关于2017年最新内部控制工作的问题意见和建议

关于 2017年最新内部控制工作的问题意见和建议 一、财务审计报告中无法表示意见的事项 (一 )如财务报表附注十二 (三 )所述： 2015年 4月 16日，烯碳新材公司以资产包的方式将其持有连 云港丽港烯土实业有限公司 40%的股权，以及与 2013年烯碳新材受让该股权相关的权利义务，包括连云港 丽港烯土实业有限公司股东承诺的业绩补偿等转让给辽宁融川融资租赁股份有限公司，对于此项股权转 让，我们实施了检查文件、工商查档等必要的审计程序，但由于审计证据之间存在相互矛盾以及不确定性，我们无法确认股权转让的真实性，及其对烯碳新材 公司的财务状况和经营成果的影响。 (二 )如财务报表附注十二 (四 )所述： 2015年 12月 30日，烯碳新材公司通过与其全资子公司宁波 杭州湾新区炭基新材料有限公司签订没有实际执行的高纯石墨的购销合同 (合同金额为 订日 期为 2015年 11月 24日 )，从葫芦岛银行股份有限公司沈阳皇姑支行开具 事项违反 了中华人民共和国票据法的相关规定，我们无法获取充分、适当的审计证据以合理判断该事项对烯碳 新材公司财务状况和经营成果的影响。 (三 )如财务报表附注十二 (五 )所述： 2015年 12月 30日，烯碳新材公司全资子公司北京银新投资 有限公司与合作方成立了 2家基金公司 (杭州厚长烯碳股权投资合伙企业 (有限合伙 )、上海瑞有德烯投 资管理中心 (有限合伙 )和 1家租赁公司 (西华碳汇融资租赁 (天津 )有限公司 )，认缴出资额分别为 13,500万元、 13,000万元、 18,000万元，占各公司注册资本的实际比例分别为 20%、 18%，由于缺少相关的文件和财务资料，我们无法实施进一步审计程序，确认上述款项的真实性质，及其对烯碳新材公司的财务状况和经营成果的影响。 二、导致内控否定意见的事项 1、 烯碳新材公司存在重大项目的投资决策管理不到位情况。 (1)西华碳汇融资租赁 (天津 )有限公司 2015年 11月 10日，烯碳新材公司与天津及香港某公司签订西华碳汇融资租赁 (天津 )有限公司合同，约定共同出资设立西华碳汇融资租赁 (天津 )有限公司，公司注册资本 10亿元。烯碳新材公司认缴出资 注册资本的 18%。 2015年 12月 18日，烯碳新材公司出具关于同意设立碳汇融资租赁公司的意见文件，文件签署人为董事长及总裁，未见其他董事签字。 2015年 12月 25日，西华碳汇融资租赁 (天津 )有限公司经天津市人民 政府批准设立，并领取 “商外资津台港澳侨字【 2015】 0197号中华人民共和国台港澳侨投资企业批准证书 ”，烯碳新材公司为其股东之一，出资金额 注册资本的 18%。 (2)上海瑞有德投资管理中心 (有限合伙 ) 烯碳新材公司全资子公司北京银新投资有限公司与某两家投资公司签订上海瑞有德投资管理中心 (有限合伙 )之合伙协议，约定共同出资设立上海瑞有德投资管理中心 (有限合伙 )，合伙企业募集资金规模为 中北京银新投资有限公司出资 合伙企业出资比例为 此合同未写明签署 日期，无各出资方授权代表签字。 2015年 12月 7日，上述投资经公司总裁及董事长批准，未见其他董事签字。 2015年 12月 9日，上海瑞有德投资管理中心 (有限合伙 )经上海市浦东新区市场监督管理局批准设立，并领取编号为 15000000201512090840号营业执照。 (3)杭州厚长烯碳股权投资合伙企业 (有限合伙 ) 2015年 12月 4日，经烯碳新材公司全资子公司北京银新投资有限公司金融事业部报批，总裁与董事长批准，拟以北京银新投资有限公司为主体联合三家公司共同设立杭州厚长烯碳股权投资合伙企业(有限合伙 )，北京银新 投资有限公司作为有限合伙人，不参与新设合伙企业的执行管理事务，基金规模不超过 10亿元，其中北京银新投资出资 企业出资比例的 该投资无其他董事签字批准。 2015年 12月 7日，经杭州高新技术产业开发区 (滨江 )市场监督管理局批准，设立杭州厚长烯碳股权投资合伙企业 (有限合伙 )，并取得编号为 91330108 2、烯碳新材公司存在利用无真实交易的合同从银行开具票据进行融资贴现的情况，并且该融资行为未对外进行公告。 2015年 12月 30日，烯碳新材公司通过与其全资子 公司宁波杭州湾新区炭基新材料有限公司签订没有实际执行的高纯石墨的购销合同，从银行开具 事项涉嫌违反中华人民共和国票据法等相关法规规定。 3、烯碳新材公司在确认房地产收入时，未按确定的方法及时准确地确认收入和结转成本，导致部分房屋及车库收入存在跨期现象。 烯碳新材公司子公司沈阳银基置业有限公司的银河丽湾项目，其17号楼于 2015年已经销售并且达到收入确认条件的 17#17#117#117#1门、 17#2门、 17#3门、 17#5门、 17#8门、 17甲 号 20#房屋和全部车库的收入均未在 2015年结转相应的收入成本。 烯碳新材公司尚未在 2015年完成对上述内部控制重大缺陷的整改工作，但在编制本年度财务报表时已对这些可能存在的会计差错予以关注，但是由于审计时间紧张，部分问题未进行纠正。 关于 2017年最新内部控制工作的问题意见和建议 日前，我们采用内容分析法作为分析工具 ,对近二年来南京市卫生系统 10家市直属公立医院的审计报告进行了整理、归纳 ,并作出统计分析。结果发现涉及财务会计内部控制占 72%;涉及业务管理内部控制占 18%，分属在财务收支、货币资金、资产物资 的管理、领导干部的经济责任、经济效益评价、基建维修工程、经济合同、内控制度、设备购置及效益、专项审计调查、风险管理、社会责任、科研基金等各类审计项目中。其中，把内部控制审计作为独立项目审计的仅仅占7%。且大部分审计报告对内控制度评价泛泛而论，就事论事，评价标准不明确或不具体，或者在审计报告中只谈内部控制制度的问题，避免直接作出评价。这样，虽然也进行了内部控制审计，但远没有达到应有的审计效果。究其原因，我们认为，目前我国企业内部控制规范体系基本建成，而公立医院部门内部控制规范体系却尚属空白。为使公立医院内部控 制审计得到深入开展，并取得实效，建立公立医院内部控制规范体系显然成为突破点。 近年来，国家出台了一系列政策，来大力推进公立医院的改革速度，取得了一定成效。但也应看到公立医院当前还存在着一些比较突出的矛盾和问题。比如，逐利机制还未完全破除，普遍存在追求床位规模、竞相购置大型设备、忽视医院内部机制建设等粗放式发展问题，医患关系矛盾仍很突出，医疗腐败事件层出不穷等。这些矛盾和问题，既有客观外因，又有主观内因。为此，国务院办公厅印发的关于城市公立医院综合改革试点的指导意见指出，公立医院改革重点任务之一是改革公立 医院管理体制，建立现代医院管理制度。这就从另一方面也提出了必须要建立一套科学完善的内部控制规范体系，以防范控制风险，提升管理水平。 借鉴企业经验，根据公立医院的特点，建立公立医院内部控制规范体系，我们认为必须首先明确公立医院内部控制的概念、目标、原则，以统一公立医院内部控制审计评价目标和标准，促进公立医院内部控制审计纵向深入，横向拓展。同时，内部审计是内部控制重要的监督评价机制之一，对内部控制的建设具有监督评价、咨询建议与信息沟通作用。通过审查和评价内部控制设计和运行的有效性，可以促进内部控制的构建完善与有 效执行，起到规范管理，化解风险，实现组织战略目标，完成促进组织增值的责任。 一、公立医院内部控制的概念 公立医院内部控制是内部控制要素与过程的统一。从静态上讲，内部控制是指公立医院为履行医疗服务职能、实现总体目标而建立的保障系统，该系统由内部控制环境、风险评估、内部控制活动、信息与沟通和内部监督等要素组成，并体现为管理控制和会计控制系统融为一体的组织管理结构、政策、程序和措施 ; 从动态上说，内部控制是公立医院为履行医疗服务职能、实现总体目标而应对风险的自我约束和规范的过程。我们在参考 2014年 1月 1日起施行 的财政部制定的行政事业单位内部控制规范 (试行 )第三条 “本规范所称内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。 ”理解的基础上，给出我国公立医院部门内部控制的定义 : 公立医院的内部控制是指为了履行医疗服务职能，保护医院资产的安全和完整，保证财务收支合法和会计信息真实、完整，纠正错误与舞弊，防范和管控风险，以提高社会效益和经济效益为目的而制定、实施和执行的各种制度、措施和程序的总称。需要明确的是，公立医院部门内部控制，是指由医院领导层和全体员工共同实施的 、旨在实现控制目标的过程。 二、公立医院内部控制的目标 内部控制的目标是构建公立医院内部控制规范体系的起点和核心，也是内部控制审计的目标和依据。结合企业内控经验，按照行政事业单位内部控制规范 (试行 )的要求，根据公立医院的特点，我们认为，公立医院内部控制的目标是 :保证公立医院运营管理合法合规、提供公平公正安全的医疗服务、真实完整的会计报告及相关信息、合理高效的资产资金使用效率和效果，促进防范和控制风险，确保公立医院发展战略的实现。 (一 )合理保证公立医院的运营管理合法合规 该目标与符合相关的法律法规有关， 强调公立医院要在法律法规允许的范围内运营管理，严禁违法违规行为的发生。该目标是公立医院内部控制最基本的目标，是其他目标存在的前提和基础。公立医院是政府出资举办的，其运营管理活动必须符合各级政府相关的法律法规，通常情况下还要采取通过制定制度、实施措施和执行程序来保证其运营活动合法合规。适用的法律法规确定了其最低的行为准则，公立医院必须将合法合规目标纳入内部控制目标之中。 (二 )合理保证公立医院的医疗服务公平公正安全 该目标与公立医院提供的专业服务的合理性有关。公平强调服务上 “一视同仁 ”和医疗标准的 “同一个尺度 ”，具有明显的工具性，用以防止医护人员执业中的双重标准或多重标准 ; 公正强调医疗资源分配时每个人得其所应得，所涉及的对象是医疗资源，主要是患者权利和义务 ;安全强调医疗技术科学，其实施过程和效果能得到患者和行业标准的认可。公平公正安全目标的含义是 : 公立医院能平等地对待各服务主体，运用科学标准的服务技术和手段，将医疗资源合理地分配给各服务主体，并使他们满意，且达到专业标准的认可。公立医院只有将公平公正安全目标纳入内部控制目标之中，才能缓解医患关系的紧张，使其回归 “胜似亲人 ”的关系本位。 (三 )合理保证公立医院 的会计报告及相关信息真实完整 该目标与会计报告和相关信息的可靠性有关，强调公立医院要提供真实可靠的会计报告和相关信息给利益相关方。会计报告和相关信息反映了公立医院的运行管理情况和预算的执行情况，是公立医院财务信息的主要载体。同时，会计报告及相关信息作为社会公共产品，完整地反映了公立医院履行社会责任的情况，是公立医院借以解除受托责任的主要依据。另外，由于公立医院的特殊性和利益相关者的高度依赖性，更加突出了公立医院会计报告和相关信息的重要性。因此，公立医院必须要合理保证会计报告和相关信息的真实完整，客观地反映的 运行管理情况和预算的执行情况，为政府医疗政策的决策提供可靠依据，也为其解除受托责任提供依据。公立医院编制的报告既是管理的一种要求，也是一种有效的监督机制，有利于公立医院履行服务职责，完成工作任务，代政府向社会提供高效优质的医疗服务产品。 (四 )提高资产资金的使用效率和效果 该目标强调财政、自有资金及所配属或购置的资产的使用效率和效果，包括保证它们的保值增值安全。该目标与成熟先进的管理理念和专业技术方法、最新的医疗科学技术水平的发展，尤其是信息技术，以及科学有效的机制和体制密切相关，是实现公立医院发展战略的落脚点。需要指出的是，该目标不仅仅指提高资产资金的使用效率和效果，也包括提高公立医院整体运营管理的效率和效果。这其中预算管理最为重要。从公立医院受托责任的意义上说，预算管理反映了公立医院活动的范围和内容，是公立医院根据内外部环境、政府要求和社会发展目标，及自身的生存和发展的状况，筹集、分配与监督预算资金的管理活动，是公立医院筹集和使用政府财政资金和自有资金的重要分配杠杆，是公立医院实现其服务职能的重要工具。因此，公立医院整体运营管理的效率和效果最终都体现在资产资金的使用效率和效果上。 (五 )防范控制风险促进公立医院实现发展战略 发展战略是对公立医院整体运营管理活动预期取得的主要成果的期望值，是公立医院服务职能和办医宗旨的展开和具体化，是办医宗旨中确认的服务目的、社会责任的进一步阐明和界定，也是公立医院在既定的服务职能领域展开活动所要达到水平的具体规定。该目标与公立医院的服务水平和中长期规划相关，是公立医院内部控制的最高目标和终极目标，属于公立医院治理层次的目标。比如说全国医疗卫生服务体系规划纲要 (20152020年 )指出，今后公立医院要服从于 “促进我国医疗卫生资源进一步优化配置，提高服务 可及性、能力和资源利用效率，指导各地科学、合理地制订实施区域卫生规划和医疗机构设置规划 ”这一国家医疗卫生服务体系整体规划，发挥我国医疗服务体系的主体作用，坚持维护公益性，充分发挥其在基本医疗服务提供、急危重症和疑难病症诊疗等方面的骨干作用，承担医疗卫生机构人才培养、医学科研、医疗教学等任务，承担法定和政府指定的公共卫生服务、突发事件紧急医疗救援、援外、国防卫生动员、支农、支边和支援社区等任务，这就是公立医院的发展战略。各公立医院根据战略要求，结合自身特点，制订组织目标。而内部控制的具体目标是由组织的目标决定 的。公立医院的组织目标是有效地履行公立医院服务职能，积极防范控制风险，完成公立医院的发展战略。因此，其内部控制的具体目标是追求公立医院社会效益和经济的最大化。它与公立医院的使命或愿景相协调，并支持使命和愿景的实现，反映了公立医院为了更有效地履行医疗服务职能、完成受托责任所作的目标定位。 综上所述，公立医院只有在切实保证其运营管理合法合规、服务资源分配公平公正安全、会计报告及相关信息真实完整、资产资金的使用效率和效果稳步提高、积极防范和控制风险的基础上，才能促进其实现发展战略。这也是内部控制审计的目标。 三、 公立医院内部控制的原则 我们认为，与企业一样，公立医院内部控制的原则，是公立医院建立与实施内部控制应当遵循的基本准则，它是连接内部控制理论与实务的桥梁，为公立医院建立与实施内部控制以及评价内部控制的有效性确立了标准。参照行政事业单位内部控制规范 (试行 )内容，结合公立医院特点，公立医院内部控制的原则包括全面性原则、重要性原则、制衡性原则、适应性原则和权责一致原则，是公立医院内部控制得以有效实行的重要保证。同时也是公立医院内部控制审计的评价标准和依据。 (一 )全面性原则 全面性原则强调内部控制应当贯穿决策、 执行和监督全过程，覆盖公立医院的各种业务和事项。也就是说，公立医院内部控制是由医院决策层、管理层和全体职工实施的、旨在实现控制目标的过程，具有全员性、全方位性、全过程性的特点，涉及医院管理和运营活动的全过程。 能和临床部门中层干部执行权、职工代表大会监督权，这种划分完全符合我国事业单位组织改革的核心思想，即建立决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的运行机制。这实际上就是目前公立医院的治理模式。利益的划分取决于决策，利益的实现取决于执行，利 益的矫正取决于监督。具体说来，院常务委员会会议决策重大事项，各职能和临床部门根据自身职责行使执行权，党委纪检监察和职工代表大会 (工会 )分别从不同方面行使监督权。全面性原则强调内部控制应当贯穿决策、执行和监督全过程，即要求公立医院的决策要科学民主、执行要强调效率、监督要有力有效。 内部控制的对象要涵盖各项业务和事项，包括预防、医疗、教学、科研等业务活动和预算管理、收支管理、固定资产管理、专项资金管理、政府采购业务、基建项目、合同管理等经济活动，以 及政府卫生行政管理部门和政府其他相关部门安排或布置的行政管理活动。 故此，全面性原则是将内部控制渗透到决策、执行和监督的各个过程，避免存在内部控制的盲区和空白，从而实现全面、全员和全过程控制。 (二 )重要性原则 内部控制应当在全面控制的基础上，关注重要业务事项和高风险领域，切实防范重大风险。重要性原则强调公立医院建立与实施内部控制应当突出重点、兼顾一般，着力防范能对公立医院产生重大影响的风险。比如说医疗行为风险，医疗行为既是公立医院重要的业务事项，也是重要风险点 ;另外，预算是公立医院经济活动的起点和中心，是 公立医院实现其服务职能的主要工具。从经济活动的意义上来说，公立医院的重要性原则体现为以预算为主线的原则，公立医院的内部控制体系应围绕预算管理循环的各环节展开，贯穿于预算编制、预算批复、预算执行、预算调整、预算分析与预算决算等预算管理工作的全过程。同时，通过预算管理主线，衔接公立医院物资采购、现金报销、资金管理、合同管理、资产管理、会计核算等经济活动业务环节，从而形成有效的预算和会计内部控制体系。再比如说，关键岗位的舞弊是公立医院长期面临的重要问题，因此，公立医院应当将关键岗位的风险点控制作为内部控制建设的一 个重点。 (三 )制衡性原则 公立医院内部控制应当在治理结构、机构设置及权责分配、业务流程等方面相互制约、相互监督，同时兼顾运行效率，实现服务目标和公益目标。相互制衡是建立和实施内部控制的核心理念，制衡性原则主要体现为不相容部门、岗位和人员的相互分离和制约。 互协调的治理结构。治理结构是对行政权力进行的纵向分解，如前所述，公立医院的治理结构主要体现为决策权、执行权和监督权的相互制约、相互协调。公立医院的决策权由院常务委员会会议行使，执行权由各职能和临床部门根据自身职责行使，监督 权根据权力的性质分别由党委纪检监察和职工代表大会 (工会 )分别行使。比如说，预算的编制和批复中涉及的重大事项由院常务委员会会议决策，预算的执行则由各职能和临床部门负责，预算的监督权主要由预算委员会和职工代表大会 (工会 )行使。 构设置是对管理权力的横向分解，机构内部按照岗位和人员的不同，将管理权力进一步分解落实到各个岗位和人员，建立明确的岗位责任制度，实现权力和责任的有效匹配，机构设置和岗位授权应当体现不同职能部门之间的相互协调和相互制约。 当兼顾效率，实现组织目标和战略目标。制衡性原则强调管理权力、机构设置、岗位设置和人员安排的制衡，减少滥用职权和串通舞弊的机会，将公立医院的风险控制在合理的范围内。但是，制衡性原则的目标不是为了制衡而制衡，其根本目标是提高公立医院管理效率，从而实现组织目标和战略目标。 (四 )适应性原则 适应性原则要求内部控制应当与组织规模、管理模式、业务范围和风险水平等相适应，并随着情况的变化加以调整。 照我国规定，公立医院按其功能、任务不同划分为一、二、三级。一级医院：是直接向一定人口的社区提供预防，医疗、保健、康复服务的基层医院、卫生院 ;二级医院：是向多个社区提供综合医疗卫生服务和承担一定教学、科研任务的地区性医院 ;三级医院：是向几个地区提供高水平专科性医疗卫生服务和执行高等教育、科研任务的区域性以上的医院。各级医院经过评审，按照医院分级管理标准确定为甲，乙、丙三等，其中三级医院增设特等，因此我国公立医院共分三级十等。不同级次的公立医院的规模和管理模式差异很大，内部控制的建立与实施要考虑这些差异，将不同级次的公立医院按照其规模和管理模式分别建立和实施内部控制。 如说，三级甲等综合医院呈现业务辐射范围广、业务部门多，业务流程复杂等特点，服务患者多，治疗项目多、所涉资金规模大、项目审批事项多、社会关注度高，存在很大的风险。因此，亟需构建完善的内控规范体系，并实现内控系统的信息化落地，为领导层的决策提供支撑。 据内外部环境的变化，不断地加以优化和改进。比如说， 2011年以来，国务院大力推行中央及地方财政预算的公开，其中 “三公经费 ” ( 出国( 境 ) 费、车辆购置及运行 费、公务接待费 ) 成为需重点公开的项目。因此，公立医院要将 “三公经费 ”列入内部控制的重点管控对象。 (五 )权责一致原则 权责一致原则是指公立医院在管理决策、执行和监督过程中掌握的权利要与承担的责任相一致。它不仅强调权力和责任相匹配，也强调权力和责任的强度相对等。另外，权责一致原则也包含了财权与事权相匹配的原则。所谓财权与事权相匹配，是指公立医院各级负责人在履行管理职能时，根据规划和履行事项的多少合理安排预算，以保证服务职能的有效履行。以医疗设备预算为例，公立医院依据其服务功能及年度工作计划，将设备预算细化批 复至各临床业务部门及具体项目，实现财权与事权的有效匹配。通过权限与职责的分解落实，建立预算由各责任部门自我控制、自我约束的运行机制，从而实现医院的目标。权责一致原则是公立医院区别于企业和其他事业单位的重要原则之一。按照委托代理理论，公立医院代表政府来提供公共医疗服务，从而掌握着公共医疗资源，及其分配权。医院的级次不同，其掌握的权利也相应的不同。因此，只有做到权责一致，才能保证财权与事权的匹配，才能有效地履行公立医院的