对我国农业保险的立法思考[1]

对我国农业保险的立法思考 王雪慧 【内容摘要】：近年来，我国自然灾害频繁， “三农”问题备受关注， 农业保 险引起了各界人士的普遍重视 。农业保险的开展得益于法律、法 规的完善，然 而我国至今尚未形成一套完善的农业保险法律体系， 农业保险法规的滞后与 缺位尤为严重，阻碍了我国 农业 保险的有效开展；农业保险具有区别于其他险 种的不同特征，客观上需要制订专门的法律、法规。本文在分析我国农业保险 立法现状的基础上，借鉴国外立法的成功经验，主 张 在我国农业保险立法过 程中，应坚持非营利原则、政府扶持原则、因地制宜原则和自愿保险与强制保 险相结合的原则；在内容上应 明确农业保险法律关系主体的权利与责任；在制 度上应建立政策性农业保险制度、巨灾债券制度和农业再保险制度，促进我 国农业保险立法的有力开展。 【关键字】：农业保险；政策性保险；立法原则 农业保险一直是世界各国所关注的话题，一个国家农业的发展与农业保 险的开展有着密切的联系，而农业保险的开展又得益于其法律、法规的完善。 依我国国情来看，我国作为一个发展中国家，作为一个农业大国，在农业生 产过程中，劳动力、生产资料和劳动对象常处在自然灾害和意外事故的危险 之中，而个体农民自身抗灾能力又极其有限，这在一定程度上加重了农民的 负担，而且严重阻碍了我国农业经济的发展。 当前，农业保险是解决我国“三农”问题的主要手段，对增强农业抵御 自然灾害能力、提高农产品国际竞争能力、促进农村经济发展和社会主义新 农村建设具有重要意义。近年来，党中央、国务院对农业保险发展非常重视， 十六届三中全会作出的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题 的决定、2004 年至 2008 年的中央 1 号文件、国务院关于保险业改革发 展的若干意见都对农业保险发展提出了明确要求，各地开展了不同形式的 试点工作。财政部还专门出台了中央财政农业保险保费补贴试点管理办法 2 、能繁母猪保险保费补贴管理暂行办法等规范性文件，政策性农业保险 试点省份也下发了开展农业保险试点的实施方案。但我国农业保险至今仍未 建立统一的农业保险法规体系，除了中华人民共和国保险法、中华人 民共和国农业法有原则性规定以外，基本处于无法可依的局面。为巩固成 果，扬长避短，形成合力，当前亟需通过立法，建立长效、规范的农业保险 制度体系。 一、 我国农业保险的立法状况 （一）我国农业保险的发展历程 我国 1950 年开办农业保险，从 50 年代到 59 年农业保险业务一直开展 得很好，对于农业合作化运动和农村经济的发展起到了一定的作用。但是由 于中国的保险行业整体情况从 1979 年以前发展是非常缓慢的，所以农业保 险更是如此。1982 年我国恢复农业保险，1991-1995 年进行多种模式的探索， 1996 年以来试验在商业保险体制中发展。 我国农业保险法律法规都是规定在一些国家法律政策的内容里，都是对 某一个时期、某一个问题的相关规定，没有形成一个具体的、系统的、全面 的法律体系。1993 年 7 月 2 日公布施行的中华人民共和国农业法第三十 一条规定：国家鼓励和扶持对农业保险事业的发展。农业保险实行自愿原则， 任何组织和个人不得强制农业劳动者和农业生产经营组织参加农业保险。 1995 年 10 月 1 日起施行的中华人民共和国保险法 （以下简称保险法 ） 第一百五十五条规定：国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险 由法律、行政法规另行规定。2003 年 10 月 21 日，中共中央关于完善社会 主义市场经济体制若干问题的决定指出：要健全农业社会化服务、农产品 市场和对农业的支持保护体系，探索建立政策性农业保险制度。2004 年中央 1 号文件提出：加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和地区率先试 点，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴。2004 年 2 月 29 日，保监会在全面贯彻落实全国保险工作会议精神促进非寿险 业快速健康发展中部署全系统“在农业保险领域，发展农业保险，为农业 和农村经济发展提供风险保障，是保险业面临的新任务，也是保险业义不容 辞的责任” 。 2005 年中央 1 号文件又进一步强调：要扩大农业政策性保险的 3 试点范围，鼓励商业性保险机构开展农业保险业务。 （二）我国农业保险立法现状 我国农业保险从 1982 年恢复开办以来，发展速度非常缓慢。20 多年里， 农业保险累计收入仅为 90 多亿元；2003 年全国农业保险收入为 4.32 亿元， 仅占全国保险业保费收入的 0.081%，占财产险保费收入的 0.5%。按全国 2.3 亿户农户计算，平均每户投保不足 2 元。而且在 2004 年我国农业保险收入 减少为 3.77 亿元，同比减少 0.55 亿元。在保费减少的同时，农业保险的险 种也在不断减少，已由最多时的 60 多个下降到目前的不足 30 个。到 2007 年农业保险保费收入仅为农业生产总值的 0.04%，占全国财产保险保费收入 的 8.82%，占总保费收入的 0.6%。从 2003 年和 2007 年的保险费数字对比中， 我们可以了解到，在我国经济飞速发展的前提下，而我国农业保险业的发展 却微乎其微。我国目前农业保险可以概括地说：农民想投保，但交不起钱； 农民能接受的，保险公司又赔不起。高赔付导致了农业保险的高保费，而高 保费又令更多的农民买不起保险。如此一来，我国的农业保险就在这样的怪 圈中徘徊，在这样的状态下我国农业保险制度又何在呢？ 农业保险作为一种农业发展的保护制度，对相关法律法规的依赖性非常 强，但是我国有关农业保险的法律供给几乎一片空白。在保险法颁布之 前，我国开展农业保险试验业务所依据的是 1985 年国务院颁布的保险企 业管理暂行条例 ，在 1995 年保险法颁布实施时该条例已经废止。我国 保险法第一百五十五条规定：“国家支持发展为农业生产服务的保险事 业，农业保险由法律、法规另行规定。 ”我国农业法第四十六条规定： “国家逐步建立和完善政策性农业保险制度，鼓励和扶持农民和农业生产经 营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织，鼓励商业性保险 公司开展农业保险业务。 ”但如何建立互助合作性保险组织，如何鼓励商业 性保险公司开展保险业务，并没有相应的法律、法规和政策加以明确。 国外的经验一再表明，要使农业保险发挥其应有的作用，就应当将农业 保险制度以立法的形式确定下来，从而避免政府支持农业保险的随意性或因 财力问题而忽视对农业保险的支持，并以此提高农民的保险意识，促进农业 持续稳定发展。 4 二、我国农业保险法律法规存在的缺陷及其影响 （一）现行农业保险法律法规存在的问题 随着各国农业保险事业的不断发展，各国所得出的共同结论是：农业保 险的发展必须以健全的农业保险法律法规为基础。但我国农业保险业务自 1982 年恢复开办以来却日渐萎缩，许多地方甚至停办，2004 年以前，国内 只有中国人寿保险和中华联合保险两家保险公司维持开办农险。由于各方对 保险业服务“三农”的重要性认识不足；由于农业保险具有“准公共物品” 的性质，政策性较强，且面临较高的巨灾风险，经营农险业务赔付较高，效 益较差；由于发展农业保险的政策环境有待于进一步改善。所以农险业务长 期落后于农业发展的需要，仍然存在很大的问题。 （二）相关法律法规滞后所造成的影响 三、对我国实施农业保险立法的若干建议 对我国农业保险的立法，在立法思路上应采取循序渐进的方式。我国是 一个农业大国，但农业及农业保险发展极不平衡，而且，我国地域辽阔，经 济发展水平差异较大。客观上说，农业保险的立法不能一蹴而就，需要根据 我国的具体国情、特殊的地域和气候特征在实践中不断探索和创新；需要在 实践中发现问题，分析问题、并解决问题。 事实上，大多数国家的农业保险立法也都经过了多次的修改，在实践的 基础上不断的完善。如美国 1938 年国会通过了联邦农作物保险法 （即 农业调整法的第五部分） ，并依法组建了联邦农作物保险公司（FICC） 。 联邦农作物保险法自 1939 年颁布后，到 1980 年经历 12 次修改，并最 终得以正式在全国全面推行。1994 年美国国会结合农业保险发展的新情况以 及针对联邦农作物保险法实施过程中存在的问题，再次对该法进行较大 规模的修订，又形成了克林顿农业保险改革法 。 因此，在我国农业保险法正式出台之前，农业保险的主管部门可以 考虑先制定农业保险试行条例 ，在国内一些特殊的地区进行试点适用， 以便保护、扶持、规范目前为数不多的农业保险试点，使农业保险能够发展 下去。待时机成熟后，再颁布全国性的农业保险法 ，并结合实际不断修 改和完善。 5 （一）立法原则 我国保险法的立法原则包括诚实信用原则、自愿原则、保险业务专 营原则、公平竞争原则、等价有偿原则、近因原则等，但由于农业保险的特 殊性，近年来农业保险实践积累的经验也表明，这些原则可能并不完全适用 于农业保险，有的甚至完全不适用。主要原因是： 第一，保险公司难以承担农业保险的高风险带来的高亏损。农业保险的 高风险源于农业生产的高风险,我国的地理因素和气候因素使我国自然灾害 频繁，水灾、旱灾、病虫害等农业灾害连年发生，并具有危害面广、成灾率 高的显著特征。仅 2007 年入夏以来，全国很多地区都发生了洪涝灾害，尤 其是湖南地区，有 8 市（州）27 县（市、区）312 个乡（镇）发生了不同程 度的洪涝灾害。在灾害频发的情况下，而我国目前的农业保险业却均为商业 性保险，保险公司以营利为目的，因而农业保险在无特殊政策的情况下，因 其收费少，风险大，任何一个商业保险公司都不愿意经营，导致了农业保险 无人问津。 第二，农民难以承担农业保险的高风险、高费用带来的高费率。据有关 资料显示，农业保险除个别险种，如森林火灾保险外，其余费率最低的为 2%，最高的达 15%20%，高出其它险种很多倍。而农业保险面对的是收入水 平比城市居民低得多的农村居民，农民首先要解决的是吃、穿、孩子上学和 看病，除去这些，农民剩下的可支配资金就微乎其微了。要让农民为农作物 和畜禽支付充分的保险费，首先从经济上是难以实现的。 第三，农民的保险意识薄弱。在人保、财保、车保等险种已经相当成熟、 人们的观念也普遍接受的情况下，农业保险一个看来“双赢”的保险项目， 却仍然得不到人们的青睐。我国近年来的农业保险一般采用自愿原则，但实 践表明，由于我国广大农民过去一直处于一种自给自足，靠天吃饭的自然经 济中，后来又长期在计划经济下由国家、集体包揽一切的农村经济格局中运 作发展农业生产，农民对如何回避自然灾害认识不清，保险意识相当薄弱。 鉴于以上主客观原因，笔者认为我国农业保险立法应着重体现以下原则： （二）立法内容 6 1 .明确农业保险法律关系主体的权利与责任 保险法是确立保险人和被保险人二者之间的关系，通过法律的形式明确 和协调。而农业保险法是确立政府与保险人和被保险人三者之间的关系。所 以在农业保险法中明确三方的责任和权利显得尤为重要。 2.建立与完善农业保险法律制度 农业保险立法使农业保险带有强制性或者准强制性的特征，这就使农业 保险更符合保险大数法则的要求，可以尽可能在空间和时间上分散风险，从 而保证农业保险经营的稳健性。总之，农业保险的发展离不开法律制度的有 效支撑，在“三农问题”日益突出的今天，加快其立法进程无疑具有极为重 要的现实意义。 【参考文献】 1、中国保监会:农业保险条例立法将尽快提交国务院,载上海证券报 2007 年 5 月 29 日 A5 版。 2、陈泰超:对建立政策性农业保险制度的探讨,载金融参考2