农业农民和农村问题的解决对策

农 业 、 农 民 和 农 村 问 题 的 解 决 对 策 Solutions to Three Agricultural Issues of China 姓 名：叶 光 所在院系：工商管理学院 研究方向：三农问题的解决对策 黑龙江工商职业技术学院 中国哈尔滨 2010 年 10 月 农业、农民和农村问题的解决对策 - I - 摘要 近几年，我国的经济增长速度明显加快，人均 GDP 超过了 1000 美元，基尼系数超 过了 0.4 的国际警戒标准。根据国际经验，这一时期是社会问题多发期、社会结构最不稳 定期，由此产生了社会经济发展过程中的不和谐现象。在诸多不和谐中，城乡的不和谐现 象尤为严重，特别是 “三农”问题。 “三农”问题与其他社会问题相比较更具有基础性和连锁反应性的特点。中国是一个 地道的农业和农民大国，农业的基础性地位，农村的发展落后，农民占我国国民大多数的 现实，无一不凸现“三农”问题的重要。当前经济社会发展中存在的人与自然、人与人、 人与社会诸多不和谐现象中，城乡发展的不和谐是一个重要方面，最集中的表现就是严重 的“三农”问题。 “三农”问题的存在，制约着社会主义和谐社会的构建。本文首先论述了 农业、农民和农村的现状，继而分析了我国农业、农民和农村问题的成因，在此基础上， 提出了针对农业、农民和农村问题的解决对策，认为应主要从城乡二元分割到城乡协同治 理；深化改革，转变职能，强化支持；减少农业，富裕农民；建立健全农村社会保障体系 四个方面进行改进。 关键词： 农业、农民和农村 现状 对策 II Abstract In recent years, Chinas economic growth rate is significantly accelerated, the per capita GDP exceeded 1,000 U.S. dollars, while the coefficient over 0.4 international security standards. Based on international experience, this period is a period of social problems, the social structure of the most unstable, resulting in the development of the socio-economic situation of disharmony. In many discordant, is the urban and rural areas of discord, particularly serious “three rural“ issue to build a harmonious socialist society a long way to go. China is a typical big country of agriculture and farmers, the fundamental position of agriculture, the development of backward rural areas, peasants accounted for most of the reality of our nationals, are all highlighted “three rural“ issue important. “Three rural“ issue and other social problems compared to more basic and chain reaction of the characteristics. Current economic and social development in the existence of man and nature, man and man, man and society in many discordant phenomenon, the development of urban and rural areas is an important aspect of disharmony, the most serious is the focus on the performance of the “Three Rural Issues“. The existence of the problem, which restricts the building of a harmonious socialist society. This paper first discusses agriculture, rural areas and farmers of the status quo, then of Chinas agriculture, rural areas and farmers the causes of the problem and, based on this, the authors put forward for agriculture, rural areas and farmers of Solutions. Key words: Agriculture, Rural areas and Farmers Status Quo Countermeasures 农业、农民和农村问题的解决对策 - III - 目录 摘要 .I AbstractII 1 前言 1 1.1 本研究的目的与意义 .1 1.2 国内外研究文献综述 .1 1.3 本研究的主要内容 .2 2 农业、农民和农村的现状 2 2.1 我国农业发展现状 .3 2.2 我国农村发展现状 .4 2.3 我国农民现状 .5 3 农业、农民和农村问题的成因 6 3.1 历史原因和路径依赖 .6 3.2 城乡分割，二元政策 .6 3.3 利益集团化，农民群势弱化 .7 4 农业、农民和农村问题的解决对策 8 4.1 从城乡二元分割到城乡协同治理 .8 4.2 深化改革，转变职能，强化支持 .8 4.3 提高农民技能，减少农民剩余劳动力 .10 4.4 建立健全农村社会保障体系 .10 5 结论 11 参考文献 13 致谢 14 农业、农民和农村问题的解决对策 - 1 - 1 前言 1.1 本研究的目的与意义 我国是一个农业大国,人多地少拥有全球 22%的人口。我国有 9.2 亿农民，占全国人口 总数的 70%多；有 5 亿多农村劳动力，占全国劳动力总数的 50%。农业、农村、农民的 “三农”问题，一直是困扰中国经济发展、社会公平、实现国家现代化的核心问题之一。 虽然国家投入了巨大的力量，从政策到资金，对解决“三农”问题做出了实质性的贡献， 但是距离整体性解决的目标，目前仍有很大的距离。据权威部门的资料统计，目前全国农 村还有 3000 万贫困人口，并有 6000 万人徘徊在温饱线上。 【1】 目前，我国国民经济发展已进入了新的历史阶段，城市化己成为推动国民经济持续快 速健康发展的重要力量，加快城市化已成为国家的重要战略。因此，从我国国情实际出发， 研究我国城市化中的“三农”问题、解决问题的方针政策和对策措施，不仅有重要的理论 价值，而且对我国城市快速化发展具有更加重要的现实意义。 1.2 国内外研究文献综述 农，是国家根本。对于三农问题，国内外的研究文献有很多。随着经济的发展，目前 城乡结构的变动已经成为三农问题的一个重要的发展趋势。 在国外，目前人们对城乡结构变动的分析主要采用三种模式,即：刘易斯一拉尼斯一费 景汉模型。1948 年刘易斯把发展中国家的经济结构概括为现代部门与传统部门并存,提出 “二元结构”的概念和分析方法,并在此基础上建立了两部经济发展模型,从而奠定了劳动 力无限供给条件下二元经济结构理论的基础；1961 年费景汉和拉尼斯基于刘易斯对发展中 国家经济部门的划分,将二元经济结构的演变分为三个阶段,对刘易斯模型作重要的理论补 充,从而形成了“刘易斯一拉尼斯一费景汉”模型。 其中二元经济结构理论所认为的发展中国家要通过现代部门不断的资本积累、技术进 步和组织创新来改变人们的就业、居住方式和消费结构,以实现落后国家向发达国家的转变,这 是在总结发展中国家发展事实的基础上,对其特定时期经济、人口发展的内在逻辑的把握, 有着深刻的道理；但其认为只有现代部门才是经济发展的“发动机”,农业对经济发展不能 做出贡献,农民不是经济发展过程的主动参与者,只是被动地等待改变身份,这种对农业作用 及农民力量的认识显然是片面的。 从国内研究看,人们发现二元结构速论对我国经济发展的独特参考价值,又注意到它并 不能准确概括我国当前的经济结构,于是补充了一元发端于农村却又具有与城市工业相同性 质的新的经济类型,即农村工业经济,构筑“三元经济结构”模型,也有人称之“双重二元结 构” 。 “三农”问题作为一个影响我国经济和社会发展全局的重要问题得到了许多专家学者 的关注。如,陆学艺在“三农新论”当前中国农业农村农民研究中指出,“农民真 苦、农村真穷、农业真危险”的问题,己经直接影响农村的发展,影响农村社会的安定,阻碍 2 社会主义市场经济体制的形成,影响整个国民经济和社会的稳定与发展。张厚安、徐勇在 中国农村政治稳定与发展一书中指出,正确认识农业、农村和农民问题的战略地位,直 接关系到现代化进程顺利与否。对中国这样一个发展中的大国来说,农业、农村和农民问题 尤为重要,是中国现代化建设的根本问题。武力认为（中国农村改革研究 ）,“三农”问 题作为中国现代化过程中的基本问题,与中国共产党的使命和成败密切相关。 “三农”问题 并不单纯是农业、农民和农村问题,还关系到中国的工业化、城市化、共同富裕、可持续发 展以及以人为本等一系列中国社会发展的重大问题。 尤其是制度经济学的引入,为研究我国的“三农”问题提供了新的思路。以往的研究, 大多只是局限于就“三农”问题谈“三农”问题。这种研究容易停留在问题的表层,缺乏对 影响市场运行和市场主体行为的深层的制度性原因作系统分析,更没有对制度变迁作动态的 考察。因此,新制度经济学因其对经济运行过程中制度背景的关注,用来研究“三农”问题 有着特别的意义。 近期，通过对中外文献的大量翻阅、研究得出上面的结论，因此在本文的撰写过程中， 更加注重了对制度的研究。从制度入手，去探寻三农问题的解决对策。 1.3 本研究的主要内容 论文共分五个部分： 第一部分：前言，概括叙述了本文的研究目的与意义，综合国内外的文献，找出三农 问题解决对策的突破点。 第二部分， “三农”问题的现状。这一部分主要是从农民收入低，城乡差距大，经济结 构失衡，城市化进程滞后，农民就业困难；公共资源配置失衡，城乡居民待遇不平等，损 害社会公平；贫富分化趋势加剧，隐含社会危机等四个方面论述“三农”问题的严重，从 而得出必须从根本上解决“三农”问题的结论。 第三部分， “三农”问题的成因。这部分主要是通过研究“三农”问题产生的原因，为 解决“三农”问题寻找病因。中国“三农”问题的形成主要有这么几个原因：一是历史原 因和路径依赖，中国的历史决定中国“三农”问题有其历史背景，紧张的人地关系，这是 中国的基本国情；二是城乡分割，二元政策，使得长期以来“城乡分治，一国两策” ，对 “三农”长期多取少予；三是近年来利益集团兴起，农民群势弱化。 第四部分，解决“三农”问题的基本思路。主要从城乡二元分割到城乡协同治理；深 化改革，转变职能，强化支持；减少农业，富裕农民；建立健全农村社会保障体系四个方 面进行了探讨。 第五部分：结论。通过对三农问题的分析、研究得到的总的结论。概括全文的核心内 容，即农业、农民、农村问题的解决对策。 2 农业、农民和农村的现状 当前农业和农村发展还处在艰难的阶段，农村基础设施薄弱、公共服务不足、农民收 农业、农民和农村问题的解决对策 - 3 - 入增长困难问题还很突出，农业、农村仍然是我国经济社会发展中最薄弱的环节。“三农” 问题是阻碍中国经济社会发展的“瓶颈”，也是全面建设小康社会的“瓶颈”。因此，要 全面构建一个真正的小康社会，必须着力解决好“三农”问题。 2.1 我国农业发展现状 关于工业化过程中城乡居民收入及其差距的变动趋势，美国经济学家、诺贝尔经济学 奖获得者库茨涅兹，通过对一些工业化国家的考察得出结论是：在工业化初期城乡居民收 入差距呈持续扩大趋势；中期，相对稳定；后期，缩小；工业化结束时初步实现城乡一体 化，农村居民收入可达到城市居民的 85%左右；在后工业时期，达到城乡经济和社会全面 一体化，城乡居民收入及其他差距基本消除，这也就是著名的城乡居民收入及其他差距变 动的“倒 U”曲线规律。 【4】 我国工业化过程中的结构转换与大多数国家有着非常明显的不同，就业结构的转换与 产业结构的转换不同步，城市化进程也大大滞后。 2.1.1 农业产业结构不合理 新阶段农业产业结构调整面临的内部条件和外部环境与过去有很大的不同，尤其是加 入 WTO 后，各地农业产业结构如何根据国际市场的需求变化和 WTO 农业规则的要求进行 调整，还存在不少的问题。农业产业结构仍不能适应农业国际化竞争的要求，与市场农业、 效益农业的发展目标也存在着诸多的不协调，问题突出表现在： 第一,农产品品种、品质结构尚不优化，农产品优质率较低。从比较优势来分析，我国 应该重点发展的农产品是：牛、羊、猪等肉类产品；苹果、梨等水果产品；花卉产品；水 产品等。在国际市场上，这些产品虽具有明显的价格优势，但面临着品种不优、质量不高 的困扰，以苹果为例，我国是苹果生产大国，产量居世界第一位，但目前我国苹果年出口 量仅占总量的 1左右。出口量小的主要原因是质量差，大小不均，含糖量低，虫果率高， 采后保质能力差，果实农药残留超标等。 第二，农产品区域布局不合理，地方特色不明显。从全国来看，近两年的农业产业结 构调整进展不平衡，各地还没有充分发挥自身的地区比较优势，未能形成有鲜明地方特色 的农产品区域布局结构。问题突出表现在农业产业结构调整在狭小的区域内，而在较大范 围内产业间、产品间表现出明显的同构性。这里既有市场信息不灵、供求关系不稳定导致 价格和决策失误的原因，也有对农业产业结构调整认识不到位，行政干预过多和“形象工程” 、 “样板工程”的引导偏差。 第三，原料产品与加工品比例不协调，农产品加工、保鲜、包装、贮运体系发展滞后。 现阶段，我国农产品加工业尚处在初级阶段，农产品的保鲜、包装、贮运、销售体系等方 面的建设滞后，与国外相比差距很大。 2.1.2 农业布局不合理 2000 年，我国经济和饲料作物在作物总面积中的比重才首次超过 304。农业内部 结构不合理，农业占的比重大，畜牧业、园艺业、林业、渔业等高效农业占的比重小，农 4 业效益不高，1999 年，农、林、牧、渔分别占农林牧渔总产值的 575、36、285、103，与发达国家相比，牧业和林业的比重明显偏低。农 产品品质品种结构产量不合理，不能满足城乡居民对农产品多样化、个性化、绿色化、有 机化的需要。结果，大量劣质的农产品品种、在低水平上过剩，真正满足社会各阶层需要 的名牌产品和优质专用农产品又供应不足。农业区域布局结构也不合理。计划经济体制时 期形成的“大而全、小而全” 的区域农业布局，根本没有注重发挥区域比较优势，结果导致 我国农产品生产成本普遍高于世界水平。 2.2 我国农村发展现状 2.2.1 农村的产业结构不合理 近几年来，随着农村经济的不断发展，农村的产业结构越来越不合理。 首先，大农业还占着主导地位，人们还是以传统的种职业、畜牧业为生存基础。重复 着原始的劳动作业。 其次农村经济主体兴办的加工业、采矿业、商业服务业、运输业等相关产业还很少， 即使兴办了，也还不成熟。由于受思想意识、知识层次的限制，大多企业在发展过程中存 在着这样或那样的问题，发展困难重重。而农民兴办的企业在农村产业结构所占的比例还 很小，丝毫无法和大农业，传统农业相比。 再次农业生产过程中的科技文化产业的比重就更小了。农民也知道科技的重要性，也 知道要运用科技来提高劳动生产力，但是受自身的限制还是无法开展科技文化产业的发展。 综上，我们可以看出，目前农业的产业结构极其不合理，大农业还是占据着强大的主 导地位，而农村经济主体兴办的加工业、采矿业、商业服务业、运输业，以及与农业生产 密切联系的科技文化产业等非农产业所占比率却少之又少。 以上这些问题都是伴随着农村的不断发展沉淀下来的，要解决这些问题，必须从各方 面对其进行调整。 2.2.2 农村发展不平衡 从区域发展来看，自 80 年代至今全国基本上保持了东部地区经济迅速发展和中西部地 区依次相对滞后的格局。受三大地区经济发展总体差距扩大的影响，三大地区农村社会总 产值的差距不断扩大。改革初期的 1980 年，全国农村社会总产值为 2792.12 亿元，其中东、 中、西部农村社会总产值分别为 1378.96 亿元、933.74 亿元和 479.4 亿元。三大地区农村社 会总产值之比为 2.88：1.95：1( 以西部地区为 1，以下同)，可见农村不同地区发展差异旱已 有之。到 1994 年，全国农村社会总产值为 61347.45 亿元( 现价) ，东、中、西三大地区分别 为 39140.95 亿元；15104.24 亿元；6229.26 亿元。三大地区农村社会总产值总量之比扩大 为 6.28：2.42：1，东西部的差距进一步扩大。1993 年，我国三大地区人均农村社会总产值 的经率为 2.97：1.37：1，其中农业人均总产值三地区的比率为 1.47：1.16：1，非农产业人 农业、农民和农村问题的解决对策 - 5 - 均产值比率为 4.93：1.51：1，说明东西部大量家产业人均产值差距大于农业人均产值的差 距。从农业生产效率看，东部也高于西部。1993 年我国农业人口为 92173 万人，东、中、 西三大地区各占约 53%、31%和 16%；全国实有耕地面积共有 9510.1 万公顷，东、中、西 三大地区分别占 41.32%、43.62%和 15.06%；但是当年我国农村农牧渔业总产值为 10995.5 亿元(按当年价格)，其中东部占了 58.97%，中部占了 28.54%，西部为 12.67%。 2.3 我国农民现状 2.3.1 农民收入低 进入 20 世纪 90 年代以后，农民收入增长速度放慢，而城市居民收入增长却加快。 19902002 年的 12 年间，农民人均纯收入增长了 69.7%，年均增长 4.5%，比 80 年代 增长速度几乎放慢了一倍。而与此同期，城市居民可支配收入增长速度则由慢变快，12 年 内增长了 138.3%，年均增长 7.5%；2003 年增长 9.3%，比同年农民人均纯收入增幅高出 5 个百分点。据资料统计，2003 年农民人均收入仅相当于 1993 年城镇居民可支配收入水 平。城乡居民收入差距重新拉大。改革开放以来，我国城乡居民收入差距经历了逐步缩小 又重新拉大的过程。以农民收入为 1，1978 年城乡居民收入名义比率为 2.56:1，以后连续 6 年下降，1984 年降到最低点为 1.7:1，然后重新上升， 1994 年出现又一新高为 2.86:1， 经过数年下降又重新上升，2003 年上升为 3.2:1，大大超过改革初期的水平。当今世界上 大多数国家城乡居民收入差距都比较小。 【6】 据世界银行 20 世纪末（1998 年）的一个报告 称：36 个国家的数据表明，城乡之间收入比率超过 2 的极为罕见；在绝大多数国家，农 村居民收入为城市居民的 2/3 或更多一些。我国是城乡居民收入差距比超过 2 的极少数 国家之一。 2.3.2 贫富分化趋势加剧 从全国来看，更是社会财富向少数人手里集中，贫困向多数人一侧扩散，贫富分化呈 加剧趋势。据统计，全国 8 万亿人民币存款总额中，人数不足 20%的富人占据了 80%的 存款份额，但所交纳个人所得税却不及总量的 10%。占全国人口近 70%的乡村居民大约只 持有不到货币总量的 30%，大多数农民普遍缺钱。奇怪的是，农民人均纯收入不到城镇居 民人均可支配收入的 1/3，但农民人均年税费却相当于城镇居民人均年税费的 2.4 倍， 【7】 在城市里，低收入居民人均年税费也高于高收入者人均的税费。据称，排在缴纳个人所得 税首位的是工薪阶层，中国前 50 名“富豪”中，只有 4 人进入前 50 名纳税人。不能不 承认，政府对不同阶层收入的调节工作做得不尽如人意。令人不安的残酷现实是，当城里 富人一掷千金极尽奢华的时候，在农村有许多孩子因交不起学费而辍学，还有许多农民连 看病的救命钱都没有。熟悉新中国历史的人都知道，中国农民在革命和建设中做出了巨大 贡献，但是他们的行为能力、在对权力和资源的控制上却越来越处于劣势。贫富分化在加 剧，那些正在被边缘化的农民，尤其是涌入城市的无地、无业、无社保的农民还在沿着 “农民市民贫民游民的方向转化” 。他们与新出现的城市失业者构成当今的不安 定因素，隐含着社会危机。 6 3 农业、农民和农村问题的成因 中国的“三农”问题是长期积累的结果，有着深刻的社会历史根源，受到多种因素的 制约。全面地看，某些历史因素、人地比例关系和农民自身的弱势性等因素都对“三农” 问题的形成特征有影响。但其最直接最主要的成因则是“城乡分割，二元政策 ”。 3.1 历史原因和路径依赖 世界上很难找到与中国基本相似的国家。中国有着悠久的历史，曾有过辉煌的技术文 明和先于西方的远洋航行，但是没有引致工业化发展之路。1840 年以后，中国国势江河日 下，逐渐衰落，沦为半殖民地半封建国家，维新变法被扼杀，辛亥革命虽推翻了封建帝制， 建立了名义上的民国，但是未能改变军阀割据的局面，国家没有真正实现统一，国家工业 化只能是国人的梦想。真正将中国引致工业化道路的是中国共产党及其领导的人民政权。 20 世纪 50 年代初中国国家工业化起步时，只有苏联、东欧国家与中国进行交流与合作， 与西方发达国家没有联系，还曾遭到它们的遏制。近代史告诉国人：“落后就要挨打” ，新 中国不能不把国家安全放在首位。正是由于“二战”后国际环境和国内因素所影响，中国 选择了重工业优先、城市优先的发展战略，农村非农产业发展受到抑制，先是在夹缝里生 长，后来在改革年代方“异军突起” ，经过经济体制改革，如今已步入市场经济轨道。中国 这种特点和发展路径构成了“三农”问题的历史背景和演变轨迹。 人地比例关系同“三农”问题关联更直接、更紧密，其影响更具长期性。人地比例关 系与农业、农民的生存与发展有着直接关系。人地比例关系如何，直接影响农业内部的就 业容量、农业经营方式的选择和土地本身的功能定位。可以认为，紧张的人地比是“三农” 问题形成的前提。 据史家考证，中国并非自古以来就人地比例关系紧张，明朝人均耕地最多时为 12.6 亩，不能算人多地少。到了清朝，1840 年全国人口由 1644 年的 1.43 亿猛增到 4 亿多， 耕地总面积增加到 8.5 亿亩，但人均耕地却减少至 2.1 亩。从此，中国一直是人多地少。 长期以来，耕地资源禀赋不丰，人地比例关系紧张成了制约中国经济社会发展的极为重要 的因素，只不过人们对此缺乏认识或认识较晚罢了。 新中国人口（主要是农村人口）增长较快，1984 年突破 10 亿，人均占有耕地下降为 1.43 亩。现在，我国人口已超过 13 亿，人均占有耕地减少到 1.4 亩，相当于世界平均值 的 1/3，约有 1/3 的省 26 份人均耕地不足 1 亩，有 666 个县份人均耕地低于联合国确定 的 0.8 亩的警戒线，463 个县份低于 0.5 亩的危险线。 【8】 许多地方不顾中央三令五申，以 各种名义大量圈占耕地，是在挖掉“三农”乃至我们民族生存的基础。 3.2 城乡分割，二元政策 历史背景和人地比例关系并非是必然发生“三农”问题的直接因素或充分条件。中国 “三农”问题最直接、最重要的成因是长期实行城乡分割的二元政策：在国家工业化进程 中，国家对城市与农村、工业与农业和城乡居民实行不同的经济社会发展政策，使投资、 农业、农民和农村问题的解决对策 - 7 - 资源、人才、技术、知识的配置持续向城市、工业和市民倾斜。实行二元政策的结果，形 成了二元体制。 “三位一体”的严密控制系统将农民锁定农村。为了贯彻执行国家工业化战略和城市 优先发展的需要，国家实行了农产品统购统销、人民公社和城乡分治的户籍制度，通过这 样“三位一体”的严密控制系统以及其他一系列配套政策，铺就了城乡差别运行的轨道， 这犹如不可逾越的一道鸿沟，人为地割裂了农村与城市、农业与非农业的经济联系，形成 了城市对农村的优势地位。 【9】 统购统销制度持续了三十多年，把居民的口粮分为农业粮和 商品粮，让农民供应城市居民商品粮，农民却不能从城里买到商品粮和凭本供应的各种副 食品，严格的户籍制度把居民分为城市人口和农村人口，将几亿农民拒之于城市之外，根 本不可能将农业户口转为城市居民户口。为了不让农村人口涌入城市，于是实行了城乡分 治的劳动用工制度，原则上只安置“非农业人口”在城市就业，不允许农村人口进入城市 寻找工作。按规定，城市居民享有的工资福利，农民都无权享受，一切社会保障都没有农 民的份儿。改革开放以来，虽有这样或那样的微小调整，统购统销和人民公社已不存在， 户口制度也有陆续的松动，但是城市与乡村极不对称的状况没有根本改变，某些方面还有 所加剧。 从工农业相互关系的角度来说，国家工业化过程一般经历三个阶段：一是初期阶段， 即工业化原始积累阶段，农业支援工业发展，以农养工；二是中期阶段，工业自养能力增 强，农业与工业平等发展，农工自养；三是后期阶段，国家经济实力更强，工业支持农业 发展，以工养农或向农业倾斜。 【10】 我国经济发展似乎没有完全按照上述顺序演化，从国家 工业化初期阶段起就形成了城乡二元政策，且持续时间很长，挤压“三农”太苦。 种种表象说明，长期以来，我国经济的发展与“三农”的关系是不协调的。现在，我 国国家工业化进入了中期阶段，一个重要特点是重化工和新型工业化并进，国家提出了 “要坚持把增加农民收入作为农业和农村工业的中心任务，坚持多予、少取、放活的方针， 建立健全促进农民收入持续增长的长效机制” 。这种近乎工业化中期的 “三农”政策虽然是 滞后到来了，但却是个好的开始。 3.3 利益集团化，农民群势弱化 利益集团的兴起和农民群势弱化是“三农”问题的延伸，确切地说，是“三农”问题 陷入困境的重要因素之一。在传统的计划经济体制下，社会群体结构和利益结构单一，有 限的国民收入集中在国家和集体手里，各类劳动者工人、农民、知识分子、管理人员 和军人等只是社会分工不同，谁都没有自己的私有财产，可以说是在平均主义分配制 度下“同甘共苦” 。那时的党政机构和广大干部没有自己独立的特殊利益，或者说，岗位工 作与经济利益没有关系，而且大多懂得人民政府的宗旨是为人民服务，手中的权力只是履 行职务的工具，而非谋私利的手段，也几乎没有谋私利的机会和空间。 【11】 但是，进行以市场为取向的改革以来，在经济转型过程中，社会群体逐渐分化，社会 利益逐渐多元化，形成了各种利益集团。例如行业性利益集团、地方利益集团、等级利益 集团、特权性利益集团和暴发性利益集团，一些城市精英群体实际上也是独立利益的利益 集团。例如铁路、交通、电信、石化、建筑业中都已形成了各自的行业利益集团。科技精 8 英、经济精英、文化精英和政治精英等城市群体也已经或正在形成各自独立利益的利益集 团。在地方，自然而然地早已存在显形和隐形的地方利益集团，甚至在农村也存在权势者。 这些利益集团的共同特点是：第一，具有很强的积聚财富的欲望，不断追求自身利益最大 化，都想在 GDP 的分配中占据越来越大的份额；第二，具有很强的寻租逐利能力和常态 的利益聚合与表达渠道和机制。 【12】 这些利益集团寻租逐利的重要对象是“三农” ，因为 “三农”之中确实存在他们的可乘空间和机会。 4 农业、农民和农村问题的解决对策 突出的“三农”问题是制约构建和谐社会的重要因素， “五年内国家财政将投入 200 多亿元，对乡镇卫生院进行改造；到 2008 年，在全国农村基本建立新型合作医疗制度和医 疗救助制度” 【13】 温家宝总理在政府工作报告中，对 9 亿中国农民做出了以上承诺。 按照中央的政策，就是统筹城乡社会发展，逐步改变城乡二元经济结构，消除城乡社会经 济发展中的不和谐因素，同时加快社会主义新农村建设步伐。具体来讲，要做好以下几个 方面的工作： 4.1 从城乡二元分割到城乡协同治理 “三农”问题的实质是农民问题，农民问题的实质是农民的权利义务问题，即农民的 权利与义务严重失衡，农民同市民的权利与义务严重不平等。恩格斯曾指出：“一切人， 或至少是一个国家的一切公民，或一个社会的一切成员，都应当有平等的政治地位和社会 地位” 。构建和谐社会是当今时代的主题，而构建和谐社会首先必须解决“三农”问题，而 解决“三农”问题迫切需要实现从城乡二元分割到城乡协同治理。 事实上， “三农”问题之所以如此严重，根本原因是城乡二元结构矛盾长期积累的结果， 是农民缺少治理权利的结果。20 世纪 50 年代以来，我国逐步建立了一套城乡分割的二元 体制。这种二元结构，使城乡之间的生产要素和资源不能按市场经济的要求流动，妨碍了 资源的合理配置，不利于生产力的发展。在社会层面上，教育、医疗、劳动保护、社会保 障、养老、福利等方面，对城乡方面的政策也是不同的。如教育，同是实行九年制义务教 育，城市中小学的教育设施，是由政府拨款建设的；而农村中小学的教育设施，则要乡村 筹资来建设，成了农民的一大负担，非常不公平。 所以，解决“三农”问题的根本之途就是要实现由城乡二元分割向城乡协同治理的转 变，实现城乡一体化。 【14】 协同治理的基本要义是保障城乡之间的和谐和公正秩序，给农民 以平等的国民待遇，实现社会财富和权益的公正分配，保障城乡居民之间共享最基本的权 益，亦即普遍的，超越了任何职业、身份和文化认同性的基本需求，如受到调节的收入、 健康保障体系、受教育的权益等等。这些根本性的自由与平等的权益对所有的人都是相同 的，乃是构建和谐社会的基本要求。 4.2 深化改革，转变职能，强化支持 农业、农民和农村问题的解决对策 - 9 - “三农”问题的解决，除了要从根本上解决农民参与治理的权利外，还需要一系列的 基础性变革。 4.2.1 不断推进农村市场化改革 农村市场化改革牵涉到了诸多方面的内容，当前要着重做好五个方面的工作。 1、赋予农民更为完整的土地产权 赋予农民更为完整的土地产权，鼓励有条件的地区积极探索土地经营权流转制度改革， 促进土地的流动，实现土地资源的优化配置。 2、实现农业产业化经营持续健康地发展 为实现农业产业化经营持续健康的发展，必须促进农民的联合和合作，提高参与产业 化经营的农民的组织化程度。使农民在联合和合作基础之上成为独立和平等的市场主体。 【15】 3、继续深化粮棉流通体制改革 根据粮棉生产和流通的新变化，按照市场取向继续深化粮棉流通体制改革，鼓励市场 决定价格以及放开市场竞争和贸易体系，在一定范围内和国家的有效管理下使私营部门更 多地参与市场化改革。 4、加快农村信息化发展 加快农村信息化发展，为结构调整提供及时准确的信息服务。为减少结构调整的盲目 性，政府必须采取切实的措施尽快建立和完善国家与地方农业信息网络，逐步建立健全县 级农村经济综合信息服务体系，进一步扩大和完善农产品市场信息网，形成从中央到地方 适应农业市场化要求的信息传播系统，加强信息预测、收集、发布活动，因地制宜地采取 多种形式向农民及时传播市场供求信息。 5、加快农产品质量标准化建设 要结合农业结构的战略性调整，加快中国农产品的质量标准化步伐，建立和完善“从 田间到餐桌”的食物供给链，切实提高农产品质量安全水平。 4.2.2 转变政府职能：减少控制，增加服务 “三农”问题的解决要求有一个高效协调的行政管理体制，否则就会因过高的政策成 本和行政低效率，而使得一系列的利农政策不得其果。 政府管理体制改革的基本原则应当是“减少控制，增加服务” 。减少控制，就是要求政 府部门遵循市场经济发展的规律和逻辑，来调节和管理经济，而不是简单地靠权力的流通 和行政命令；增加服务，则是要求政府部门根据市场化和贸易自由化的要求为农民提供更 多的诸如信息服务、技术指导、信贷便利化和风险保障、环保和生态建设等方面的公共服 务，增加农民的获利机会，减少市场风险和国际农产品的冲击。 4.2.3 建立国家对农业的政策支持体系 在国际上，美国、欧盟、日本等都给予了农业部门巨额的补贴，以期改变其相对于其 10 他部门的不利地位，保证务农者与其他就业者大致相当的收入水平。 【16】 我国现在的农家经 营规模十分狭小，劳动生产率很低，加之买方市场条件下农产品的价值实现较之其他产品 更为困难，风险更大，所以非常需要政府的支持。 一是增加中央财政支持农业的资金，把农业、农村和农民问题放在首要位置，使城市 和农村相互促进，协调发展农村经济。 二是建立对农民的补贴制度，对种粮、良种和农机具购置给予补贴。 三是建立覆盖城乡的公共财政制度，把农村社会事业纳入财政支持范围，逐步缩小城 乡社会事业发展的差距，实现城乡协调发展。 4.3 提高农民技能，减少农民剩余劳动力 实现农业发展、农村进步和农民增收目标，最需要的一种实质性的变化就是要提高农 民的技能，并依靠靠工业化，城镇化的建设减少农村剩余劳动力。 4.3.1 加强对农民的教育和培训 减少农民，解决“三农”问题，离不开农民素质的提高。而提高农民素质，关键在于 对农民的教育和培训，把农村庞大的人口资源转化为人力资本。教育作为一种人力资本投 资，是现代经济增长的主要动力和源泉； 【18】 同时，也可促进现代观念的形成，增进农民 对现代经济社会发展的适应性，有利于农民获得就业机会和更高的薪水。所以，在解决 “三农”问题时，除了要“多予、少取、放活” ， 还需要高度重视“提高”的问题，政府 需要投入更多的支持性资源。 加强对农村教育的投入。在我国的教育体系中，高等教育优先于基础教育；在基础教 育中，城市优先于农村；在农村教育中，基础教育又优先于职业教育。直接关系到农村劳 动力转移的职业教育和培训是整个国民教育体系中最薄弱的环节。这表明，我国的教育资 源分配已经到了严重失衡的程度，对其中隐含的不公正和深远负面影响，决策部门需要给 予高度重视，并采取切实措施加以解决。否则，将会迟滞农村劳动力的转移和整个经济社 会结构的转换 4.3.2 加快城镇化建设步伐 加快城镇化建设步伐打开镇门、城门，有步骤地让更多的农民进入城镇，加快城镇化 步伐。要进一步改革我国的户籍制度，从体制上打破城乡界限，逐步消除政策制定中的城 市中心主义倾向，促进城乡劳动力在同等条件下合理有序地竞争。 【17】 这是市场经济发展和 社会进步的必然要求，它将有助于形成城乡互通的要素市场，推动城乡之间的经济融合， 并带来社会结构、文化等方面的深刻变化。 4.4 建立健全农村社会保障体系 我国的社会保障体系也体现出严重的二元经济结构，城乡分割使保障范围和内容形成 两个极端，我们当前需要为农民建立其相应的社会保障体系。 农业、农民和农村问题的解决对策 - 11 - 4.4.1 建立“低水平、广覆盖的社会保障体制” 2005 年中国社会蓝皮书提出了构建和谐社会的七大措施，其中就包含建立起农村 “低水平、广覆盖”的社会保障体制基础框架。农村社会保障是以法律为依据，以国家、 集体、农民投入为主体，对暂时或永久丧失劳动能力或意外事故而在生活上发生困难的农 户给予物质帮助的制度，其目的是稳定和提高农民物质文化生活质量。当前，制约我国农 村社会保障发展的因素主要有：社会保障覆盖面小；各地区发展不平衡；社保资金来源不 合理，筹集渠道单一，基金难以保持增值；农村社会保障形式单一，社会化程度低，保障 功能差；社会保障管理分散、立法滞后，不够科学和规范。 【19】 根据我国农村的实际情况， 建立农村社会保障体系的目标应是：在我国农村大部分地区应初步建立起以社会救济、社 会养老保险、扶助安置、社会福利和社会互助为内容，层次不同，标准有别的社会保障制 度，以及与之相配套的社会保障服务网络， 【20】 到 2010 年基本建立起比较完善的农村社会 保障体系，争取农村目前按照国际标准计算的约 1 亿多贫困人口有较大幅度的减少。 4.4.2 建立农村最低生活保障制度 和谐社会模式就要求打破我国目前存在的城市居民享有最低生活保障而农村居民没有 的两种截然不同的生活待遇，建立统一和谐的全社会公平的最低生活保障制度。通过实行 最低生活保障制度，解决处于最低生活线下农民群众的基本生活问题不仅有助于解决这部 分农民的生理贫穷与农民生存权相关问题，而且通过解决生活性来源解决收入差距过分县 殊的矛盾，对解决心理贫穷从而降低社