监管沙箱国际最新进展以及相关启示

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 监管沙箱国际最新进展以及相关启 示 摘 要：“ 监管沙箱” 指监管机构 为金融创新主体提供的“ 安全空间 ”。英 国、香港、马来西亚、阿布扎比、新加 坡、澳大利亚等国家和地区先后建立监 管沙箱框架，力图建设全球领先的金融 科技中心。本文提出我国应积极借鉴相 关经验，尽快建立金融科技创新监管沙 箱机制。 中国论文网 /2/view-12934331.htm 关键词：监管沙箱；金融科技； 金融创新 英国金融行为监管局（Financial Conduct Authority，简称 FCA）于 2015 年 11 月率先发布监管沙箱报告 ， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 2016 年 5 月正式启动监管沙箱。香港、 马来西亚、阿布扎比、新加坡、澳大利 亚等国家和地区先后效仿英国推出各自 的监管沙箱。 一、监管沙箱的主要特点 （一）监管沙箱的内涵 “沙箱 ”的本义是一种含细沙的浅 口容器，儿童可以在其中玩耍而不必担 心受伤，能起到保护儿童的作用。在计 算机安全领域， “沙箱” 的含义被延伸为 用于测试可疑程序的虚拟环境，以避免 对主机的硬件或操作系统造成伤害。英 国金融行为监管局将“ 沙箱 ”一词用于金 融监管领域，指监管机构为金融创新公 司提供的测试其金融创新的“安全空间” ， 使用监管沙箱的公司不需要马上被纳入 复杂而严格的正式监管框架，而又能在 真实环境中测试产品。 （二）监管沙箱的特点 1.准入标准。参测产品属于金融 或金融科技领域，有创新性且能使消费 者受益或促进金融行业发展，产品达到 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 成熟开发阶段足以参加现实测试，同时 确有在沙箱中测试的必要性；参测机构 对产品的开发、风险评估与控制、消费 者保护等投入足够的资源，有详细的测 试计划及退出计划，测试成功后有在沙 箱之外部署产品的意愿和能力。 2.宽免政策。监管机构审核批准 沙箱测试申请后会与参测机构逐一单独 确定可被放宽的监管要求，参测机构可 以在限制性牌照下或不需要牌照的情况 下，在真实环境中测试其产品。测试开 始后，如公司对相关法规的解释存在疑 问，部分国家的监管机构还会在权限范 围内为公司提供个别指导、法规豁免或 无异议函。 3.测试边界。为控制风险，沙箱 测试有一定边界：测试期限为 3 个月至 2 年不等，有的国家针对不同项目分别 确定期限长短，有的国家测试期限统一 为 12 个月或 2 年；客户类型应与产品 的特征与风险类型相匹配，测试应以小 规模进行，客户数量尤其是零售客户数 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 量应有所限制，但具体上限视产品情况 逐一确定；有的国家还要求对单个客户 的交易金额、交易总金额、交易频率有 所限制。 4.金融消费者保护。包括但不限 于：设定测试边界，降低风险与损失； 参测机构应充分告知客户产品风险特征 与客户保护措施，及公司尚未获得完整 牌照、产品正在参与沙箱测试的情况， 并获得客户知情同意；参测机构实施有 效的风险缓解方案；强化客户投诉处理 与损失补偿机制；保护客户个人信息保 密性。 5.高度协作。在整个申请及测试 期间，监管机构都会有专门的金融科技 监管团队与参测机构保持密切沟通，向 参测机构提供量身定制的监管指导与支 持。测试期间，参测机构也需要向监管 机构定期报告测试情况，并在测试结束 后提交最终报告。 （三）监管沙箱的运作流程 一般而言，监管沙箱的运作流程 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 可以分为以下四个阶段： 1.申请与审核阶段。在申请前， 参测机构可与监管机构取得联系，以确 保充分了解相关政策。参测机构在申请 中需按要求提交规定材料，说明自己如 何达到准入标准，有的国家还要求参测 机构在申请中提交完整测试计划。在参 测机构提交有效申请后，监管机构根据 准入标准审核申请，决定是否批准，并 告知参测机构审核结果。 2.方案确定阶段。监管机构批准 申请后，与参测机构密切沟通，协商确 定测试方案，包括宽免政策、测试边界、 报告要求、客户保护措施、测试结果评 估方法与沙箱退出计划等。 3.测试阶段。参测机构按照与监 管机构协商确定的测试方案在监管沙箱 中展开产品测试，并向监管机构定期报 告测试情况。有的国家允许参测机构根 据实际运行情况申请修改测试参数。如 参测机构无法达到测试要求或有其他不 端行为，监管机构保留撤回测试批准、 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 提前中止测试的权力。 4.退出阶段。测试期限到期时， 所有宽免政策到期失效，参测机构必须 退出沙箱，并向监管机构提交最终报告， 有的国家明确定了提交期限是测试结 束后的 30 天或两个月之内。监管机构 根据测试结果决定是否允许产品上市。 有三种可能性：第一，参测机构可以在 到期前申请延期，并说明原因，监管机 构审核申请并做出最后决定，一般而言 如非确有必要不予批准；第二，如果测 试达到预期结果，且参测机构在到期前 达到完整监管要求，参测机构可以在沙 箱之外部署产品；第三，如测试失败， 或参测机构未达到监管要求，或产品存 在重大缺陷且测试期间无法解决，参测 机构需按照预定退出方案停止产品运行， 退出沙箱。 （四）监管沙箱的作用 金融行业过于复杂的监管体系给 创新造成过高的成本，给小公司开展业 务造成监管壁垒，并且某些创新尚无法 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 被现有监管框架覆盖，造成一定监管不 确定性，进而阻碍金融创新的发展。 作为创新型监管工具，监管沙箱 对企业而言，能够降低产品进入市场的 时间与成本，帮助企业更好地获得融资， 从而降低监管造成的不确定性，给企业 提供更好的创新环境。对于金融消费者 而言，监管沙箱能够在保障消费者权益 的前提下，帮助消费者以更低廉的成本 享受到更丰富、更便捷的金融产品与服 务。对于监管机构而言，监管沙箱帮助 监管机构跟踪金融创新进展，及时调整 监管规则，使监管跟上创新的速度。 二、监管沙箱国际上的最新进展 （一）英国 1.背景。英国在金融科技领域享 有全球领先的地位，为保持这一地位， 英国政府提出将英国建设成为世界金融 科技中心的远景目标。为此，FCA 于 2014 年 10 月启动创新项目（Project Innovate） ，并成立创新中心 （Innovation Hub） ，旨在在监管方面支 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 持金融创新。创新中心为每一个创新企 业提供一名指定联系人，给企业提供监 管指导。在第一年内，创新项目一共为 175 家企业提供了帮助，其中 5 家在此 期间获得 FCA 许可授权。2015 年 11 月， FCA 发布有关监管沙箱的报告，并与相 关主体密切讨论监管沙箱的运作方案， 于 2016 年 5 月正式启动监管沙箱计划。 2.特色。一是 FCA 为每一个申 请者提供一名指定联系人。二是测试期 限默认为 3 至 6 个月。三是参测机构在 开始测试之前仍然需要获得限制性授权， 由 FCA 与参测机构共同确定可以被放 松的法规。四是在测试期间，如参测 C 构对法规解释存在疑问，FCA 可以在 权限范围内提供个别指导、法规豁免或 无异议函，承诺不采取执法行动。五是 FCA 没有对延期做出明确规定，测试到 期时暂无延期选项。六是在消费者保护 方面，客户与其他获得完整许可授权的 公司的客户享有同等权利，可向金融申 诉服务公司投诉，在公司失败时得到金 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 融服务补偿计划的保护等。 3.虚拟沙箱与伞型沙箱。除了 FCA 提供的监管沙箱，FCA 认为行业 内部可以采用虚拟沙箱与伞型沙箱，以 提供更多的灵活性。虚拟沙箱，即让公 司在虚拟环境中测试产品，而不必进入 真实市场。一些大公司已采用类似方案， 但各个公司的沙箱往往相互独立。FCA 建议行业内合作建立虚拟沙箱，FCA 不 参与建立，但会促进利益相关主体间的 合作并提供一定系统与数据支持。伞型 沙箱，即在行业内建立一家获得 FCA 许可授权的非营利公司，作为伞型沙箱， 让未获得许可授权的公司作为指定代表 在保护伞下提供金融产品服务。FCA 不 参与其设立，但会通过创新中心为保护 伞公司的设立与运行提供持续支持与建 议。 4.实施进展。到目前为止已有三 批沙箱测试申请。第一批申请窗口为 2016 年 5 月至 2016 年 7 月 8 日，共收 到 69 份申请，其中 24 项被批准，18 家 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 公司参加了第一批沙箱测试。目前所有 公司均已结束测试，其中一部分已开始 在沙箱之外运行，FCA 正在与余下的公 司密切沟通，以确保他们获得完整许可 授权。第二批申请于 2017 年 1 月结束， 共收到 77 份申请，有 31 项达标并被批 准，其中 7 家尚未准备好参与测试的公 司将参加第三批测试，其余 24 家参加 了第二批测试。第三批测试的申请窗口 刚刚关闭，正在审核中。FCA 预计被接 受参加第三次测试的公司将在 2017 年 11 月开始测试。 （二）香港 1.背景。2016 年 3 月，香港金融 管理局（Hong Kong Monetary Authority，简称 HKMA）设立金融科技 便利办公室（Fintech Facilitation office） ， 以促进银行业相关金融科技的发展。 2016 年 11 月，HKMA 联合香港应用科 技研究院设立金融科技创新中心，以支 持金融科技研究与应用。HKMA 还在 2016 年 12 月与 FCA 签署金融创新领域 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 合作协议。2016 年 9 月，HKMA 宣布 启动金融科技监管沙箱，以便为已获得 许可授权的机构在真实环境中测试金融 创新提供便利。 2.特色。受 HKMA 监管范围所 限，香港的监管沙箱只对银行业机构和 相关金融科技适用。 3.实施进展。2016 年 9 月至 2017 年 3 月，有 6 家银行的 14 项金融科技 创新参加了沙箱测试，其中有部分已经 在沙箱之外推向市场。 （三）马来西亚 1.背景。2016 年 6 月 2 日，马来 西亚中央银行（Bank Negara Malaysia， 简称 BNM）设立金融科技推动小组 （Financial Technology Enabler Group） ， 以便为金融科技的发展与应用提供有利 的监管环境。 2016 年 7 月 29 日，BNM 发布讨 论稿，提出建立金融科技监管沙箱的计 划，并征求意见。截至 8 月 30 日意见 征求期结束，BNM 共收到超过 60 项回 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 应或建议。2016 年 10 月 18 日，BNM 正式发布金融科技监管沙箱框架 ， 并于当日生效。 2.特色。一是在准入标准中， BNM 特别规定了公司应由正直、诚实、 可靠的人领导或管理。二是测试期限统 一为 12 个月。三是 BNM 明确了申请审 核时间，会在接收到完整申请的 15 天 之内评估申请是否达标，并告知参测机 构结果。四是对未被通过的申请，参测 机构需要经过六个月的冷却期才能再次 提交申请。五是 BNM 明确规定参测机 构必须恰当保存测试记录，以支持 BNM 评估审查。 （四）阿布扎比 1.背景。2016 年 3 月，阿布扎比 全球市场（Abu Dhabi Global Market， 简称 ADGM）宣布建设金融科技中心 的承诺与愿景。2016 年 5 月 10 日， ADGM 下的金融监管机构金融服务监 管局（Financial Services Regulatory Authority，FSRA）发布讨论稿，就建 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 立监管实验室（Regulatory Laboratory，RegLab）征求意见。2016 年 11 月 2 日，监管实验室正式发布并 生效。 2.特色。一是测试期限为 2 年。 二是 ADGM 对申请的审核分为初步的 资格审核和通过资格审核后进一步的测 试方案审核两步，通过审核的参测机构 可获得“在监管实验室内开发金融科技 服务”的金融服务许可。 3.实施进展。第一批申请于 2017 年 1 月 31 日结束，共收到 11 项申请， 有 5 项申请最终获得许可，其中，2 项 来自阿联酋，2 项来自印度，1 项来自 美国。第二批申请于 2017 年 7 月 31 日 结束，共收到 22 项申请。 （五）新加坡 1.背景。为建设智慧金融中心， 新加坡货币局（Monetary Authority of Singapore，简称 MAS）于 2015 年 8 月 设立金融科技与创新小组（Financial Technology & Innovation Group） ，并于 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 2016 年 5 月 3 日联合新加坡经济发展局、 信息通信媒体发展管理局、国家研究基 金会等多部门或机构设立金融科技办公 室，作为处理金融科技相关事务的一站 式虚拟实体。另外，MAS 还在 2016 年 5 月与 FCA 就金融创新签署合作协议， 在两国之间建立公司转介与信息共享机 制。2016 年 6 月 6 日，MAS 就金融 科技监管沙箱指引发布意见征求书， 截至 2016 年 7 月 8 日意见征求阶段结 束共收到 48 项回复。MAS 于 2016 年 11 月 16 日正式发布金融科技监管沙 箱指引 。 2.特色。一是与 ADGM 相似， MAS 对申请的审核分为两步，MAS 在 接到完整申请后的 21 个工作日之内初 步审核申请是否适宜参与测试，并告知 参测机构结果，以便其合理安排经营与 资源配置计划；可能适宜参与测试的申 请将受到进一步的全面评估，MAS 允 许参测机构在与 MAS 讨论后修改申请 并再次提交。二是在测试期间，如参测 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 15 机构计划对被测试的产品进行重大修改 时，应至少提前一个月向 MAS 申请， MAS 审核期间继续按原方案运行。 3.实施进展。目前，正在进行沙箱测试 的公司有两家，测试时间分别为 4 个月 和 9 个月。 （六）澳大利亚 1.背景。2015 年 3 月，澳大利亚 证券与投资委员会（Australian Securities and Investment Commission， 简称 ASIC）成立创新中心以帮助金融 科技公司熟悉金融监管体系。2016 年 3 月，ASIC 与 FCA 签署金融科技领域监 管合作的协议。2016 年 12 月，ASIC 创 新中心发布监管沙箱框架。 2.特色。ASIC 现行监管框架中对 于是否必须持有牌照已经有一定灵活性。 提出监管沙箱框架之后，ASIC 对参测 机构有三种牌照豁免方案，分别为现有 监管灵活性、金融科技牌照豁免和单独 宽免。现有灵活性。现行监管框架已有 允许不需要牌照的情况，包括三类：公 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 16 司作为牌照持有者的代表，从事不需要 牌照的业务（如立即清算的外汇兑换合 约等） ，和从事 ASIC 权限内对特定类别 产品的牌照豁免（如小额非现金支付产 品等） 。金融科技牌照豁免。2016 年 12 月，ASIC 发布公司法概念验证牌照 豁免（ASIC Corporations （Concept Validation Licensing Exemption） Instrument） （ 2016/1175 号文件）和 消费信贷保护法概念验证牌照豁免 （ASIC Credit （Concept Validation Licensing Exemption） Instrument） （2016/1176文件） ，允许合格的公司 无需获得牌照即可在 12 个月的期限内 测试指定类型的金融产品顾问和信贷中 介服务。公司只需事前向 ASIC 备案， 无需审批。ASIC 对客户数量与风险暴 露金额、信息披露、客户补偿措施、争 议处置机制做出严格规定。如公司需要 申请延长测试期限、调整客户数量上限 或其他限制条件，ASIC 将其视同申请 单独宽免。这是目前最为宽松的宽免方 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 17 案，也是仅有 ASIC 推行的政策，但这 一方案对产品类别的限定非常严格。目 前有一家公司正在金融科技牌照豁免下 测试产品，牌照豁免有效期从 2017 年 5 月 12 日开始，到 2018 年 5 月 12 日结 束。单独宽免。在前两种方案都不适用 的情况下，ASIC 鼓励创新公司与创新 中心联系，讨论公司的产品或服务，申 请单独宽免；ASIC 单独授予量身定制 的牌照豁免，类似于其他司法体系中的 监管沙箱框架。 3.最新进展。ASIC 将在 2017-18 年启动对整个监管沙箱框架的回顾，并 寻求行业及其他利益相关方的反馈。 （七）美国 2013 年 10 月，美国消费者金融 保护局（Consumer Financial Protection Bureau，简称 CFPB）制定了实验性披 露豁免政策。2016 年 2 月，CFPB 制定 了无异议函政策。这两项政策包含创新 识别、创新测试、法规豁免、消费者保 护等内容，已初具监管沙箱雏形，之后 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 18 被英国的监管沙箱所借鉴。 2016 年 9 月，国会议员 Patrick McHenry 提出2016 年金融服务创新 法案 ，建议在相关管理机构内增设专 门的金融服务创新