7房地产法律制度

第_次课 摘 要 授 课 题 目 （章、节） 7 房地产法律制度（1） 教学内容及重点难点： 教学内容：介绍城市房地产管理法、房地产开发用地的使用方式以及房地产企业的开发资质 重点难点：城市房地产管理法 内 容 复习：招投标相关规定 7.1 概述 一、城市房地产管理法的概念 城市房地产管理法，是调整城市房地产管理过程中发生的经济关系的法 律规范的总称。这种经济关系的范围非常广泛，具体而言，可以概括为房地 产开发用地管理关系、房地产开发管理关系、房地产交易管理关系、房地产 权属登记管理关系四类经济关系。 城市，是指一个相对永久性的、高度组织起来的、人口集中的地方。城 市是人类发展到一定阶段的产物，是人类由原始时代进入文明时代的一个重 要标志。关于城市这一概念的法律表述见于 1989 年 12 月 26 日第七届全国 人大常委会第十一次会议通过的中华人民共和国城市规划法第 3 条规定： “本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。 ”这里所说 的镇，是指建制镇。 所谓房地产，是指房产和地产的总称，在法律上一般又称作不动产，因 为土地和房屋属于不可移动或一经移动就要丧失其极大价值的物体。我们所 指的地产主要是指土地及其上下一定的空间，包括地下的各种基础设施、地 面道路等；房产是指建筑在土地上的各种房屋，包括住宅、厂房、仓库和商 业、服务、文化、教育、卫生、体育以及办公用房等。 房地产业是从事房地产开发、经营、管理和服务的行业。作为我国的一 个新兴行业，房地产业已经成为第三产业的重要组成部分，随着城镇国有土 地有偿使用和房屋商品化的推进，将成为国民经济发展的支柱产业之一。 二、城市房地产管理法的基本原则 根据城市房地产管理法总则的相关规定，可以归纳出本法的三项原 则，这三项原则的精神贯穿于本法的各章节之中，是从事房地产开发用地出 让、划拨以及房地产开发、交易和管理均应遵循的基本原则。 （一）国有土地有偿、有限期使用原则。 这一原则包含了以下三方面的含义：1国有土地有偿使用。房地产开 发用地的土地使用权，一般通过土地使用权出让途径获得，即国家将国有土 地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使 用权出让金；2国有土地有限期使用。实行国有土地使用制度改革后，改 变了无限期使用国有土地的做法，国家出让给土地使用者的土地使用权是有 一定年限的；3在法律规定的范围内，可以采取无偿、无限期的土地使用 2 权划拨方式供应土地使用权。 城市房地产管理法规定了可以适用土地使用权划拨的四种情形： （1）国家机关用地和军事用地；（2）城市基础设施用地和公益事业用地； （3）国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；（4）法律、行政法规 规定的其他用地。 （二）经济、社会和环境效益相统一的原则。 房地产开发经营应当按照经济效益、社会效益、环境效益相统一的原则， 实行全面规划、合理布局、综合开发、配套建设。经济效益是指在房地产投 资领域讲求经济核算，强调投入产出的比例，为投资者带来可观的经济效益。 社会效益指的是房地产开发为整个社会带来的正面影响以及产生的积极效果。 环境效益是指在房地产开发过程中，必须注重环境的优化，力求达到房地产 项目与周围环境协调的最佳状态。环境效益不仅包括自然环境，还包括社会 环境。在实践中，三大效益之间可能存在矛盾，不大平衡，管理者的最大任 务就是谋求三者结合的最佳点。 （三）维护房地产权利人合法权益的原则。 在我国，房地产权利人是指依法对房地产享有某种权利的公民和法人。 为了保障房地产权利人的合法权益， 城市房地产管理法作了一系列重要 的规定：一是规定房地产权利人的合法权益受法律保护，任何单位和个人不 得侵犯；二是国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的 使用年限届满前不收回；如遇特殊情况需要提前收回，应予相应的补偿；土 地使用权出让合同约定的使用期限届满，可以申请续期；三是依法取得的土 地使用权，可以作价入股，合资、合作开发经营房地产；依法取得的房屋所 有权连通该房屋占范围内的土地使用权均可设定抵押权；四是为了更好的保 障商品房预购人的合法权益，规定了商品房预售应当具备的条件；五是规定 国家实行土地使用权和房屋所有权登记发证制度等。 三、我国房地产法的立法概况 1988 年的宪法修正案确立了“土地的使用权可以依照法律的规定转让” 的制度。在此基础上，国家修改了土地管理法 ，颁布了城市规划法 ， 国务院相继颁布了中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条 例 、 外商投资开发经营成片土地暂行管理办法等一系列与房地产相关的 条例、规定。各省、市、自治区根据这些立法精神，也相继先后颁布了一系 列地方性房地产法规、规章，加强对房地产业的法律调整，促使房地产业如 火如荼的发展起来。 为了进一步完善我国社会主义市场经济法律体系，加强对城市房地产的 管理，维护房地产市场秩序，保障房地产权利人的合法权益，促进房地产业 的健康发展， 1994 年 7 月 5 日，第八届全国人大常委会第八次会议通过了 中华人民共和国城市房地产管理法 ，并于 1995 年 1 月 1 日起施行。这是 我国城市房地产管理的基本法，为我国城市房地产管理的规范化，奠定了法 制基础。 城市房地产管理法第 2 条明确指出了该法的适用范围是：在中华人 民共和国城市规划区国有土地（以下简称国有土地）范围内取得房地产开发 用地的土地使用权，从事房地产开发、房地产交易，实施房地产管理，应当 遵守本法。 四、房地产管理部门 城市房地产管理法第 6 条第 1 款规定：“国务院建设行政主管部门、 10 土地管理部门依照国务院规定的职权划分，各司其职、密切配合管理全国房 地产工作。 ”国务院建设行政主管部门指的是建设部，1998 年 3 月国务院机 构改革，继续保留建设部，把它作为综合管理全国建设事业的政府部门。它 的主要职能是：城乡建设规划管理、建筑业管理、居民住宅建设和管理等。 国务院土地管理部门指的是 1998 年 3 月国务院机构改革中设立的国土资源 部，该部由原地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同 组建，其主要职能是：主管土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的规 划、管理、保护与合理利用。 城市房地产管理法第 6 条第 2 款规定：“县级以上地方人民政府房 产管理、土地管理部门的机构设置及其职权由省、自治区、直辖市人民政府 确定。 ”目前，我国的地方各级房产管理、土地管理部门的设置及职责各不 相同。有的城市设国土房管局，有的城市设规划国土局，有的城市设规划国 土房管局，因此， 城市房地产管理法将县级以上地方人民政府房产管理、 土地管理部门的机构设置及职权划分交由省级人民政府确定。 7.2 房地产开发用地 一、土地使用权出让 （一）土地使用权出让的概念及特点 土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权（以下简称土地使用权） 在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让 金的行为。 土地使用权出让具有以下的法律特征： 第一，土地使用权出让法律关系的主体身份具有特定性。 土地使用权出让的主体，一方为出让方，一方为受让方。由于国家是国 有土地的所有权人，因此出让一方只能是国家。根据城市房地产管理法 第 14 条第 2 款的规定，土地使用权出让合同由由市、县人民政府土地管理 部门与土地使用者签订。这意味着市、县人民政府有权作为国有土地所有者 的代表出让土地使用权。 土地使用权出让中的受让方是指土地使用者。 城市房地产管理法没 有对受让方的范围作出限制。 中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和 转让暂行条例第 3 条规定：“中华人民共和国境内外的公司、企业、其他 组织和个人，除法律另有规定者外，均可依照本条例的规定取得土地使用权， 进行土地开发、利用、经营” 、由此规定可见，受让方一般不受限制，除非 法律另有规定。 第二，土地使用权出让双方的基本权利与义务。 城市房地产管理法第 15 条和第 16 条分别规定了土地使用权出让双 方的基本权利与义务。第 15 条规定：“土地使用者必须按照出让合同约定， 支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土 地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。 ”第 16 条规定：“土地使 用者按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，市、县人民政府土地管理 部门必须按照出让合同约定，提供出让的土地；未按照出让合同约定提供出 让的土地的，土地使用者有权解除合同，由土地管理部门返还土地使用权出 让金，土地使用者并可以请求违约赔偿。 ” 第三，土地使用权出让的客体是一定年限的国有土地使用权。 土地使用权出让的客体是国有土地使用权，而不是国有土地使用权。根 据宪法第 10 条的规定，我国实行土地公有制，只有两种土地所有权形 式；国有土地所有权、农村集体土地所有权，任何组织和个人不得侵占、买 卖或者以其他形式非法转让土地。但土地使用权可以依照法律的规定转让。 需要说明的是，出让土地使用权的范围不包括该幅出让土地的地下资源、埋 藏物和市政公用设施。此外，规定出让土地使用权的期限，是土地使用权出 让的重要内容。 第四，土地使用权出让是要式法律行为。 土地使用权出让，应当签订书面出让合同，同时向县级以上地方人民政 府土地管理部门申请登记。如果不签订书面出让合同并办理土地使用权登记， 则土地使用权出让行为无效。 （二）土地使用权出让的年限 出让土地使用权的最高使用年限，就是法律规定的一次签约出让土地使 用权的最高年限。土地使用权年限届满时，土地使用者可以申请续期，具体 由出让方和受让方在签订合同时确定，但不能高于法律规定的最高年限。考 虑到我国国民经济和社会发展过程中的一系列变化的因素， 城市房地产管 理法对土地使用权出让最高年限仅作了授权性的规定：“土地使用权出让 最高年限由国务院规定” 。 据此， 中华人民共和国国有土地使用权出让和转让暂行条例第 12 条 按照出让土地的用途不同规定了各类用地使用权出让的最高年限：（1）居 住用地 70 年；（2）工业用地 50 年；（3）教育、科技、文化、卫生、体育 用地 50 年；（4）商业、旅游、娱乐用 40 年；（5）综合或者其他用地 50 年。 （三）土地使用权的出让方式 土地使用权的出让方式是指国有土地的代表（地方人民政府）将国有土 地使用权出让给土地使用者时所采取的方式或程序，它表明以什么形式取得 土地使用权。关于土地使用权的出让方式， 城市房地产管理法第 12 条规 定：“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。 ”“商业、 旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条 件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。 ”“采取双方协 议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。 ”因 此，我国土地使用权的出让方式有三种：拍卖、招标和协议。 1 拍卖出让 拍卖出让，是指在指定的时间、地点利用公开场合，由政府的代表者主 持拍卖土地使用权，土地公开叫价竞报，按“价高者得”的原则确定土地使 用权受让人的一种方式。拍卖出让方式引进了竞争机制，排除了人为干扰， 政府也可获得最高收益，较大幅度的增加财政收入。这种方式主要适用于投 资环境好、盈利大、竞争性强的商业、金融业、旅游业和娱乐业用地，特别 是大中城市的黄金地段。 2 招标出让 招标出，是指在规定的期限内由符合受让条件的单位或者个人（受让方） 根据出让方提出的条件，以密封书面投标形式竞报某地块的使用权，由招标 小组经过开标、评标，最后择优确定中标者。投标内容由招标小组确定，可 仅规定出标价，也可既规定出标价，又提出一个规划设计方案，开标、评标、 决标须经公证机关公证。招标出让的方式主要适用于一些大型或关键性的发 展计划与投资项目。 第 页1 3 协议出让 协议出让，是指土地使用权的有意受让人直接向国有土地的代表提出有 偿使用土地的愿望，由国有土地的代表与有意受让人进行谈判和切磋，协商 出让土地使用的有关事宜的一种出让方式。它主要适用于工业项目、市政公 益事业项目、非盈利项目及政府为调整经济结构、实施产业政策而需要给予 扶持、优惠的项目，采取此方式出让土地使用权的出让金不得低于国家规定 所确定的最低价。以协议方式出让土地使用权，没有引入竞争机制，不具有 公开性，人为因素较多，因此对这种方式要加以必要限制，以免造成不公平 竞争、以权谋私及国有资产流失。 协议、招标、拍卖是法定的三种使用权的出让方式。在具体实施土地使 用权出让时，由国有土地代表根据法律规定，并根据实际情况决定采用哪种 方式，一般对地理位置优越、投资环境好、预计投资回报率高的地块，应当 采用招标或拍卖方式；反之，可适当采用协议方式。 （四）土地使用权出让合同 国有土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门代表国家 （出让人）与土地使用者（受让人）之间就土地使用权出让事宜所达成的、 明确相互间权利义务关系的书面协议。国有土地使用权出让，必须通过合同 形式予以明确。 城市房地产管理法第 14 条规定：“土地使用权出让，应 当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府管理部门与土 地使用者签订。 ”土地使用权出让合同包括以下几方面的内容。 1 出让方的权利义务 出让方享有的权利主要有两项：一是受让方在签订土地使用权出让合同 后，未在规定期限内支付全部土地使用权出让金的，出让方有权解除合同， 并可请求违约赔偿；二是受让方未按土地使用权出让合同规定的期限和条件 开发、利用土地的，土地管理部门有权予以纠正，并根据情节轻重给予警告、 罚款，直至无偿收回土地使用权的处罚。 出让方应履行的义务主要有：第一，按照土地使用权出让合同的规定提 供出让的土地使用权；第二，向受让方提供有关资料和使用该土地的规定。 2 受让方应履行的义务 受让方应履行的义务主要有以下三项：第一，在签订土地使用权出让合 同后的规定期限内支付全部土地使用权出让；在支付全部土地使用权出让金 后，依规定办理登记手续，领取土地使用证；第二，依土地使用权出让合同 的规定和城市规划的要求开发、利用、经营土地；第三，需要改变土地使用 权出让合同规定的土地用途的，应该征得出让方同意并经土地管理部门和城 市规划部门批准，依照规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权 出让金并办理登记。 在我国现有的土地使用权出让实践中，出让合同一般包括下列主要内容： 1 出让土地的位置、面积、界线等土地自然状况； 2 出让金的数额、支付方式和支付期限； 3 土地使用期限； 4 建设规划设计条件，也称使用条件； 5 定金及违约责任。 （五）土地使用权的终止和续期 1 土地使用权终止 土地使用权终止，是指因法律规定的原因致使受让人丧失土地使用权。 城市房地产管理法规定了导致受让人土地使用权终止的四种原因： （1）使用年限届满 城市房地产管理法第 21 条第 2 款规定：“土地使用权出让合同约 定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定 未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。 ” （2）根据社会公共利益的需要而提前收回 城市房地产管理法第 19 条规定：“国家对土地使用者依法取得的 土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根 据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使 用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。 ” （3）因逾期开发而被无偿收回 根据城市房地产管理法第 25 条的规定，以出让方式取得土地使用 权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工 开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的， 可以无偿收回土地使用权。但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行 为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。 （4）土地灭失 土地灭失，是指由于自然力量造成原土地性质的彻底改变或原土地面貌 的彻底改变。如因地震而使原有土地变成湖泊或河流等。土地灭失，导致土 地使用权客体丧失，受让人因此而终止其土地使用权。 2 土地使用权期满后的续期 土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土 地的，应当至迟于届满前一年申请续期。对于土地使用者的续期申请，除根 据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的， 应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。 二、土地使用权划拨 （一）土地使用权划拨的概念 土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳 补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将国有土地使用权无偿交 付土地使用者使用的行为。以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法 规另有规定外，没有使用期限的限制。划拨国有土地使用权是国有土地无偿、 有限期使用制度的一种例外和补充。 （二）土地使用权划拨的范围 根据城市房地产管理法第 23 条的规定，下列建设用地的土地使用 权，确属必须的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨： 1 国家机关用地和军事用地； 2 城市基础设施用地和公益事业用地； 3 国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地； 4 法律、行政法规规定的其他用地。 7.3 房地产开发 （一）房地产开发的概念 房地产开发，是指在依法取得国有土地使用权的土地上进行基础设施、 第 页1 房屋建设的行为。因此，取得国有土地使用权是房地产开发的前提，而房地 产开发也并非仅限于房屋建设或者商品房屋的开发，而是包括土地开发和房 屋开发在内的开发经营活动。 为了规范房地产开发经营行为，加强对城市房地产开发经营活动的监督 管理，促进和保障房地产业的健康发展，国务院于 1998 年 7 月 20 日颁布并 实施了城市房地产开发经营管理条例 。 条例第 2 条明确规定：“本条 例所称房地产开发经营，是指房地产开发企业在城市规划区内国有土地上进 行基础设施建设、房屋建设，并转让房地产开发项目或者销售、出租商品房 的行为。 ” （二）房地产开发的原则 城市房地产管理法第 24 条对房地产开发的原则、方针作了规定。 1 房地产开发必须严格执行城市规划 城市规划法第 29 条规定：“城市规划区内的土地利用和各项建设 必须符合城市规划，服从规划管理。 ”房地产开发是城市开发建设的重要组 成部分，必须严格执行城市规划，这也是城市规划得以落实的重要保证。 2 房地产开发必须坚持经济效益、社会效益和环境效益相统一 房地产开发不仅在房地产业中占据举足轻重的位置，同时也对社会经济 发展、城市建设和发展以及社会文化发展带来深刻的影响。因此，房地产开 发活动不仅要尽可能提高自身的经济效益以及对国家、社会的经济效益，同 时要提高房地产开发对社会文化发展和生态环境的效益，并且要做到经济效 益、社会效益和环境效益三者的统一。 3 房地产开发必须实行全面规划、合理布局、综合开发、配套建设 实行全面规划、合理布局、综合开发、配套建设是房地产开发的重要方 针，也是我国房地产开发的有效经验。 二、房地产开发的条件 1 开发主体合法 进行房地产开发的单位和个人，首先应取得房地产开发的资格。如果是 房地产开发企业，则应依照城市房地产管理法规定的条件设立，向工商 行政管理部门申请登记，并取得营业执照。 2 依法取得房地产开发用地的使用权 房地产开发主体必须通过城市房地产管理法规定的合法途径（出让 和划拨） ，取得房地产开发用地使用权。用于房地产开发的土地，必须权属 清晰，房地产开发主体拥有国有土地使用证 。 城市房地产管理法第 27 条规定：“依法取得的土地使用权，可以 依照本法和有关法律、行政法规的规定，作价入股，合资、合作开发经营房 地产。 ” 3 在规定的期限内动工开发房地产 以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出 让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工 开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金 20以下 的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。但是，因 不可抗力，或者政府、政府有关部门的行为，或者动工开发必需的前期工作 造成动工开发迟延的除外。 三、房地产开发企业 （一）房地产开发企业的概念 房地产开发企业，是指以营利为目的，从事房地产开发和经营的企业。 目前，我国房地产开发企业主要有三种：房地产开发专营企业、兼营企业和 项目公司。 房地产开发专营企业（通称专营公司） ，是以房地产开发经营为主的企 业。根据建设部于 1993 年 11 月 16 日颁布的房地产开发企业资质管理规 定 ，房地产开发专