大学内部规则的治理功能

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 大学内部规则的治理功能 摘 要：目前，我国对大学内部 规则的研究尚处在初始阶段，现有研究 称谓也不尽相同，研究重点一般也放在 其法律性质及效力上。本文在明晰大学 内部规则的含义、性质及其分类的基础 上，分析其治理要素以及其组织、管理、 监督和激励功能，并指出目前我国高等 院校内部规则存在的些许问题。 中国论文网 /4/view-12734055.htm 关键词：大学内部规则;治理要素;治 理功能 中图分类号：G640 文献 标志码：A 文章编号： 1002- 2589（2015）33-0116-02 大学为了维持正常的育人教学工 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 作的开展，制定相关文件政策来规范教 师、学生的行为，这是大学正常育人教 学工作运转的保证，这些规则的制定是 大学内部管理的准绳，是治理大学和谐 发展的重要保障。 一、大学内部规则的含义、性质 及其分类 1.大学内部规则的含义 国内外关于大学内部规则的研究， 现有研究称谓不一，有“ 高校规章制度 ” “高校内部规则 ”“大学校规”“大学内部规 范”等。因此，对其含义的定义也因人 而异。龚隽在其高等院校规章的律效 力分析兼谈大学章程的价值一文 中指出，高等院校规章是指高等院校决 策机构依据法律、法规的规定，由高等 院校制定的高等院校管理规范1。刘善 权在其高校内部规则的法理分析一 文中写道，高校内部规则是指高等学校 为组织和管理各项工作，依据国家教育 政策和法律法规，按照一定程序指定的， 在全校范围内具有普遍约束力的规范性 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 文件的总称2。我国教育大辞典将 校规定义为“ 由学校制定的学生必须遵 守的各项规则的总体” ，其目的在于 “维 护学校教学秩序、保证学校工作顺利进 行、培养学生遵守公共道德和集体纪律 的习惯”。周光礼在其 高校内部规则 的法理学审视一文中是这样定义的： 为了顺利实施教育教学活动，高等学校 要制定一系列规范师生及内部管理人员 的文件，这些文件可称为高校的内部规 则3。本文所研究的内部规则，是指： “高等学校作为授权行政主体制定的对 其内部成员具有约束力的规范性文件。 这种内部规则区别于通过行政立法而制 定的法规、规章，因为这种内部规则不 具有行政立法的法定标准，也不属于法 的渊源。在行政法上，这种内部规则又 其他规范性文件 。 ”3 2.大学内部规则的性质 作为在全校范围内具有普遍约束 力的规范性文件和全校师生及其他工作 人员必须遵守的行为规范，我们应当如 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 何界定大学内部规则的法律性质呢？ 首先，根据我国“ 抽象行政行为 的定义行政主体对不特定的人或者 事制定普遍性行为规则的行为”来分析 大学内部规则，可以得出这样的结论， 即大学内部规则属于抽象行政行为，因 为大学内部规则其对象具有不特定性， 其自身效力具有后及性，它本身还具有 可反复使用的特征。 其次，从大学的发展历史来看， 大学从产生发展到如今的另一个重要特 征就是自治。在我国， 高等教育法 第 11 条明确规定：“ 高等学校应当面向 社会，依法自主办学，实行民主管理。 ” 从这条规定可以看出，大学在法律上享 有自治的权力，而高等院校自主制定内 部规则的权力可以这样理解，即大学按 照章程自主管理的权力和办学自主权进 行自然延伸。对此， 高等教育法第 41 条的规定进一步明确，高校校长行使 的第一项职权就是“ 制定具体规章制度 ”。 因此，这就使得大学内部规则具有更多 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 的自治色彩。 3.大学内部规则的分类 研究者们对大学校内规则的分类 各不相同，龚隽在其高等院校规章的 律效力分析兼谈大学章程的价值 一文中是这样进行分类的：“根据位阶 高低和性质差异，可以将高等院校规章 分为高等院校章程和高等院校一般规章。 其中，高等院校章程是指高等院校根据 法律法规制定的，关于高等院校的办学 宗旨、内部管理体制等重大问题的规范 性文件;高等院校一般规章是高等院校根 据法律法规和高等院校章程规定的权限 和范围，制定的有关高等院校内部管理 的具体规范性文件。 ”1目前，我国高等 院校中一般规章的种类繁多，有规定、 规则、办法、意见、条例、须知等等。 分为章程和章程以外的一般规则;另外， 也有分为执行性、补充性和自主性规则; 还有分为党政、教学、科研、人事和学 生工作规章制度等。 二、大学内部规则的治理要素和 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 治理功能 1.大学内部规则的治理要素 大学内部规则建设的核心是发挥 大学内部规则的治理功能，这就要求大 学内部规则的治理要素必须齐全，并且 能够在治理的过程中体现出其治理价值。 在不同的国家和地区，大学内部规则的 治理要素虽然存在着一定的差别，但同 时也呈现出一定的共同点。刘虹、张端 鸿在其大学章程治理要素的国际比较 一文中明确指出， “尽管大学内部规则的 具体表现形式千差万别，但大学内部规 则中所涉及的核心问题基本都包括外部 治理和内部治理两大问题。洪源渤认为， 大学内部治理结构是关于大学内部决策 权、执行权和监督权的配置。除此以外， 伯恩鲍姆认为大学治理还包括教师权力 的配置。克拉克科尔则认为，大学治 理必须考虑大学是由多元社群组成的。 因而大学内部治理还应包括共同治理 （利益相关者参与）和纵向管理（院系） 问题。 ”4在大学章程治理要素的国际 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 比较一文结论部分，刘虹、张端鸿指 出， “在内部治理要素方面，从世界范围 来看，大学主流选择的决策体制是董事 会或理事会制;主流选择的执行体制是校 长负责制;部分国家和地区的大学设置了 专门的监督体制;与公司治理和政府管理 相比，共同治理是大学治理较为独有的 特征，教授组成的共同治理委员会在不 同国家和地区大学的章程中有不同程度 的体现;学院制和系制是最为广泛使用的 纵向管理体制，设置专门的专业学院从 事专业学位教育是一种趋势。 ”4 2.大学内部规则的治理功能 （1）大学内部规则的组织功能。 大学各项规则具有预先设定性，明确规 定了内部权利和义务的配置。具体来说， 大学内部规则对大学的各利益相关者的 权利和义务都进行了非常明确的规定。 所谓大学的利益相关者，它包括教授、 校长、院长、行政人员、学生、校友和 纳税人。大学内部规则的组织功能就体 现在它规定了教师的教学和科学研究任 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 务，对学生的学习、工作、生活等各个 方面也有专门并且详细的规定。伯顿 克拉克认为，大学本质上是一个围绕学 科和行政的矩阵型组织。大学内部规则 的组织功能就是保障学校教学科研和日 常管理活动的顺利进行。 （2） 大学内部规则的管理功能。大学各项规 则还具有一定的权威性和强制性，因此 能够对全校师生及其他工作人员起到相 当程度的纪律约束力，由此领导着全校 师生及其他工作人员走向思想的统一， 保证高等院校沿着自身已定的发展道路 走下去，实现其各种教学目标和管理目 标。此外，大学内部规则为管理者从经 验管理向科学管理过渡，从大学人治向 大学法治过渡提供了正确的途径。大学 校内规则作为全校师生及其他工作人员 必须共同遵守的行为准则，不仅可以颇 有成效地防止经验主义和领导意志的滋 生，实现有效的去行政化，而且可以预 防因为领导班子更迭和其他工作人员变 更带来的影响，从而保证大学工作的连 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 续性、稳定性和高效性。可以说，大学 内部规则是实现高校科学管理的基础。 （3）大学内部规则的监督功能。 根据对大学校内规则的不同划分，我们 可以分类讨论大学内部规则的监督功能。 如果说把大学内部规则划分为章程和章 程以外的一般规则，那么，我们先看作 为章程的大学内部规则的监督功能。大 学章程可以称得上是大学里的“宪法” ， 它上承国家的教育政策和相关法律法规， 下启学校的各项规章制度，在不违背法 律法规的基础上，一旦经过教育行政主 管部门的审查和核实，就可以取得对内 和对外的法律效力。因此，虽然大学内 部规则不是法律，但在大学校园内，它 可以发挥法律性质的监督作用。此外， 无论是章程还是章程以外的一般规则， 它都体现了一所学校的办学特色，对于 形成良好的校风起到了至关重要的作用。 而校风作为一种“ 软力量”，在无形当中 就对全校师生及其他工作人员起到了一 定的监督作用。总之，大学内部规则是 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 大学及其内部组成成员接受监督的基本 依据。 （4）大学内部规则的激励功能。 大学内部规则的组织、管理、监督功能 都体现了其作为约束机制发挥的巨大功 能，但大学作为一个小型的社会，只有 约束机制是远远不够的。激励活动与约 束机制是一组辩证统一的存在，要想更 好地发挥大学内部规则的约束力，就不 能忽视其隐含的激励功能。所谓激励， 就是要满足激励对象的基本且合理的需 求，发挥他们的潜在能力，以达到预定 的目标。大学内部规则为处理好教师与 学生的关系、管理者与被管理者的关系、 个人与集体的关系等提供了规范性的依 据，这就有利于发挥全校师生及其他所 有工作人员的潜能，更好地达到教学、 科研、行政管理等各个方面的目标。 三、影响大学内部规则治理的限 度 1.大学内部规则的合法性问题 法学当中有一项基本原则，即较 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 低一级的法律、法规或者规范性的文件 不能和较高一级的法律、法规相抵触。 按照这个原则去审视各高等院校的内部 规则，不难发现，有不少大学在制定内 部规则的过程以及实施的过程当中，存 在一些不合法的地方。比如说，有些大 学为了形成严肃的校风，秉持从严治校 的理念，在制定大学内部规则的过程中， 从严制定，有时候比相关法律、法规对 学生的要求更高，处分更加严重，甚至 超出了法律赋予学校的职权范围，这在 某种原则上说是属于不合法范畴的。 2.大学内部规则的透明度问题 如果按照对象来分，大学内部规 则可以划分为针对党政、教学、科研、 人事和学生工作等具体方面的规章制度。 一般说来，除学生之外，其他无论是教 师还是党政或人事方面的工作人员都对 涉及自己的那部分大学内部规则比较了 解。但是，学生作为大学最大的组成部 分，不少高等院校在制定大学内部规则 的时候鲜少征询他们的意见，就是在规 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读-