1浅谈农村小城镇建设

浅谈农村小城镇建设 鲁一仙 摘要：小镇集人口、商品、文化、信息、科技、教育、金融和 服务为特征的地域系统。小城镇处在农村向城市装换的中间状态， 是一种以非农业人口和农业为主体组成的社区。顾名思义即为较小 的城镇。它介于城乡之间，地位特殊。本文结合农村小城镇建设发 展情况，分析了小城镇建设存在的问题，并提出了相应的解决对策。 关键词：农村 小城镇 建设 问题 对策 小城镇位于农村之首、城市之尾，与农村经济有着千丝万缕的 联系，是实现农业现代化的重要支撑点；又与大中城市关系密切， 是大中城市进一步发展的基础和后盾。农村小城镇虽然取得了一定 进展，但从总体上看，仍处于起步阶段,尤其是同发达地区相比还存 在着不小差距。因此，必须加大工作力度，加快发展步伐，尽快实 现农村城镇化。多年来，我们当地小城镇建设取得了明显成就，为 进一步发展提供了经验和基础。但是从总体上看，尚处于起步阶段， 无论是发展速度，还是建设质量都还存在许多问题，距离我国城市 化和农村城镇化的要求还相差很远，因此深入研究小城镇建设中的 问题，探求一条高质量高效益的小城镇发展道路，对加快小城镇建 设步伐，促进农村经济发展和社会进步都具有十分重要的意义。 一、小城镇发展中存在的问题 （一）受周边集镇影响较大，辐射半径小。 2 农村小城镇大多建在原来的集镇，比如云县的茶房乡自 1975 年 建乡，始有集镇，并被当地居民称之为“四路拐”。在传统习惯影 响下，下辖 18 个行政村，东部的邓庄、田庄、康营习惯于到邻近的 集镇购物，南部的上凤鸣、杨阁到杨集购物，礓石河以西四村偏好 于邓州汲滩镇，北部的王大桥、老龙镇偏好于歪子镇购物。可以说 茶房乡虽辖 18 个行政村，却仅有不足半村的农民在上庄集镇购物。 （二）集镇企业少，经济带动作用不强。 企业入住镇区是带动当地经济发展，改善当地基础设施的有效 方式。但上庄乡是一个传统的农业乡镇，长期以来工业一直是茶房 乡的短板。进入集镇的企业规范小、数量少，不能形成经济带动作 用。 （三）产业发展不明晰，集镇无特色。 集镇要快速发展，必须培育自己的特色。作为典型农业乡镇的 茶房乡，在农业产业化发展上没有形成自己的特色，集镇无法准确 定位，发展上随大流，快速发展、超越发展难度较大。 二、存在问题的原因分析 （一）小城镇建设长期存在投入不足的问题，投资结构也不够 合理 从大的方面看，在全国在城市建设中，政策、资源要素向大城 市过度倾斜，财政收入和转移支付越到基层越呈递减趋势。目前， 小城镇建设资金的主要来源是民间投资，缺乏财政性投入资金的保 证，也没有形成多元化投入的格局，尚未形成有效的小城镇投资的 3 调控手段。在小城镇建设上，没有运用市场手段，没有放开搞活建 设的局面，吸引多方投入资金致使小城镇建设长期存在资金欠账多、 缺口大的问题，资金短缺成为阻碍小城镇建设健康发展的主要因素。 （二）小城镇普遍存在建设规模小、基础设施差等问题 我县小城镇的人口规模、用地规模处于中等偏下水平，公共基 础设施和公共服务设施水平远不能适应小城镇发展的需要。许多小 城镇的供水、供电、道路、绿化、卫生、教育、文化娱乐等设施建 设标准偏低，有些项目甚至还是空白。小城镇规模小、基础设施差， 导致小城镇的功能不完善、不健全，城镇结构单一，就业门路狭窄， 缺少对镇外企业和农村剩余劳动力的吸引力和凝聚力，对农村经济 的辐射带动作用不强。 （三）小城镇建设管理机构不健全，建设管理工作相对薄弱 不少小城镇没有建设管理机构，使小城镇建设工作处于无人具 体管、具体抓的状况有的小城镇虽然成立了机构，但由于无编制、 缺经费，致使管理人员工作积极性不高，少数管理人员素质较低， 缺乏小城镇规划、建设、管理方面的知识。由于缺乏资金，许多小 城镇是边规划、边开发，带有很大的盲目性，尤其是模仿大中城市 的建筑风格，千篇一律、缺乏特色，导致小城镇个性差异和可识别 性差异，这对于树立小城镇的形象品牌，吸引要素和产业在小城镇 有效聚集和扩散，提升小城镇的核心竞争力都十分不利。还存在着 4 管理执法人员有法不依、执法不严、疏于管理的现象普遍存在，难 以适应小城镇建设和管理的要求。 三、加快小城镇发展的若干对策建议 （一）把发展小城镇纳入各级政府制订的国民经济和社会发展 总体规划和实施计划 首先，在社会发展总体规划中要明确城镇化进程的长远目标及 其与工业化等各个相关方面的联系，形成城镇体系规划，确定小城 镇和大中城市发展的布局、规模和要求，以及推进城镇化的主要措 施和政策导向。其次，在制订 5 年经济社会发展计划和 10 年至 15 年的中长期发展规划中提出城镇化进程的阶段性目标，确定支持重 点，制定相关的配套政策措施，再次根据中长期发展规划的要求， 在每年的年度计划中提出具体的目标、要求和措施，并认真付诸实 施。 （二）突出特色，准确进行小城镇定位 小城镇建设中不同程度地存在着片面追求“小而全”，使小城 镇特色不突出。城镇化应该走“小而特”的路子，不同的小城镇必 须打造不同的特点，或以产业特、或以文化风情特、或以区位特， 突出特色，形成比较优势，实施差别化竞争战略，以鲜活的城镇特 色，形成“名镇效应”，带动农村经济社会发展，提升小城镇的竞 争力，反过来又推动城镇规模的扩张。可以着力发展以下几类具有 特色的小城镇：一是建设工业主导型小城镇。把小城镇建设与企业 5 二次创业紧密结合起来，根据区域市场、资源特点，合理调整产业 结构和产业布局，引导企业集中连片发展，建设小型工业园区，把 乡镇工业塑造成为带动小城镇建设的主体力量。二是建设旅游服务 型小城镇。旅游资源丰富的乡镇要搞好景区生态环境建设，完善服 务设施，全面提高风景名胜区的硬件设施水平和服务接待水平。三 是建设流通商贸型小城镇。边贸口子镇要在突出抓好市场等硬件设 施建设的同时，以最优惠的政策、最便捷的服务、最宽松的经营环 境，吸引周边的客商前来经商兴业。四是建设特色产业型小城镇。 要依托当地资源，建设特色产业基地，在扩大规模的基础上，逐步 形成集种植、加工、包装、销售于一体的产业镇。五是建设移民镇。 抢抓南水北调中线工程的机遇，用好用活移民政策，推动移民小城 镇的建设。 （三）要坚持科学合理原则，搞好科学规划 选址要与国家的宏观产业政策、导向政策、交通、通讯大动脉 相联系。起点要高，具有时代气息；必须满足农业产业化的要求， 使小城镇成为农业生产、加工、流通、服务的载体。小城镇发展的 规划，要考虑长远，保证小城镇可持续发展战略的实施；要把市场 一体化要求与本地经济特点相结合，将小城镇规划建设融入分工明 确、布局合理、同中心城市建设相结合的城镇化体系格局，利用大 市场形成强有力的经济增长点；小城镇的风貌一定要体现综合经济 实力和居民群体凝聚力，使本地的文化历史传统得到继承和发扬； 要把环境生态建设列为主要内容，利用先进技术手段和自然条件， 6 建设生态小城镇。规划必须体现全局意识，着眼于长远，规划一经 批准，就具有法律效力，而且要列入目标考核责任制，要强化规划 的实施力度。 在具体的实施中要注重统筹规划、总体规划，强化规划的监管 和实施：一是统筹规划。以科学发展观指导县市域城镇体系规划、 城镇总体规划、村庄和集镇规划以及土地利用规划的编制，并因地 制宜制定对接市场的产业发展规划，实现规划目标与全面小康建设 目标、和谐社会建设目标相统一。规划要覆盖到乡镇、村，坚持小 城镇及乡村建设与山、水、田、林、路的合理布局，坚持区域设施 的共建共享，坚持产业的集约发展。规划好小城镇交通、通信、能 源、教育、科技、文化、卫生、消防、供水、排污、垃圾处理等公 共设施和社会公益设施建设，实现城乡一体化发展。二是搞好总体 规划。做好小城镇规划修编工作，确保规划的科学性。结合建设发 展需要及时做好重点地段、主要街道、居住小区和产业园区、公用 公益设施、园林绿化的建设规划。省级示范镇规划由省建设部门负 责抓，重点镇规划由市州负责抓，一般镇规划由县市区负责抓。全 面完成市州、县市新一轮城镇体系规划和小城镇总体规划修编工作。 三是强化规埘工作的监管与实施。规划编制、审批和调整要实行民 主决策、科学决策，坚持依法行政、社会监督、专家领衔、群众参 与。依法加强对规划实施的监督管理，切实维护规划的权威性、严 肃性。规划一经批准，任何单位和个人不得随意变更，确需变更的， 必须经过法定程序。 7 （四）运用市场机制，多渠道筹措建设资金 筹集小城镇建设资金，可以实行财政资金为引导、吸纳民间资 金为主，吸引外资为辅的多元化投融资体制。首先，财政资金可以 向小城镇倾斜，在注重抓好水、电、路及通讯、市场等基础设施建 设的同时，增加与农民利益有密切联系的、有巨大消费空间的项目， 以此吸纳民间投资与吸引外资，加快建设速度，完善城镇功能，增 强城镇的经济实力。还要加大信贷支持力度。在豫金融机构要积极 支持小城镇基础设施建设和产业发展。各地要利用好国家开发银行 在我省设立的县域经济及产业发展融资中心平台，积极创造条件争 取资金支持。重点支持小城镇基础设施、公共服务设施建设和产业 开发。重点支持示范镇、重点镇的建设和发展。其次，组建小城镇 建设投资实体，促进基础设施建设和项目滚动开发。组建小城镇建 设投资实体。示范镇和重点镇可以组建小城镇建设投资实体，主要 从事基础设施建设和项目滚动开发。经批准，示范镇、重点镇可将 规划区范围内的近期建设用地分批次转用或征用后作为政府的土地 储备。土地依法依规出让形成的收入，可以作为国有资本金投入或 入股，吸引社会资金、外资参与组建投资主体多元化的小城镇建设 投资公司。具备条件的小城镇建设投资公司，可利用增资扩股、股 权转让等方式，吸引各种基金参与小城镇的开发建设。再次，把市 场机制引入小城镇建设。政府通过在提高服务质量和工作效率、健 全规章制度、创造良好投资环境等软件上下功夫，使小城镇产生较 强的吸引力，并以“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，吸引众多 8 的人带着资金参与城镇建设。要大胆尝试和探索将城镇当作资产来 经营的思路，坚持市场化运作，不断建立和完善“经营城镇”的新 机制。要最大限度地盘活土地资源，把自然资源变成城镇发展的宝 贵财源，变过去土地使用的“行政审批制”为现在的“市场配置制” ，使国有土地的资本效益趋向最大化，大力推行竞价拍卖等多种土 地经营形式，为城镇建设筹集更多的资金。同时，营运市政设施， 实现滚动开发。经营城镇有形资产，把公共房产及道路、桥梁、公 路灯杆等市政设施的使用权和经营权推向市场，能卖则卖，宜租则 租；经营城镇无形资产，把城镇空间、户外广告标牌经营权、交通 线路营运权、道路和其它设施的冠名权等，通过转让、拍卖、租赁 等形式推向市场，使无形资产变成有形资产。最后，还要积极探索 和搞活小城镇经营。放开小城镇基础设施和公用事业投资领域，形 成多元化的投融资渠道。加快小城镇公用事业改革。特许经营权通 过公开竞标获取，提高小城镇供水、排水、环卫、燃气等行业的运 营效率和服务质量。放宽小城镇基础设施有偿使用和有偿服务范围， 建立政府调控价格和市场定价相结合的公用事业价格体系，逐步形 成投资、经营、回收的良性循环机制。鼓励以股份制、合资、独资 等形式成立专业公司，承包一个或相邻几个小城镇的市政维护、环 卫清扫、绿化养护等任务，实现规模效益。 （五）积极推进有利于促进二、三产业集中连片发展的产业政 策 9 小城镇的建设与发展，必须以经济增长来支撑，没有经济的较 快发展，小城镇是很难发展起来的，各地小城镇都应注意培育自己 的主导产业和特色经济。今后一定时期内，以乡镇工业为主的第二 产业仍然是小城镇发展的最重要的依托，多数地区的小城镇还得走 以乡镇工业带动第三产业发展的路子。各个县市、乡镇在小城镇发 展上要鼓励和支持产业集聚发展。按照相对集中、资源优化配置和 保护生态环境的要求，积极引导各类制造业向城镇和园区集中。新 上项目原则上都要进入经济园区，存量项目逐步转移。禁止人为限 制和不合理收费，切实减轻经济园区企业负担。总部设在示范镇、 重点镇的有一定规模的公司化农业企业，示范镇、重点镇兴办的信 息化服务企业和建筑企业，大中城市的工商企业到本地区示范镇、 重点镇建立配套生产加工基地，开展产品开发、商业连锁、物资配 送、农副产品批发等经营活动，享受国家和省制定的有关优惠政策； 要大力推进农业产业化经营。大力发展农产品加工业，培育壮大农 业产业化龙头企业，逐步形成农业产业化经营的区域化布局、专业 化生产、一体化经营、标准化加工、企业化管理格局。积极引导和 扶持发展农民专业合作组织，提高农民的组织化程度和参与市场竞 争的能力。重点发展一批依托农业产业化经营的小城镇。培育壮大 小城镇特色经济。根据当地的区位、资源、交通和产业基础条件， 突出发展独具特色的产业型小城镇。抓住主导产业，发展产业集群， 拉长产业链条，扩大产业规模。立足优势，培育发展工矿型、商贸 型、农产品加工型、交通枢纽型、旅游观光型、卫星镇等各具特色 10 的经济强镇；要放手发展非公有制经济。降低准入门槛，允许非公 有制资本进入法律、法规和规章未明文禁止的行业和领域。加大小 城镇产业招商力度，吸引更多的产业项目向小城镇聚集。示范镇、 重点镇招商引资享受县级工业园区同等优惠政策。鼓励农民带资进 入小城镇务工经商办企业。支持非公有制企业特别是科技型非公有 制企业到小城镇落户。但是，发展乡镇工业必须结合当地实际情况， 充分发挥当地优势，特别是农产品资源丰富的地区，乡镇工业发展 要把农产品加工业作为重点，积极推进农业产业化经营，最大限度 地提高经济效益，尽可能增加劳动力就业机会。不论发展第二产业， 还是发展第三产业，都应当向小城镇集中，这是小城镇经济繁荣的 基本保证。 提高城镇化水平是事关经济社会快速发展的一个重大问题。按 照经济发展规律，城镇的集聚效应可以使生产效益成倍提高。据有 关资料介绍，城镇化每提高一个百分点，可以拉动 GDP 增长两个百 分点。如何推进城镇化进程，理论界有两种观点。一种是以大