农村客运发展战略与策略研究论文

南京市农村客运发展战略暨策略研究 李颜平 南京市交通局,南京 210008 摘 要 :本文通过对南京市农村客运相关基础数据进行实地调研，分析并研究了农村地区居 民出行特征及客流分布特征；总结分析南京市农村客运发展中存在的问题，并探寻问题症 结所在；以南京市未来城市发展方向及发展目标和要求为导向，提出农村客运交通发展战 略及政策，并在此基础上从多层面多角度深入研究南京市农村客运交通发展策略。 关键词：农村客运、发展战略、策略 引言 农村客运是农村社会经济发展的基础与保障，是农村居民重要的出行方式，随着我国 农业和农村经济结构的调整及生产力的提高，大量农村劳动力向第三产业转移，以及经济 高速发展所带来的郊区城市化进程的加快，引起人与物在城乡间的流通频次不断增加。因 此，从满足农村居民出行需求角度来看，农村客运有着十分广阔的发展前景，而探寻适合 农村居民出行的农村客运发展战略及策略成为农村客运行业面临的首要问题。 本文对南京农村客运发展过程中存在的问题以及未来南京农村客运发展战略与策略进 行了归纳。 一、农村客运交通发展主要问题 1农村客运与城市公交的协调性问题 目前南京市城乡交通体制的分割，存在农村客运与城市公交的协调发展问题。由于线 路载体不同、服务对象的差异，两者在规费、税收、载客率等方面存在较大差别。 2 “村村通”线路的可持续发展问题 目前南京各区县的“村村通”线路通达率普遍较高，除部分道路条件制约外，已经基 本全部开通。但是线路通达的同时面临的是如何经营和维持的问题。 3农村客运交通配套基础设施建设滞后问题 目前南京各区县乡镇客运场站建设相对滞后，车辆性能和车型结构参差不齐，硬件设 施服务水平总体偏低。此外，由于道路设计和建设问题，往往出现农村客运车辆会车困难、 车辆转弯视距不足等引发的安全问题。 4经营主体集约化程度及市场竞争力有待提升 目前南京各区县农村客运经营主体大多为公司化经营，但是从资产组织以及管理体系 上来看，目前南京农村客运企业的集约化程度还不够高。个体联合车队组建的公司和大型 公交企业运营各有利弊。 5农村客运运营组织水平不高 目前南京各区县农村客运由于对农村客流的规律把握不够，传统的公交运行方式难以 适应农民居住分散、客流量小、客源不稳定等特点，在运力组织上存在较大问题，往往呈 现高峰时段运力不足，低峰时期运力过剩的状况。同时，运营组织水平的低下也促发了非 法车辆的客运市场。 6农村客运市场发展环境有待进一步改善 目前南京各区县农村客运市场中普遍存在非法营运车辆，在很大程度上影响了农村客 运班线的正常运营，部分客运车辆在各等级公路上行驶时，由于车流构成复杂，极易引发 交通事故，给人民群众的生命安全带来极大隐患，因此有必要采取必要手段，对农村客运 市场进行清理和整顿。 二、农村客运交通问题主要症结 1管理体制分割导致城乡客运交通系统难于协调 农村客运交通不是孤立的体系，在城乡统筹协调发展的背景下，农村客运交通的发展 需要与城市公共交通相互衔接。目前南京的城乡交通管理体制存在二元分割，城市内部交 通属于建设部门管理，城市外围的交通运输属于交通部门管理，因此在设施规划、建设、 运营和管理上的统筹安排上往往会出现偏差，衔接不畅。 2对农村客流规律的欠缺把握，交通供需变化效应差异较大 农村客流有其自身的特点和规律。由于农村地区镇村分布较为零散，客流潮汐性强、 客源不稳定，且处在动态的变化过程中，而农村客运的供给能力和水平在一定时间内是相 对稳定和缓慢发展的，因此两者的变化效应存在较大的差异性。目前南京以至于我国大部 分农村地区的供需不平衡长期存在，动态的客流与相对稳定的客运供给往往引起了线路的 运营组织和服务水平降低，村村通线路经营效益低下等问题。 3农村客运市场管治薄弱，缺乏多部门的协调和配合 目前农村客运市场中存在小三轮、农用车等非法营运车辆，以及城区出租车辆挂牌经 营农村客运线路等问题。而对农村客运市场的仅靠单一部门治理往往收效甚微，多部门配 合的缺乏使其难以从根本上解决黑车市场问题。 4农村客运交通发展政策单一，缺乏灵活的发展思路 农村客运本身具有公益性质，同时农村客运主体其本身又是参与客运市场竞争的经营 性企业，其生存和发展必须靠经济效益来维持。目前南京在农村客运方面的扶持政策相对 缺乏，许多政策措施缺乏长远的发展思路和灵活的实施策略，没有从战略高度和具体可操 作性上去科学研制交通政策，引导农村客运市场健康积极发展。 5缺乏对农村客运交通的系统性规划 作为公共客运交通的重要组成部分，农村客运交通长期以来没有得到正确的认识和定 位，而仅仅作为一种运输形式而存在，没有上升到农村客运交通体系对其进行合理的统筹 规划。因此在农村客运发展政策的制定，线路的新辟、延伸和调整中往往具有主观性质， 对线路的发展缺乏规划引导，从而也引起了场站等配套设施布局的不合理和建设的滞后。 三、南京农村客运发展战略 1南京农村客运交通发展战略 针对南京市发展农村客运存在的问题和发展的症结，借鉴国内外相关发展经验，南京 农村客运交通需要构建一个资源共享、布局合理、衔接紧密、方便快捷、畅通有序的集约 型交通发展格局，采用集约化、网络化、组织化的发展模式。在此基础上提出四大发展战 略： （1）基础设施先导战略 以农村客运网络扩容为指引，加大农村客运交通基础设施投入和建设力度。加强农村 公路网络建设，注重与农村客运通达性与安全性相关配套设施的同步建设和完善；加强农 村客运场站设施建设，完善和提高场站规模、等级和功能；扩大农村客运主干通道的公交 化网络规模，加大车辆和配套设施的投入。 （2）城乡一体化战略 明确农村客运在城市交通发展中的定位，加强农村客运交通与城市公共交通的紧密衔 接，促进城乡客运一体化；认清农村客运在道路旅客运输中的地位和作用，加强农村客运 与对外长途客运之间的衔接，推进农村客运与长途客运一体化发展；促进城乡路、站、运 协调发展，对内交通与对外交通紧密衔接。 （3）市场化战略 营造良好的客运市场氛围，吸引若干大中型客运企业参与农村客运市场竞争，规模化、 专业化经营，树立品牌意识；加大政府投资力度，拓宽投融资渠道，积极吸收社会资金， 鼓励客运企业力争上市，增强农村客运发展抗风险能力和市场竞争力；整合客运市场资源， 合理匹配区域运力，提高区内线路运营组织水平。 （4）地域差别化战略 根据南京各区县地域和社会经济发展特点，以及与南京主城、南京城镇空间体系的关 系，基于农村客流特征，建立差别化的农村客运供给体系和运营管理方式，注重共同目标 导向下农村客运发展形式的多样性。 2南京农村客运发展战略任务 （1）提升农村客运交通的吸引力和竞争力 进一步扩容，提高设施供应水平 进一步完善农村客运线网布局，提高线网密度和线路通达深度；构筑农村客运站场体 系，分类、分等级和规模进行农村客运综合场站建设与管理，加强沿途停靠站点的布置与 优化，提高站点覆盖人口率，保障农村居民出行安全性；继续加大客运车辆投入，优化车 型结构。 提高农村客运运输效率 积极推进条件成熟的农村客运班线公交化改造，促进城乡公交一体化发展；保证主要 客流走廊的行车速度和发车频次，缩短城乡沟通的时间距离；提高线路直达性，降低换乘 次数；提高客运线路组织水平，总体把握和协调线网运行。 保持农村客运票价水平的合理性 协调客运成本与价格的关系，兼顾经济效益与社会效益；引入竞争机制，注重市场调 节与行政干预的协调，提高农村客运经营抗风险能力。 促进运输形式多样化发展 发展快运与普运相结合的客运方式，加大高峰期线路区间运输的投入；注重农村居民 出行特征把握，打造农村客运多元化服务形式。 （2）协调农村客运交通与城镇体系发展的关系 南京农村客运交通与南京城市化及城乡统筹发展战略相协调 一方面，城市化进程促进农村剩余劳动力向外转移，推进农业的规模化生产、社会化 服务和企业化经营，进而推进一体化的农村客运网络、场站体系构建以及农村公路网等基 础设施建设和服务质量的提高；另一方面，农村客运交通支持和适应城市化和城乡一体化 的发展进程，适应中心城市向外疏解、城镇自身功能完善以及城镇规模化效应、集聚效应 和辐射效应的发挥。 南京农村客运交通与南京城镇空间形态和布局结构相协调 总体上，南京农村客运交通要适应南京未来城镇集中式的不均衡发展模式，适应“三 城九镇”的城镇发展构架；具体的，各区县农村客运交通既要与区（县）域城镇体系相协 调，也要与南京总体城镇体系发展方向相一致。 南京农村客运交通与产业活动、城镇建设及人居环境相协调 农村客运交通针对城镇产业特点开展服务，支持地区产业集聚和扩散效应的快速发挥； 在城镇开发和建设同时，按照农村客运基础设施不同功能和等级作好用地控制，鼓励和促 进车站功能的复合使用以及周边土地的综合开发；农村客运服务适应人居生活环境，符合 农村居民生活习惯，并注重农村地域风貌和历史旅游文化遗产的开发和保护。 （3）加强农村客运与其他客运交通方式之间的互补与衔接 继续加大城市道路和国省县乡公路网建设，推进干线公路网络化、乡镇公路灰黑化、 等级化，构建农村客运网络化发展平台；明确农村客运在道路旅客运输系统的功能定位， 充分体现自身特点，实现各种客运方式之间的优势互补；加快建设乡镇等级客运站以及城 市对外客运交通枢纽，实现农村客运与城市公交、长途客运的有机衔接，从而构筑一体化 的客运交通体系。 （4）整合农村客运市场资源 经营主体整合 推动农村客运经营主体规模化、集约化整合，建立农村客运现代企业制度，规范市场 经营行为，取得规模经济效应。通过整合农村客运经营主体“散、小、弱、差” 状况，克 服组织化程度较低带来的市场集中度相对偏低、经营行为缺乏约束以及运输资源低效利用 等问题，提高农村客运发展抗风险能力，有利于农村客运网络的整体协调和“村村通”工 程的有效维持和推进。 客运线路整合 打破传统单线经营与组织方式，实现区域范围的线路联合组织。采用多种线路运营组 织形式，提高农村客运线网的整体运行效率和经济效益，降低营运成本，节约人力、物力 和财力，发挥线网的整体效益。 运力资源整合 利用线路联合组织形式进行运力资源配置再优化，依据客流特点动态调配运力，发挥 区域联动效应。 四、基础设施建设策略 1农村客运线网 （1）农村客运线网布局 我国农村客运线网模式是在一定的社会历史条件下，结合当地的社会、经济、公路、 城镇布局等需求逐步演变过来的。目前现有的农村客运线网主要有放射状线网、树形线网、 环形线网、网络型线网四种，其他的线路基本上是在这四种网络模式基础上结合当地实际 条件灵活组合变动而成。 1）放射状线网形式 放射状线网是目前农村地区最常见的一种布线形式，空间上呈现以城区为中心，沿着 城区对外公路向外发散放射出客运线路。线路大多截止至乡镇，部分线路在乡镇末端延伸 至某个乡村。布局形式如图 1。 2）树型线网形式 树型线网是对放射式线网的进一步完善，树型线网的次级节点具有生命力，乡镇对周 围村庄具有一定的出行吸引，能够支持镇村级线路的开通。而农村公路的建设也为线路开 通提供了条件。布局形式如图 2。 3）环型线网形式 环形线网主要是利用公路网布局特点架构的一种特殊的布局形式。环形线网在树型主 干的基础上，在支线端采取了连通成环的形式。农村客运支线以环线互通，对村庄以站点 式服务，使线路运行难度降低，支线数目和通村率进一步维持和提高，并为村村通达到较 高水平奠定基础。模式如图 3 4）网络式线网形式 网络线网是前面几种线网布局形式的复合，并进一步完善和优化，如城市公交线网就 多呈现这种形态。网络式线网节点连通度较高，网络通达率高，但网络式线网要求公路同 样成网络，且覆盖地区站点居民聚集度较高，社会经济和路网发展水平达到一定程度从而 支持线网的运营效益。模式如图 4。低 强 度主 城 区 重 点 镇 高 强 度一 般 镇 、街 道 行 政 村 、社 区 低 强 度行 政 村 、社 区一 般 镇 、街 道 高 强 度重 点 镇主 城 区 低 强 度主 城 区 重 点 镇 高 强 度一 般 镇 、街 道 行 政 村 、社 区 低 强 度主 城 区 重 点 镇 高 强 度一 般 镇 、街 道 行 政 村 、社 区 图 1 放射状线网模式图 图 2 树型线网模式图 图 3 环型线网模式图 图 4 网络型模式图 （2）线路功能分类 结合农村地区客流特征和道路网络条件，农村客运线路一般可以划分为四个层次：快 运线、普运干线、普运次干线、普运支线。普运干线、普运次干线、普运支线构成的普运 网以为农村地区提供客运服务为布设宗旨，提高线网通村率为目标，使线网服务覆盖整个 农村地区。快运线则旨在为较发达乡镇提供快速、高效、准时服务。 2农村客运场站 （1）布局原则 农村客运场站布局主要考虑以下原则：与城镇体系规划相适应的原则；和农村公路网 建设、规划，公路运输枢纽布局规划相协调的原则；满足需要，远近结合，适当超前，体 现可持续发展的原则；有利于资源的共享，节约社会总成本的原则。 （2）场站体系构建 根据农村客运及线路运营的特点以及客流积聚特点，南京农村客运场站体系可以构建 为由中心城市场站、乡镇等级客运站、港湾式停靠站（或一般停靠站） 、简易站牌、保养修 理场等构成的场站体系。农村客运场站体系布置与组织情况如图 5。城 区 公 交 枢 纽 城 区 港 湾 式停 靠 站 乡 镇 等 级 站 乡 镇 等 级 站公 路 港 湾 式停 靠 站 公 路 港 湾 式停 靠 站站 牌 通 过 小 型 出 租 车 接 送村 乘 客 至 站 点村 村 村普 通 乡 镇通 过 小 型 中 巴 车 支 线接 送 村 乘 客 至 车 站 图 5 农村客运场站体系布置组织图 （3）场站选址 各县区的场站选址应当与当地农村客运需求相协调，与县域道路网络规划相一致，确 保有可供农村等级站发展的基础设施平台。农村客运站在布局上应考虑有效的衔接换乘， 方便旅客的中转与换乘。选址宜优先考虑原乡镇停车换乘中心，通过对自然形成换乘点的 改、扩建，最大限度的符合居民出行习惯，提高居民中转换乘的便利性，保证居民出行的 延续性。场站选址考虑与城镇体系发展方向相一致，考虑等级客运站与城镇发展的互动影 响。 （4）规模确定 根据地区未来年客流发生量以及结点重要度分析，确定符合营运车辆停靠需求的客运 场站的规模，场站建设遵循集约化原则，不搞盲目建设和资源浪费，结合远期需求，采用 “一次征地分期建设”方式。客运站规模的确定要突出“以人为本“的服务理念，要把握 功能性和服务性，体现全局性、战略性。同时，场站规模应当符合交通部汽车客运站级 别划分和建设要求标准，划分汽车客运站等级和规模，确定客运场站设施设备的配备。 3农村客运车型 （1）选取原则 农村客运车型的选择应当基于道路交通条件的限制和客运市场的发展阶段等因素进行 综合考虑，一般参照以下几点原则：与线网结构相适应、与道路条件相适应、与服务结构 相适应、与运营方式相适应、与城市经济发展水平相适应以及与客运市场的发展阶段相适 应。 （2）车型配置策略 南京农村客运车型的选择应当体现城市发展的阶段和特色，注重市场的不同培育期对 车型的不同要求。一般的，可以根据各区县线网布局层次和干支线的服务性质及强度对线 路车型进行分类，即分为干线车型、支线车型和特殊服务车型三类。具体车型选取要考虑 车价与票价的协调，权衡好车辆成本（包括维修保养、投资回报期等）和居民的承受能力； 注重车辆自身性能的提高，在保证安全的前提下提高舒适性；考虑站场容纳能力和车辆实 载率，选取适宜车长，明确投放更新；与企业经营方式相适应，展现车型优势，树立品牌， 注重环保和信息化建设。 五、农村客运运营管理策略 1经营模式 农村客运不同经营方式的发展模式有三种：以公车公营为主的模式、以承包租赁为主 的模式和以挂靠经营为主的经营模式。班线经营模式的选取，有必要根据市场规律，让需 求决定供给模式，在考虑可持续性的基础上，保证服务水平。农村线路经营模式的选取， 必须考虑以下方面： （1）农村地区客流出行特征有其独有特点，区城、乡镇街道、村庄社区等地居民出行特 征各异，时间上表现为集中在早晚两个高峰，空间上表现为高度离散，客流服务的组织难 度较大；而且城乡出行客流强度差距明显，大多镇村级线路一天两次的班车服务就已经 饱和。 （2）农村客运做为一项公益服务设施，早期对其较大的投入能促进土地的加速开发、社 会经济的快速发展。高服务水平也能显示新农村的发展活力，增强对农村地区投入和发展 的信心。 通过分析各种经营模式的特点，南京农村客运经营方式建议：主体采用公车公营模式， 灵活应用承包模式，逐步取消挂靠模式。 2运营组织 农村客流的时空分布特征直接决定农村客运线路的运营组织方式。线路组织需要以经 营主体规模化集约化为基础，明确各种类型线路运营方式为前提，基于客流特征和变化规 律，在既有线网布局的基础上进行线路组织与行车调配。根据南京农村客运线网层次、功 能及实际地域的特点，对区域范围内的线路推荐采用片区组织形式。具体线路组织形式按 路网形态以及干支线的分布情况可以分为单线片区组织和多线片区组织两类。 六、农村客运市场管理策略 1在制定农村客运的发展政策时，主要从以下几个方面考虑： （1）加大政策扶持力度，促进农村客运发展； （2）健全法律法规，为农村客运发展提供保障； （3）完善运价机制和补贴机制，进一步体现农村客运的公益性 （4）开展农村客运发展规划，引导农村客运规范化发展。 2农村客运市场管制策略，主要从以下几个方面考虑： （1）统一农村客运的管理主体，理顺各客运管理部门的职能分工，加强客运市场系统的 规划研究，全面系统发展，并促进农村客运市场规范的制定； （2）加强行业管理，规范企业经营，从严审核经营条件，强化对企业监督，优化经营方 式，完善客运市场； （3）有效打击非法经营，创造良好客运环境。一方面要加强对法律法规的宣传，另一方 面要提高整治客运市场能力，同时做到秉公执法，严格执法； （4）加强车辆、驾驶员等安全管理，做好对农民群众的安全意识教育工作，减少事故隐 患。 （5）加强农村客运交通信息化建设与管理，提高运输效率、服务水平和行车安全。 通过上述发展战略与建设、管理策略，南京将构建一个资源共享、布局合理、衔接紧 密、方便快捷、畅通有序的集约型农村客运交通发展格局，进一步整合城乡二元结构，促 进城乡统筹和融合，推动农村社会经济的快速发展。 参考文献 （1） 国务院办公厅 国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见 的通知 国办发200546 号 （2） 交通部关于加快发展农村客运和开展农村客运网络化试点工作的通知交公路发 200396 号文件 （3） 交通部全国农村客运网络化试点工作经验推广会资料集G2005.542-49，80- 83 （4） 傅学练，帅朝晖嘉兴市城乡公交一体化初探J综合运输，2004（10）：47-49 （5） 相伟城乡一体化进程中城镇公交规划方法研究D：硕士学位论文 南京：东 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