1我国失业保险的现状

1 我国失业保险的现状、问题与对策研究 摘要 随着社会和经济的不断发展，现行的失业保险制度暴露出种种弊端。本文通 过中日失业保险制度的对比，反思中国的失业保险制度，提出改革建议以不断完善中 国的失业保险制度。 关键词 失业保险 失业保险制度 问题 对策 失业保险是由国家确定的一种社会保障制度，是通过建立失业保险基金的办法， 使职工在失业期间获得必要的经济帮助保证其基本生活，并通过转业训练、职业介绍 等手段为其重新实现就业创造条件。1999 年失业保险条例的颁布和实施标志着失 业保险制度已形成完整体系，对保障失业者的基本生活和抵御失业风险起到了重要作 用，但随着我国就业形势的日益严峻，尽快完善我国失业保险制度刻不容缓。 一、我国失业保险制度的发展历程 我国的失业保险制度可以分为三个阶段： 1.建立阶段。1986 年，为了配合国有企业改革，实行劳动合同制，促进劳动力的 合理流动，国务院颁发了国营企业职工待业保险暂行规定，这标志着我国失业保 险制度的建立。暂行规定虽然对失业保险制度的主要构成要素如实施范围、对象、 资金来源、支付标准、管理机构都作了说明，但正如它的名称一样还带有计划经济的 色彩，其实施范围狭窄，资金来源渠道单一，保障能力有限，保障待遇低，失业救济 性质明显。 2.发展阶段。20 世纪 90 年代以后，由于经济改革的力度加大，国有企业富余人 员问题浮出水面。为了进一步发挥失业保险在建立社会主义市场经济体制改革中的作 用，1993 年国务院又颁发了国有企业职工待业保险规定 以代替 1986 年的暂行 规定，但是国有企业职工待业保险规定并没有对暂行规定有大的突破和超 越，失业保险原有的问题依然存在，在新的形势下有些问题甚至更加尖锐和突出，从 而导致了失业保险在经济改革中没有担当起应有的责任，滞后于经济的发展，在一定 程度上延缓了改革的进程。 3.巩固阶段。1999 年国务院发布的 失业保险条例 ，在完善失业保险制度、强 化失业保险的保障功能、强调失业保险权利与义务的对应、体现失业保险的性质、保 障职工合法权益方面无疑有很大的进步。这主要表现在：(l)确立了保障失业人员的基 本生活和促进再就业的基本宗旨。(2)将失业保险的实施范围扩大到城镇各类企事业单 位及其职工。(3)建立了国家、单位、职工三方负担的筹资机制。用人单位的缴费比例 提高到了工资总额的 2%，职工个人按本人工资的 1%缴纳。(4)确定了失业保险待遇 的享受条件、申领程序。条例规定领取失业保险金必须同时符合三个条件：一是 按照规定参加失业保险，所在单位和本人已履行缴费义务满一年；二是非因本人意愿 中断就业；三是已办理失业保险登记，并有求职要求的。(5)重新调整了支出项目和支 付标准。在支出项目安排上，强调了失业保险金及其相关支出，增加了职业介绍补贴 的开支项目，取消了生产自救费和管理费。失业保险金的标准按照高于当地城市最低 生活保障标准，低于当地最低工资标准的原则制定。累计缴费 15 年的，领取失业保 险金的最长期限为 12 个月，缴费 510 年的，领取失业保险金的最长为 18 个月，缴 费 10 年以上的，领取失业保险金的期限最长为 24 个月。 (6)提高了统筹层次，实行了 市级统筹。(7)加强了基金管理，规定失业保险基金必须存人银行的财政专户，实行收 支两条线管理。 二、我们失业保险存在的问题 目前，失业问题已经成为世界各国所面临的一项重要的社会和经济问题。就当前 各国对失业问题的解决情况来看，日本的失业保险制度比较成熟。以下将对中日两国 在失业保险制度方面进行更进一步的比较，并通过比较找出我国失业保险制度存在的 不足之处。 与日本相比，我国失业保险制度不仅建立时间短，而且覆盖面窄、保障水平低， 通过与日本的对比分析，有利于取长补短，促进失业保险制度的进一步完善。 1.资格条件比较。失业保险的对象不是一般的劳动者，而是一些具有劳动能力却 因暂时失去职业而失去生活来源的人。也就是说，作为失业保险的受给者，有着严格 的条件。从两国的共同点来说，基本包括以下几点：(1)必须达到规定的资格期限，主 要指投保期。(2)必须是非自愿失业，防止故意失业获取失业保险金。(3)已办理失业登 记，又有求职要求。但要求的宽严程度不同：我国规定投保期限为一年，如果缴费期 限不足一年不能领取失业保险金。日本是离职前一年中要有六个月的缴费经历。 2.给付内容比较。(1)给付标准：给付标准取决于一国的经济发展水平和社会生活 水准，但是它原则上达到受益人的收入损失得到部分补偿，又不能妨碍就业意志。日 本规定一般劳动者每天的失业津贴相当于失业前半年平均工资的 50%80% ，即平 均日工资越高，基本失业津贴越低，反之则越高，这是它的合理成分。我国按照高于 当地城市居民最低生活保障标准，低于当地最低工资标准的原则，由省级人民政府确 定发放。(2) 给付期限：两国都有等待期和最长给付期的规定。日本采用综合标准，失 业津贴的领取期限根据被保险人的年龄、投保期长短及就业难度等因素综合确定，最 长领取期限为 360 天。此外，遇到特殊情况(经济衰退、全国就业形势严峻、跨地区求 职、职业培训延期等)可酌情延长领取期限。我国采用的标准比较单一，根据失业前的 累计缴费年限的长短：满一年不足五年的，领取期限最长为 12 个月；满五年不足十年 的，领取期限最长为 18 个月；十年以上的，领取期限最长为 24 个月。 3.费用负担比较。采用何种负担方式，取决于政府对失业应负责任的认识、企业 的经济效益、历史传统等因素。日本失业保险金支出的部分由国家(政府)、雇主、雇 员三方负担。并不实行全社会统一的单一失业保险费率，而是根据各行业的失业风险 程度实行差别费率。雇主与雇员根据本行业的费率，按照等比制分担失业保险费。此 外，国家财政负担部分费用。其中：一般求职者津贴和短期特例求职者津贴财政负担 1/4；日雇劳动求职者津贴财政负担 1/3；继续雇用津贴财政负担 1/8。而用于雇佣保 险事业支出的部分则完全由雇主缴纳。我国采用单一的失业保险费率，城镇企事业单 位按本单位工资总额的 2%、个人按本人工资的 1% 缴纳失业保险费。财政不固定负 担部分费用，只在事业保险给付出现困难时提供紧急援助。 4.管理体制比较。失业保险制度是社会保障制度的组成部分，它的性质决定了政 府责任，两国均由政府设立专门机构进行失业保险管理。三、针对我国失业保险制度 的不足，要及时采取相应的对策。 事实上，一定程度的失业是现代社会经济发展不可避免的正常现象，合理的失业率有 利于劳动力资源的优化配置，但过量的失业人口长期存在对社会经济生活产生一定的 消极影响，不利于社会的安定和发展。“失业对个人来说是一出悲剧，对社区来说是 造成紊乱和紧张的一个原因，对社会整体来说，则是生产资源的一种浪费”。因此长 期以来，各国都积极采取措施降低失业率，并制定各种社会保障制度来保障失业者及 其家庭的生活。在失业保障制度中，最基本的是失业保险制度。中国特色的失业保险 制度，即“生活保障型”的失业保障制度，其就业导向功能明显不足、甚至严重缺失， 难以适应我国劳动力市场不断攀高的失业人口压力。 (一) 制度设计“重救济、轻培训”，缺乏促进再就业功能实施的政策和措施规定 我国失业保险制度建立伊始，就明确了保障生活和促进就业同时并重的制度方向。 然而在具体的实施过程中，失业保险条例仅对失业金的来源，领取失业金的资格、 待遇标准、给付期限作了较为详细的规定；而对失业人员再就业根本没有具体的指导 意见，完全由各地失业经办机构自主安排，表现出极大的随意性和地区差异性，影响 了失业保险制度在实践中运作的效果。 失业保险金主要用于发放的失业保险金，每年用于就业方面的投入仅占总支出的 10%左右，且主要集中于上海、北京等地，而多数地方投入比例不到 10%，甚至不足 5%。失业保险“保生活”功能对资金的过度占用，必然影响到其促进就业再就业功能， 结果是既无足够的资金保障失业人员的基本生活，又缺乏足够的培训投入帮助失业者 尽快就业，重返劳动力市场。 (二) 现有失业保险制度保障覆盖面过窄 过低的参保范围既限制了多种用工形式的协调发展，又有违于社会保险的公平性。 失业保险条列的制度设计是将城镇企事业单位职工一一覆盖，但在制度实施中非 国有企业就业、非正规就业和自谋职业的劳动者并没有被涵盖，这些人成为我国劳动 力市场上失业风险最大的群体。比如，非公经济组织客观上由于经济发展缓慢，规模 较小，效益较差，没有能力参保。主观上民营企业法人认为参保缴费，使企业成本增 加，利益驱使民营企业法人及私营企业户认识不到社会保险是利国利民的事。这样大 量存在于私营企业的职工就成了失业保险的“编外人员”。 而同样的就业却不能实现同等保障，很多就业人员就拼命寻找去提供失业保险的 国有企业工作的机会。从长远看，不仅不利于多种就业形式的发展，更会制约整个社 会就业结构的改善和就业总量的提高。如何适应就业形式的变化做到“应保尽保”， 在什么时间，以什么方式尽快将其纳入到制度安排中来，是完善我国失业保险制度面 临的一大重要而紧迫的问题。 (三) 现有失业保险制度缺乏对失业者积极就业的经济激励 我国规定，失业保险金最长可以给付 24 个月，这样会削弱失业者失业后积极寻找 工作的动机，延长职业搜寻时间，使社会面临更大的失业压力和更高的失业率；对失 业者的认定标准较单一、模糊，只要到当地劳动部门进行登记的失业人员，无论其本 身的收入和隐性就业状况如何，都可以领到失业保险金。既没有适当的等待期去对申 请者的资格进行审核，也没有与参加培训、接受介绍工作等积极促进就业的要求相联 系，显然不利于促进失业者积极求职。 (四) 缴费标准过高以及无差别的缴费费率不利于增加就业 2003 年，全国失业保险实际到位率不足 60%，这主要由于国有企业欠费严重，非 国有企业参保不足。 国有企业欠费严重分为两种情况：部分效益较差的国企，亏损严重，无力负担 2%的 缴费比率；效益好的企业又由于自身利益考虑不愿参保。因为失业保险的发生具有不 确定性，缴费者个人未必会成为直接的收益人，权利与义务的非对称性使得这些企业 的参保热情不高。过低的失业保险金甚至不足以弥补其缴费，所以即使有能力参保的 企业也是想法设法逃避缴费。 非国有企业不愿参保主要是因为，现有的失业保险制度是按正规部门特点设计的， 很难适应收入低、就业不稳定的非正规部门和非国有企业的就业形式，所以非国有企 业既缺乏热情亦缺乏信心，参保积极性不高。 总的说来，要从根本上解决我国失业保险制度的不足，笔者认为要从根本上出发， 也就是要不失时机地深化我国的失业保险制度改革。 客观地讲，我国在制定和两次调整失业保险制度时，并非没有注意到国外的改革 动向，因此在制定上出现了许多问题。现在我们重新讨论这一问题，主要的是因为严 峻的就业形势和繁重的就业任务迫切要求失业保险在促进就业方面发挥更大的作用。 就现在看来，失业和领取失业保险的人数已经进入一种相对平稳的状态，在首先确保 用于保障失业人员基本生活的前提下，有充足的调剂空间用于促进就业。近两年来， 北京、上海等省市已经在这方面积累了一些好的经验。不失时机地推进失业保险制度 改革，充分发挥其促进就业、减少失业的功能和作用，不仅是必要的，也是有条件的。 改革的重点是： 1.完善制度，强化约束，建立失业保险、城市居民最低生活保障与促进就业联动 机制。与国外相比较，我国的失业保险具有救济期限长(最长 24 个月)、申领条件宽松 等特点，且待遇标准只与缴费期限挂钩，与领取期限无关，对是否积极求职约束性不 强。这样一种制度安排，不能不导致失业人员对失业保险的过度依赖。处在失业保险 金申领期的人员，对于公益性岗位、临时性工作往往不感兴趣，除非有收入稳定、体 面的就业机会，否则宁可等待。最低生活保障的情况也是这样，放弃推荐的社区服务 或其他公益性就业岗位而宁愿继续“吃低保”的现象并不在少数。因此，要想改变这 种状况，只能在改进制度设计上找出路，通过严格申领条件、强化对申领人员积极求 职就业的外部约束来实现。为此，不仅需要调整相关政策，完善管理措施，还需要完 善失业保险、低保与促进就业的联动机制，及时掌握失业人员、低保对象的就业和收 入情况，并通过信息系统相互沟通，实施动态管理，跟踪服务。 2.建立差别费率和浮动费率相结合的费率调整机制，发挥失业保险在稳定就业和 减少失业方面的积极作用。促进就业，着眼点不仅要放在帮助失业人员再就业上，更 积极的做法是放在提高就业的稳定性、减少失业上。借鉴国外的成功经验，通过实行 差别费率或浮动费率引导企业减少裁员，或通过提供补贴的方式鼓励企业在不景气时 期通过缩短工时、挖掘内部潜力等方式消化富余人员，不失为一项积极有效的失业调 控措施。 3.按照公共服务均等化的原则，扩大失业保险促进就业政策的受益对象范围。目 前失业保险促进就业不仅基金支出渠道窄，而且享受对象也仅限于领取失业保险金人 员，这是不合理的。固然，在失业保险金的申领上，强调权利义务相对等，强调以参 保缴费为前提、与缴费期限相联系，这是符合社会保险的基本原则的。但是，作为失 业保险延伸职能的促进就业措施属于公共服务范畴，其对象自然也应当按照公共服务 均等化的原则来设定，而不宜仅限定在符合申领失业保险金条件的人员上。 4.扩大失业保险基金促进就业支出范围。理清楚了上述问题，这个问题也就无须 多做分析了。最基本的一个原则就是，扩大失业保险基金用于促进就业的支出范围， 既要考虑落实积极就业政策的要求和资金使用范围，又要充分考虑失业保险基金状况， 在优先保证失业保险金发放并留有充分余地的前提下，量力而行，适当扩大支出项目， 逐步增加资金投入量。 迄今为止，我们依然在研究是否扩大试点问题。其实，试点的意义在于对未知的 领域或不可预见的风险进行探索和评估，而在发挥失业保险促进就业作用这个问题上， 其积极意义已为大量国内外实践经验所证明，其可能面临的风险也有足够的应对之策， 因此，在我国政府的努力下，确保失业保险制度的可持续发展。 2 国失业保险制度分析 【摘 要】健全的失业保险制度从宏观上讲，应该是“独立于企事业单位之外，资金来 源多元化，保障制度规范化，管理服务社会化，标准适当，保障失业人员基本生活与 促进就业并重的一种社会制度”。中国现已初步形成了具有中国特色的失业保险制度。 但在急剧转型的过程中，从和谐社会和市场经济的要求出发，失业保险制度仍需进一 步的完善。本文在对中国特色即“生活保障型”失业保险制度评述的基础上，按“就 业是最好的失业保险”的原则，对就如何完善失业保险制度以促进就业再就业功能的 实现提出一些建议。 【关键词】失业 失业保险 社会保障 我国失业保险制度自 1986 年国营企业职工待业保险暂行规定 公布开始到 1999 年失业保险条例 的颁布以来，为促进经济发展和保持社会稳定发挥了巨大作 用，但随着各方面改革的深入，现有失业保险制度越来越“重生活保障，轻就业促进” 。我国失业问题逐步显性化，并趋于严重。从宏观背景原因分析，是以市场化社会化 为导向的经济体制改革和社会结构转型的必然结果。 (1) 计划经济体制向市场经济体制的转变。国家直接干预转为间接调控经济，企业 自主用工，由市场经济规律配置劳动力资源，这样，国企中存在的大量冗员只能通过 留职停薪、减员增效、下岗分流等形式流入市场，往往这些人又没有真正的技能，所 以很难在社会上找到一份合适的工作。 (2) 城乡二元经济结构的转变以及农业产业化和农村城镇化的发展。农村剩余劳动 力开始向城镇非农业经济部门转移，形成愈来愈猛的民工潮。由于农村剩余劳动力价 格低廉、具有市场竞争力，挤占了本来属于城镇人口的一批劳动岗位，间接加重了城 镇的就业压力。 (3) 以国企为重点的所有制改革，带来了所有制结构的变化。由于公有制经济保留 较多的隐性福利和保障，以及人们就业观念尚未彻底改变，绝大多数人员更偏向去公 有制企业，而提供大量就业机会的非公有制经济却找不到足够的从业人员，形成了一 种结构性失业。 (4) 我国人口基数大，劳动年龄人口比重大，自然就业压力比较大。失业人口的年 龄比较表明，缺乏工作经验初次求职的年轻人的失业率最高。当然失业类型是多重性 的。结构性失业、总量性失业、周期性失业表明，我国在 21 世纪的前数十年，仍将面 临巨大的失业压力。 二、强化我国失业保险制度促进再就业功能的建议 我国失业保险制度改革是一个渐进完善的过程，要增强其促进再就业功能，必须 从治理失业，完善失业保险体系，需求管理三方面来入手。 （一）治理失业 1.控制和减少劳动力供给，如控制人口增长，延缓新增劳动力初次就业的时间， 提前退休，提高劳动力素质和家庭抚养能力，从而降低劳动力参与率。 2.调整劳动力的供求结构，如深化经济体制改革，促进产业结构、区域经济结构、所 有制结构、技术结构的调整，培育和完善劳动力市场机制，减少结构性失业和摩擦性 失业。 3.保持经济快速增长，增加对劳动力的总需求，如采取积极的经济政策，刺激投 资需求和消费需求，允许多种形式的不充分就业的存在，鼓励和支持失业者创业，实 行灵活的劳动力市场工资。 积极失业治理制度的目标是实现充分就业，这在源头上增强了失业保险基金的筹 集能力，间接降低了对失业保险基金的需求压力。 （二）失业保险体系 从失业保险体系本身考虑，应当从供给与需求两方面着手，双管齐下，增加失业 保险资金的有效供给，适度控制，合理满足对失业保险资金的有效需求。 从供给管理方面看，具体思路是： 1.扩大资金来源，拓宽筹资渠道。目前主要是向企业征收，个人缴费意识差，可 以推行个人缴费失业保险制度，从长远看，还可以尝试建立失业保险投资基金。 2.提高统筹层次，发挥调剂功能。目前我国的失业保险基金还是由各地来收取的， 没有一个统一的管理机构。将县级统筹提高到地级市统筹层次，进一步提高到省级层 次，最终由中央部门进行统一管理。由于失业群体分布的地域性，以致失业保险基金 的支出和积累水平不一，提高统筹层次，建立失业保险调剂金，可以根据实际情况合 理确定调剂金缴纳比例，将盈余地区基金调剂到亏损地区。 3.强化征缴手段，确保资金到位。国企和非公制企业都极力逃避缴纳失业保险金， 可以将失业保险费的征缴纳入财政审计、劳动监督、工商管理和年检等监督管理环节， 尽可能与税收征管环节统一起来。加大执法力度，严厉查处拒缴、拖欠和少缴失业保 险金的单位和个人。从长远看，要设立统一的社会保障税，以加强失业保险基金筹集 的权威性、义务性。 4.适当提高费率，实现部分积累。目前我国采取的是现收现付的筹资方式，根据 预测分析，我国失业压力将长期存在，对失业保险资金的需求会进一步增大。现有的 现收现付制根本无法积聚足够的资金来满足将来的支出。 （三）从需求管理方面看，有限度、有步骤地增加需求，合理满足有效需求 1.扩大覆盖面，提高保障水平 根据国际劳工组织公布的国际劳工条约规定，失业保险适用于所有工薪阶层。 根据中国目前的具体情况，应当逐步将下岗职工、乡镇企业职工、城市外来民工、未 曾就业的失业者纳入失业保险范围，直至最后将农业中的劳动者纳入失业保险范围， 只有这样才能建立全国城乡统一的失业保险制度。因此，政府、企业和社会各界应进 一步在提供和改善再就业服务条件方面加大投入。 2.规范资