关于构建和谐税收征纳关系的思考

关于构建和谐税收征纳关系的思考 建设美好和谐的社会，实现国泰民安、物阜民丰，一直是人类孜孜以求的社会理想。十七大 以来，党中央根据国情审时度 势，提出了落 实科学发展观，全面统筹五大关系，构建和谐社 会的治国方略，体现了广大人民群众的根本利益和共同愿望。 古今中外，税收历来都是政治、经济和社会生活中的热 点和焦点，是全社会各种利益关系 和矛盾的集中体现，反映在税收关系上的矛盾不但尖锐激烈，复杂多变，而且根深蒂固， 难 于化解。在建设社会主义和谐 社会的发展大局下，如何构建和谐融洽的税收征纳关系，把征 纳双方的意志和利益进一步统一到税收政策法律的原则上来，营造良好税收秩序，是征 纳双 方及社会各界所要承担的共同责任。 本文拟从基层国税部门的工作实践出发，探 讨构建和谐 税收征纳关系的重大意义， 针对 目前存在的征纳关系不和谐之处，提出切 实化解矛盾、构建和谐征纳关系的若干建议。 一、 构建和谐税收征纳关系的重大意 义 税收作为国家财政的重要来源、宏 观调控的重要杠杆、收入分配的重要手段，将在社会主 义和谐社会的建设中发挥着重要作用。 这里既包括通过实现 税收收入的增长为构建和谐社 会提供的财力保障，也包括通 过有效的税收制度和政策优 化资源配置、 调节收入分配，同时 还包括推进依法治税、优化纳 税服务，建立和 谐融洽的征纳 关系。 在阶级社会里，税收征纳矛盾是一 对不易调和的矛盾。我国历史上许多思想家、政治家提 出了“轻徭薄赋” 、“富民强国”的民本治税思想。如孔子的“惠民”、“敛从其薄”，孟子的“民为 贵”、“轻税敛”，老子的 “与民休息”，管子的“取民有度，用之有止”等等。但纵观我国税收发展 史，历代统治阶级为了维护自己的 统治地位，巧立名目地搜刮民脂民膏，横征暴 敛，只取不 予，老百姓被“ 逼上梁山”，甚至 “揭竿而起”，被称 为“ 苛政猛于虎”。 在现有的社会条件下，税收征 纳关系应该是基本和谐的。根据公共财政理论, 税收是为 了满足社会对公共产品的需要而筹集的，并且 应该用于国家提供公共 产品的支出。不 论是从 西方国家的社会契约论，还是从社会主 义国家“ 取之于民，用之于民”的税收本质看，公民 纳 税是政府存在和为公民服务的经济基础和物质保证，纳税人的税 费支付应与其享受的公共 服务相对应。这一基本关系的内在要求必然是：公民作 为纳 税人， 应享有充分的权利，如决策 权、监督权、良好服务的要求权等，以便确保政府的行为符合他们的要求；政府作为用税人， 必须把纳税人的利益放在核心位置， 时时处处考虑自身的行 为是否让纳税人满意，以便源源 不断地获得纳税人的税收支持；税收机关作为征税人，必 须 依法保障纳税人合法权益， 为纳 税人提供全面优质高效的纳税服务，不断降低税收奉行成本、提高纳税遵从度。 因此，建设社会主义和谐社会需要税收征 纳规范有序，需要征纳双方关系和谐融洽。如果 税务机关执法不公、执法不文明，不仅不能营造一个公平竞 争的社会环境，更重要的是容易 引发社会矛盾，产生不和谐的因素；如果 纳税人不能依法纳 税、 诚信纳税，就不能使税收调节 达到预期的目的，也达不到税收促 进经济协调发展、促 进公平正 义的要求，只能是加剧社会 的不和谐。 二、当前税收征纳关系的不和 谐之处 这些年，税务部门为了提高征收效率，完成收入任 务，狠抓科技兴税、完善规章制度、加 大执法力度、优化税收服务，取得了有目共睹的成效：税收收入连续增长，较好地满足了国家 改革、发展和稳定的财力需求。但是，我们也不无遗憾地看到一些问题，如征管成本不断攀 升、收入的边际效力递减等，特别是征纳关系之间存在着不和 谐的现象。大量的征管实践显 示，一些纳税人不懂法、不守法，一些税务干部执法不规范、服务意识不强，常常 导致征纳之 间出现摩擦与碰撞，不但影响了税收执法秩序，增加了征 纳 双方的工作和生产经营成本，而 且有碍社会的安定和谐。在基 层国税，征 纳双方的不和谐主要体 现在： 1、税收政策执行不够规范。依法治税是税务机关和税务 人员的天职，但受各种因素的影响， 并不能做到真正的依法征收。首先，个别税务人员执法不公。由于税收行政行为的存在一定 自由裁量权，个别税务人员在不构成犯罪的 执法领域内，将法律变成了个人行使权力的工具， 执法行为因人而异、因事而异，“ 人情税”、“ 关系税”并不能完全消除。比如，在个体税收定额 的核定与调整中，尽管实行了 电子操作、阳光 评税，但税务人员在数据采集时，对“关系户”申 报不真实的定额数据，采取默 许态度，而事后的 监察也是流于形式，造成个体税收定额不公， 使纳税人在心里上失去平衡。二是税务人员整体素质偏低。从现有基层国税人员结构看，在 年龄结构上，由于国地分家后 进人从严，使基 层国税机关出 现老龄化的趋势，四十岁以上年 龄段的人员比例超出二分之一，普遍存在工作热情不足、 责 任心不强的现象；在知识结构上， 由于长期从事一些日常简单税收的征收与管理，基 层国税机关 执法人员业务素质基础脆弱， 精通税收政策、财务会计知识 、税收相关法律以及 电脑知识 的尚达不到四分之一，无法胜任 电脑查账、涉外税收等复杂业务 的要求。三是地方行政干 预 。地方政府为了招商引资，将税 收作为营造宽松环境的突破口， 违背税收政策许诺税收优 惠条件，或是出面干涉税收行政行 为。比如，税务机关对招商引资而落户的企业开展稽查，往往要受到很多条件限制，查出后 问题又要在处罚上让步，纳税人从中 “受益”后，形成了遇事找政府的恶性循环， 违背了税法 的严肃性。四是各地税务机关 执法大相径廷。在个体、私营企业的税收征管上，由于这一类 的纳税人普遍未建账，收入很 难核实，所以各地在税款的核定悬殊较大，形成了地区间差别。 比如，对于麻将席的税收定额 ，有的 县市依据机器台数管征从 宽、有的县市依据耗电量管征 从严，税收负担的不平等，造成纳税人竞争的不平等。由于税务执法行为不够规范，纳税人 在缴纳税收过程中出现了一种攀比的心理，不是首先考虑 法律是如何规定，而是去关注其他 人缴或未缴、缴多缴少，对税务机关的执法产生抵触情绪。 2、征税主体纳税服务缺失。近年来，伴随着征管模式的不断转换，各地税务机关积极探索 纳税服务，但受历史因素影响太深，在纳税服务的观念、服务的深度和广度都还存在不尽人 意的地方。一是税务机关的纳 税服务理念尚未完全建立。在国家本位理念支配下，税 务主体 在长期的税收工作实践中形成了一种重管理轻服务的思维定式，部分税务人员认为自己和 纳税人是管理与被管理、监督与被 监督的关系，在服 务中仍然存在生、冷、硬、顶的现象。更 有少数税务人员在纳税人面前盛气凌人，吃、拿、卡、要、报等等，严重影响了国家公务员的 形象。二是税务机关的管理模式不利于 纳税服务的开展。我国历次税收征管改革的重点都是 对系统内部各职能部门之间责、权、利的 调整，很少关注到纳税人的需要，很少关注服务的 问题。税务机关大多从自身管理便利的角度出 发，逐 级制定管理 办法和措施，然而这些办法 和措施过于繁杂，对纳税人的要求 较严，使 纳税人围着税务 机关转，在实施过程中忽视了对 纳税人权益的保障。比如，有些工作流程过分注重内部监督制约，导致本来简单的事情复杂 化，让纳税人无所适从；三是税 务机关内部还未能建立协调 高效的纳税服务机制。目前，税务 机关内部还缺乏为纳税人提供整体、高效服 务的组织运行模式，缺少统一规范的税收服务考 核评价机制，各部门分工不同、各守其责，在纳税服务上经常出现相互扯皮和推诿现象，造 成纳税服务的缺位和低效。比如，在 CTAIS 申报过程中，由于部门协调不到位，导致纳税人 碰到技术问题难以及时解决。 3、纳税主体法律意识淡薄。依法治税是税收工作的灵魂，虽然我国在税收立法上和执法 上都狠下功夫，但纳税人的税收 权利义务观念依然都很淡薄。一是纳税意识不强，税收违法 行为比较普遍。“ 皇粮国税”自古有之，但我国自古以来缺乏纳税的传统，众多 农民起义莫不 是以“抗捐抗税” 为口号，一呼而天下应。而在市 场经济体制中，企业追求利润最大化、个人追 求自身利益的最大化，部分纳 税人把偷税作为利润的来源，能少缴就少缴，能不缴则更好。 特别是在目前税收法律体制不尽完善的情况下，一些纳税人存在 侥幸心理， 认为若被税务机 关查着了，该调整的调整，该补缴的补缴，查不着就赚了。比如很多个体、私营业户不建账， 或是建假账，搞内外两套账，应付税务部门检查，致使税务部门难以掌握其生产经营实况， 从而造成税款流失。又比如一些临时经营的纳税人不按规 定登记、不按 规定申报、不按规定 缴纳，在各地几乎成为一个共性的 问题。二是 权利意识淡薄，难以维护自身权益。长期以来， 我国税收理论坚持“国家需要说”， 强调税收的“强制性”、 “无偿性”、“固定性”，对税务机关赋 以更多的权力和较少的义务，对纳税人赋予更多的义务和 较少的权利。在 这样的情况下，纳 税人的权利往往被忽视或漠视，纳税人也往往缺乏权利主体的角色意 识，并不关心自己的 权 利。同时，与代表国家行使征税权的税务机关相比，纳税人显然处于比较劣势的地位，不懂 如何使用法律手段有效维护自身的合法权益。比如，纳税人对税务机关的征税行为有所质疑 时，不是去通过行政复议、行政诉讼等正常途径去解决问题 ，而是靠拖延、抵 赖、欺 骗等方式 逃避税收，甚至发生抗税等过 激行为。 4、征纳双方信息的不对称 。在公共 财政框架下，纳税人拿税金换取公共产品，属于一种交 换行为。这种交换与市场经济 情况下的交换具有共同点，即交换双方存在“ 信息不对称”。在 现实经济生活中，征纳双方信息的不 对称呈现逆向的双不 对称现象，即征税机关 对纳税人信 息不对称和纳税人对税收信息不对称。表 现在两个方面：一是税 务机关对税源监控乏力。 纳 税人了解自己的生产经营以及核算情况，知道自己的 纳税能力，而税务机关相对于纳税人来 说却是局外人，对纳税人的生 产经营、会 计核算信息知之不多。特别是实行“征、管、 查”相分 离以及“自行申报、集中征收、重点稽 查”的模式后，税务人员与纳税人之间不建立固定的对 应关系，税务机关缺乏对纳税人生 产经营情况和财务状况 进行深入了解的渠道。由于生 产经 营方式的多样性、银行结算方式的失控以及 发票管理存在大量漏洞等多种因素，税务机关仅 通过日常申报、下户巡查，无法完全掌握纳税人真实的生产经营 情况和财务核算情况。有些 不法分子正好利用这个便利条件进行多头核算、 现金交易、账外经营，随意转移、隐藏收入， 偷逃国家税款。二是纳税人对 税收政策难以掌握。由于我国正处在社会经济高速变革发展的 过程中，税收制度、税收政策变动也很频繁，而基层农村纳税人素质相对较低，对税法、税收 政策不能完全理解甚至根本不知道，加大了纳税人的纳税 风险。大量的征管 实践显示，一些 纳税人不懂法、不守法的问题 ，常常是 导致征纳之间出现磨擦或碰撞的主要矛盾。纳税人的 税收信息绝大部分都是直接从税务机关获得， 对税务机关有极 强的信任度和依赖性，非常迫 切需要税务部门提供各种形式的税务辅导、税收咨 询等纳 税服务。但税 务机关日常征管工作 重点一般侧重于税款的征管和内部管理，对纳税人的税法宣 传、税 务咨询往往被忽略或是重 形式、轻实质。有时，纳税人从不同部门获得的信息也不一致，甚至互相矛盾，纳税人简直无 所适从。这不仅使纳税人失去 对税务部门的信任和尊敬，也导致了许多希望依法纳税的纳税 人无法正确纳税。 三、解决征纳关系不和谐的几点建 议 当前，提高纳税人的纳税意 识有一定的限度。因此，笔者认为：税务机关要从自身做起，落 实科学的发展观，转变税收管理理念，把税收工作的重心从管理打击型转变为管理服务型， 从纳税人的需求出发，高举服 务旗帜， 让纳税人既承担相应 的税收法律责任，又得到社会机 构应有的尊重，从而建立起和 谐的税收征纳关系。具体如下： 1、推进依法治税，规范执法行为。一是按照法定权限与程序执行各项税收法律法规和政策， 做到严格、公正、文明执法，这是对纳税人最根本的服务，也是对经济发展的支持与促进。要 认真执行税收征管法及其实施细则，深化征管改革，推进税收信息化建设，建立信息化和专 业化相结合的现代税收征管模式， 实现对税收执法权的分解、上收和相互制约。要健全税收 执法责任制特别是责任追究制，明确 岗位职责， 细化工作规 程，加强评议考核，严格责任追 究。要搞好税收执法检查，强化对执法行为的全过程监督，促进税务人员严格遵守法定程序， 执行好各项税收法律法规和政策，使所有 纳税人都能享受到公平公正的税收待遇。要增强执 法的透明度，对纳税人特别是 “关系户”的税款征收、 违法处罚，欠税等情况要置于广大人民 的监督之下，实行公开办税、阳光作业，主动、 积极接受对纳税人缴税、处理情况的查询。二 是加强税务干部的素质教育。 进一步加大税务干部的执法培 训，以尽快适 应当前税务工作的 需要。对于税务执法人员一律 实行岗前培训，要 坚持先培训 后上岗、不培训不上岗、不合格 不上岗，并定期组织执法人员业务 培训， 执法人员严格实行末位淘汰制，对长期不能胜任岗 位工作的调离执法岗位，或实 行强制脱产学习。真正使每一位税务执法的人员都能做到熟练 掌握税收业务本领，造就一支召之即来、来之能战、 战之能胜的税务执法队伍。同时， 进一步 加强思想道德教育和法纪教育，增 强广大税务干部爱岗敬 业、反腐倡廉的自 觉性，对个别以 权谋私等腐败干部严格依法惩处，并且将 处理的结果公布于众，对执法不文明等伤害纳税人 的行为，要予以警告、记过等行政处分。三是确保税务机关独立执法地位。加大对地方党政 领导的税法宣传，排除地方对执 法的干扰，尽量克服减免税等涉税事项的“ 第三者插足”的现 象,真正使执法人员放开手脚，大胆 执法。同 时要立足区域 经济优势，因地制宜、因 势利导， 不折不扣地落实税收优惠政策，照制度 执行、依法 规减免、按政策筹划，为地方经济发展服 务。四是规范“ 弹性”政策，确保政策一把 “尺子”、一个 标准。在出台政策是要尽量避免“ 双重” 标准，特别是有的地区征收、有的地区不征收 这一类的矛盾。既便是对“自由裁量”的行政处 罚，也应当作出一个明细规定，尽量杜绝执法的随意性和处罚 的显失公平性，为守法的纳税 人营造一个公平竟争的纳税环境。 2、改革和完善纳税服务体系。新征管法及其实施细则已 赋予纳税服务新的内涵，成为法定 行政行为的重要组成部分。因此，税务机关首先要树立现代税收服务观，拓展对纳税人服务 的范围和空间，提高完善对纳 税人的服务工作，建立健全文明、规范的执法服务标准和体系， 以“人性化”的服务理念来引导税收工作，由满足征管需求为主向以服务纳税人为主的转变、 向“管理服务型” 和“ 执法服务 型”的转变。二是不断改进和优化纳税服务。加强纳税咨询服务， 帮助纳税人掌握税法知识，熟悉 办税程序。 进一步规范 12366 纳税热线服务，加强税务网站 建设。进一步扩大纳税申报管理模式，提供刷卡申报、电话申报、邮寄申报、网上申报等多元 化的纳税申报方式供纳税人自由选择。实行申报纳税“ 一窗式”管理，推行涉税事项“一站式” 服务，大力推行全程服务、首问责任制，方便纳税人及时足额纳税。三是整合服务资源，建立 平面化多功能的纳税服务平台。完善税 务机关各部门的各 项工作交接流程，将具体工作 职责 分工内置，利用先进的内部网 络建设， 实现各种组织机构的有机 结合，从根本上改变以往的 以纳税服务机构为前台的塔型组织机构，逐步建立每一个税务机关都是纳税服务窗口的机 构设置，使得税务机关的每个部 门、每名干部都能按照 “一窗式 ”的标准接待纳税人。四是 组 建纳税人服务中心，列入机构 编制， 职能包括宣传咨询、申报纳税、法律救济等内容，建立纳 税服务质量考核评价体系，规 范机构运作行为，把 办成沟通 纳税人与税务机关的桥梁。在确 定以税务机关为纳税服务的核心主体的同时，吸收社会中介机构、民间非赢利组织参与进来， 彻底打破以往纳税服务由税务窗口单兵种作战的格局，最终形成政府机关、 协税部门、代理 中介、税务系统等共同参与、多兵种协同作战的纳税服务新体系。 3、提高纳税主体法律意识。一是加大对税收违法行为的打 击力度。长期的实践证明：对纳 税人违法行为一味偏袒、迁就、放纵，甚至于对正当应缴的税款还要打折扣，那么税务机关 的执法就永远处于被动，执法 质量就永远不能提高， 纳税人自 觉守法的氛围就永远难以形成。 对比较普遍的管理性违法行为，在 规范期初可实行提醒制，对拒不改正的坚决予以严厉打击； 对纳税人偷、抗、骗税行为一经发生就应当依法处罚，构成犯罪的，应当移交司法机关处理。 通过加大对纳税人违法行为的打击力度， 让违法者得不偿 失，并且要 对纳税人违法犯罪行为 实行公开处理，真正作到处理一个，教育一大片的震慑作用，维护税法的严肃性。同时，广泛 宣传税收政策、诚信纳税典型，实施纳税信誉公告制度，全面落实欠税公告制度等，努力倡 导诚实互信的良好风尚，宣传 引导营造诚信法治的税收环 境。二是落 实纳税人权益保障制度。 维护纳税人合法权益是税务机关优化纳税服务的重要内容，要紧紧围绕税收征管法所赋予 的纳税人的权利，如税收知情 权、参与 权、监督权、 陈述申辩权、拒绝权、减免税申 请权，为 纳税人提供税收法律援助，最大限度地保障权利的实现。要健全税收行政处罚听证制度，及 时、准确地办理好税务行政复 议、行政 诉讼应诉、行政赔偿等事宜，为纳税人依法行使权利 创造必要的制度、组织和物质 条件，提高 纳税人的自我保护 意识。要设立服务投诉电话和征