（即物有所值） 国家发改委在PPP 指导意见中规定，为提高工作效率，可会同相关部门建立 PPP 项目的联审机制，从项目建设的必要性及合规性、PPP 模式的适用性、财政承受 能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行可行性评估，确保“物有所值” 。审查结果作为项目决策的重要依据。财政部在PPP 指南中规定，财政部门 （政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所 值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。指南的最后版本删掉了草案 中包括的 VFM 附件。 最近在做 PPP 项目时与客户沟通经常遇到做不做“物有所值”评估的问题，对 政策的正确理解有助于提升 PPP 项目的操作效率。关于 VFM，个人的基本观点是， 在做是否采用 PPP 模式决策时可以用定性的 VFM 分析，以往的 PPP 项目也都是这样 做的，但定量 VFM 在很长时期内不符合我国国情，鉴于有些政府文件已经提到过定 量 VFM，以后应该弱化 VFM。我建议强调规范运作和充分竞争。 在协助起草PPP 指导意见时，我们直接的建议就是不用定量 VFM 进行决策， 可以进行定性的 VFM 分析。最后发布的文本在谈到“物有所值”时，没有对应国际 上 VFM 的含义，没有提到定量的 VFM，更接近于传统意义上的可行性评估。 财政部PPP 指南（初稿）发给我们提修改意见时，个人建议弱化定量 VFM。 在最终文本中，删除了 VFM 附件并加入了“定量评价工作由各地根据实际情况开展” ，这就意味着在条件不具备的情况下定量的 VFM 可以不做。 因此，从发改委和财政部最近出台的 PPP 政策角度讲，各地