低碳经济背景下的碳税分析

Comment I1: 经济发展与能源的关 系，引出低碳经济。再谈税收的职能， 与低碳经济结合。 最后，对文章的结构进行阐述。 低碳经济背景下的碳税分析 摘要 能源作为经济增长动力因素的同时也是一种制约因素，随着经济的快速增长，必然面 临不断增长的能源需求和能源稀缺性问题。正确处理能源利用与经济增长之间的关系，寻 求二者和谐发展途径尤为重要。低碳经济，是指在可持续发展理念指导下，通过技术创新、 制度创新、产业转型、新能源开发等多种手段，尽可能地减少煤炭石油等高碳能源消耗， 减少温室气体排放，达到经济社会发展与生态环境保护双赢的一种经济发展形态,是应对当 前世界能源危机的有效手段。税收具有财政职能和调节职能，征收碳税有利于筹集 稳定可靠的财政收入，优化产业结构调整，落实有关低碳经济的政策，从而推 动低碳经济的发展。本文阐述了碳税的相关理论，对国内外碳税的相关研究作 了综述和总结，着重分析了开征碳税的必要性和可行性并与其他减排方式进行 比较，对我国的碳税政策选择进行了相关的设计。 关键词：低碳经济 碳税 政策 Abstract From the Kyoto protocol to the “Bali roadmap“, from the UN climate change summit to the Maldives underwater cabinet meetings, undoubtedly climate problem has already become the focus of international community height. Around climate problem co2 capture and clean energy development expansion. Tax as a public policy in carbon dioxide emissions aspects should be positive effect. China significantly reduce carbon emissions commitments are what our country carbon tax of carrying out the script. Collecting the carbon tax, to control emissions of greenhouse gases such as carbon dioxide, responding to global climate change, realize the energy conservation use. This for our countrys environmental protection and economic development are of significance. This paper expounds the carbon tax related theory, to domestic and international carbon tax related research reviewed and summarized, emphatically analyses the carbon tax levy the necessity and feasibility and comparison with other emissions of our country, the carbon tax policy to choose the related design. Key words: Carbon tax; Necessity; Feasibility; Energy conservation and emission reduction; Policy choice Comment I2: 见后面目 录 一、碳税的相关概念及理论 4 （一）碳税的相关概念 4 （二）碳税的相关理论 5 二、碳税相关研究综述 7 （一）国外研究现状 7 （二）国内研究现状 8 三、开征碳税的必要性和可行性及其优势分析 9 （一）开征碳税的必要性分析 9 （二）开征碳税的可行性分析 12 （三）碳税的优势 13 四、碳税政策选择和设计 15 （一）理顺能源价格 15 （二）择机引入碳税 16 （三）将碳税和能源税、环境税结合，尽快完善环境相关税的税制 16 （四）开征碳税的指导思想和基本原则 16 （五）注意原则 17 （六）设计碳税税制要素及相关制度 18 参考文献 21 致 谢 22 全球气候变化已经成为科学界、政界、商界共同关注的重要问题之一。人 类活动对化石能源的大量需求产生的二氧化碳是导致全球气候变化的重要原因。 持续高强度的二氧化碳排放将加剧全球变暖和气候变化的趋势。因此减缓和适 应气候变化已成为世界政治、经济、外交、能源、环境等领域的重要议题。减 少二氧化碳排放、发展低碳经济成为世界各国的共识和必然选择。在人口总量 增加、经济持续发展、居民生活能源消费不断提高的情况下，我国的二氧化碳 排放量急剧上涨，2002 年已经成为仅次于美国的世界第二大二氧化碳排放国， 面临着国际社会较大的减排压力，同时在国内也面临着对经济长远发展的制约 压力。中国的能源需求仍在快速增长,尽管已经采取了大规模的节能和发展可再 生能源的国家行动,2007 年能源需求量仍然达到 26.3 亿吨标煤,2007 年的节能率 为 3.7%,并没有实现“十一五”节能目标的年度计划。中国能源需求的快速增长,将 导致二氧化碳排放量继续快速增长，在未来的很长的一段时期内对中国乃至世 界的气候变化会造成重大的负面影响。如何快速有效的向低碳经济转型，成为 一个被积极探讨的课题。随着 2009 年联合国气候变化峰会的召开，碳税征收再 次成为全球关注的话题。碳税作为一项税收政策，通过经济手段减少 CO2，是 经济学家和国际组织极力推荐的一种减排措施。现在许多发达国家都开征了二 氧化碳税（简称“碳税” ） ，对 CO2 的排放征税，以使企业减少 CO2 的排放。目 前已经征收碳税的国家包括英国、丹麦、芬兰、荷兰、挪威、意大利和瑞典等， 我国目前尚未征收。随着低碳经济理念的深入人心和我国减排的现实需要以及 碳税政策研究的突破进展，碳税开始进入公众视野并开始提上日程，我国何时 开征碳税如何实施引起了人们的广泛关注。 一、低碳经济与碳税 （一）低碳经济 carbon tax（碳税）是指针对二氧化碳排放所征收的税。它以环境保护为目 的，希望通过削减二氧化碳排放来减缓全球变暖。碳税通过对燃煤和石油下游 的汽油、航空燃油、天然气等化石燃料产品，按其碳含量的比例征税来实现减 少化石燃料消耗和二氧化碳排放。与总量控制和排放贸易等市场竞争为基础的 温室气体减排机制不同，征收碳税只需要额外增加非常少的管理成本就可以实 现。由于与全球气候变化联系在一起，碳税在理论上被设定为需要一个全球性 的国际管理体制，以实现最优产出，但这并不是必然的。一个国家或地区在确 定排放限额及减排目标的情况下，在国家或区域的层面实施碳税具有相当的优 越性。我国作为联合国气候框架公约的签订者之一，负有减排 co2 的责任 和义务，我国实施碳税具有一定的优越性。 （二）碳税的相关理论 1.外部性理论与庇古税收方案 外部性理论最早由著名经济学家马歇尔提出，其后由经济学家庇古加 以丰富和发展。庇古提出了社会资源适度配置理论，他认为如果一个经济当事 人的行为影响了他人的福利，而这种负面的影响没有通过货币形式或市场机制 反映出来，那么就发生了负外部性。这种负外部性显然是不公平的，然而现实 生活中却很难单纯依靠市场机制加以避免。为了使整个社会资源利用达到最适 宜的程度，应当 由政府通过征税或补贴等有效干预手段来纠正这种负外部性，促使产品的 价格等于生产该产品所使用生产要素耗费的边际成本。这种税收被后人称之为 “庇古税”方案。碳税就是一种典型的庇古税，它根据化石燃料中的碳含量或 碳排放量征收， 通过征收碳税要求人们为其造成环境外部不经济的行为承担相应责任，可 促使纳税人减少二氧化碳的排放，同时通过优惠的税收政策，鼓励企业回收和 利用废弃物、采用清洁生产工艺生产环保产品。如果设计得当，碳税将是一种 直接使温室气体排放的外部费用内部化的有效手段，比较适合于解决全球气候 变暖等环境问题。 2.公共物品与公共财政理论 公共物品是指满足公共需求的物品，如国防安全、道路、交通、气象 服务等，其不具有明确产权特征，同时具有非竞争性和非排他胜。因此，每个 人都可以从公共物品中获益，而且无法将他人排除在外，因而会产生“搭便车” 现象，引发“公共绿地的悲哀” 。一般而言，公共物品无法由私人、小群体乃至 市场经济来提供。以此为基础，西方公共财政理论进一步认为，公共物品应当 由国家来提供，而财政的本质即是国家为了满足社会公共需求(财政的目的)、 提供公共物品( 财政的对象)而进行的公共收入、公共支出以及管理等活动。国 家提供公共物品是一种必然的使命，为了更好地完成这一使命，国家与人民达 成协议，国家可以以税收等手段从人民私产中收取财富。环境即是一种典型的 公共物品，具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性等显著 的公共物品的特征，环境资源又具有稀缺性， “搭便车”现象尤为普遍。每个市 场主体为了获得利益最大化，无节制地争夺有限资源，最终必然导致环境资源 的枯竭、破坏甚至毁灭。因此，在市场机制不能发挥作用的时候，需要发挥政 府的职能作用，调节环境资源等公共物品的供给，以减少二氧化碳排放为目的 的碳税就是典型的对环境资源公共物品的使用者收取的对价，一方面可以引导 使用者减少对环境资源的滥用和“搭便车”的情况，另一方面可以为减少二氧 化碳排放相对应的环境资源的供给筹集必要的资金，从而消减环境资源的公共 物品特性所可能引起的不利影响。 3.“污染者付费原则” “污染者付费原则”形成于 20 世纪 60 年代末，是为了解决污染者的 环境责任问题，由污染者承担因污染所引起的损失。1972 年世界经合组织将 “污染者付费原则”作为欧洲污染预防与控制的一个主要经济原则，很快得到 了国际社会的认同，被一些国家确定为环境保护的一项基本原则。二氧化碳的 排放者为其自身的利益而增加了社会成本，就应该为自身的行为负责。因此， 碳税完全符合为自身行为承担相应义务的原则。 4.双重红利理论 1991 年 Pearce 首先提出了双重红利理论，该理论认为碳税作为一种环 境税收，其收入可以用来减少现有税收的税率，这样碳税就具有了双重红 利:一种是实施碳税减少了二氧化碳排放，因此获得节能环保红利 ;另一种是 碳税带来财政收人的增加部分可以用来降低其他税率，进一步获得了财富公平 分配的红利。 “双重红利”理论提出后，被很多经济学家所接受，认为碳税一定 程度上可以替代其他扭曲的税种。 5.可持续发展理论 征收碳税的根本目的是通过税收手段，促进人与社会的和谐，实现社 会经济的可持续发展。因此，可持续发展理论同样是碳税的理论基础之一。可 持续发展理论提出建立社会、经济、文化、环境、生活等各项指标在内的新的 社会发展指标体系，选择包括税收在内的各种政策手段来促进经济与环境的和 谐与可持续发展。如果说庇古的“外部性”理论仅着眼于微观经济环境，强调 对经济目标的实现的话，那么可持续发展理论则立足于宏观社会经济发展，不 仅要实现当代经济与环境的协调、可持续发展，还要实现区域间、国别间的公 平。 上述各理论虽然因其视角差异而不尽相同，但它们至少有两个共性之 处:其一，成本控制，即理论上，开征碳税的最终目的是通过增加生产生活成本 来达到克服负外部性、避免搭便车现象等，以促进社会经济的可持续发展。其 二，收益保障，即通过开征碳税，理论上可以实现个体利益、企业收益、社会 总福利的更好保障，从而保证社会经济的可持续发展。这两大理论共性的、最 终的目的都是为了人民福社的实现，这正是一部“良法”的基本诉求。 二、碳税相关研究综述 （一）国外研究现状 国外经济学家 Goto(2005)通过一个简化的一般均衡模型分析了碳税对宏观 经济和工业部门的影响;Floros 和 Vlachou(2005)研究了碳税对希腊制造业以及能 源相关行业排放二氧化碳的影响,结果显示碳税能够有效地减缓气候变暖;Creedy 和 Sleeman(2006)研究了碳税对新西兰消费品价格和社会福利的影响,结果表明 由碳税引起的超额边际负担很小,最终可以通过收入的再分配得到补偿;Lee(2008) 分析了碳税和排污权交易对不同工业部门的影响,结果表明仅征收碳税对 GDP 有负面影响 ,若同时实施排污权交易则会拉动 GDP 增长。Mustafa 和 Patrick（2003 ）运用一般均衡模型，以欧洲经济为代表进行分析得出：在国内 各部门均分减排费用，会减轻排放限制的负担，但由于现有税制的影响，一些 国家可能会选择其它的分配方案，并指出税附加费的方法被证明更有利于维持 出口。Luke、Paul 和 Peter（2006）的研究通过一个可选择的模型对比了两种碳 税政策对澳大利亚电力生产的影响。Symons 和 Smith（1994）从不同角度分析 和探讨了碳税对不同收入阶层的影响。Cornwell 和 Creedy(1996)对碳税在澳大 利亚的收入分配效应研究后发现了累退的结果。Speck(1999)认为，虽然碳税或 能源税具有一定的收入累退效应，但这种效应相对来说很小，而且效应大小还 要看税基（比如对家用取暖燃料、交通燃料等）以及改善了的环境质量对不同 收入人群带来的收益大小。多数分析结果认为，相对高收入家庭而言，低收入 家庭用于燃料的支出比重较大，因而会由于碳税的征收遭受较大的损失。但一 些学者指出采用当前消费模式忽视了家庭需求对价格的反应，因为耗能产品因 碳税而价格上涨也会间接影响消费需求，提出应重新考虑分配问题研究的评价 尺度，支出分析比常用的收入分析更可靠。Simon 和 Paul（2006）研究了如何 使用包括碳税在内的经济手段来减少英国国内家庭的碳排放，同时又不会对贫 困家庭产生消极影响。得出的结论是，首先应通过一个方案，该方案包括能源 使用审计、额外的家庭税、对在指定的时间内没有有效节能的家庭征收印花税、 给低收入家庭提供津贴和贷款。在这一方案实施 10 年后引入碳税才具有可行性。 从国际经验来看，OECD 国家在开征碳税时，基本上都遵循税收收入中性的原 则，即在开征碳税的同时，降低所得税、社会保障税等税种的收入，从而使整 个税收收入相对保持不变。通过将税收用于削减其他扭曲性的税收，以减少征 税的福利成本，在注重效率的同时考虑再分配效应，减少分配的累退性，减少 对国民经济的负面影响， （二）国内研究现状 国内学者高鹏飞和陈文颖(2002)建立了一个 MARKAL-MACRO 模型,研究 碳税对中国碳排放和宏观经济的影响,结果表明征收碳税将会导致较大的国外生 产总值损失,但存在减排效果最佳的碳税; 魏涛远和格罗姆斯洛德(2002)利用一个可计算一般均衡模型,定量分析了征 收碳税对中国经济和温室气体排放的影响,结果表明征收碳税将使中国经济状况 恶化,但二氧化碳的排放量将有所下降;王淑芳(2005) 介绍了碳税的理论基础及其 在一些国家的征收实践,总结和分析了国内外一些学者关于实施碳税影响温室气 体减排、经济和能源系统运行的研究结果;刘强等(2006)通过应用电力部门综合 资源规划评价模型,对电力部门引入碳税和能源税对发电技术选择、电价以及环 境排放的影响进行了研究。张明文等(2009)利用 19952005 年我国 GDP、能源 消费和资源税样本数据,通过构建基于面板数据的计量模型,分析了征收碳税对我 国 28 个省、直辖市和自治区的经济增长、能源消费与收入分配的影响,结果表 明:征收碳税能够提高我国大部分地区的经济规模, 同时对东部地区的能源消费具 有抑制作用,但扩大了大部分地区资本所有者和劳动者的收入分配差距。王灿、 Comment I3: 分析我国现状，提出 碳税可行 陈吉宁和邹骥（2005）的研究表明，碳税对部门产量和价格的影响主要作用在 能源部门，中国实施二氧化碳减排政策将有助于能源使用效率的提高，但同时 也将对中国经济增长和就业带来负面影响。张明喜（2010）建立我国开征碳税 的 CGE模型并进行了模拟，研究发现，征收碳税对我国的经济影响不大，碳税 对经济结构中各个行业的产出具有负面影响，其中对矿产采掘业的影响最大。 王金南等（1998）对碳税政策进行了详细的论述，给出了政策建议，并提出了 许多值得继续研究的问题。周剑、何建坤（2008）从税率、征税对象、税收循 环、免税条款、减排效果等方面对北欧 5个国家的碳税政策做出研究，并提出 了关于我国碳税政策的思考。苏明等（2009）研究得出中国碳税税率采用从量 计征的方式为宜，对煤炭、天然气和成品油等不同化石燃料应实行差别税率， 税率水平应该循序渐进的提高。姜克隽等（2009）对国外实施环境税和碳税的 历程进行了分析，并研究了碳税实施效果。赖超超、郑伟（2010）对碳税征收 的科学基础进行了探讨，提出了碳税征收的理论基础和现实基础，并通过分析 国外碳税立法的基本情况，确立了我国碳税立法的基本原则是必要原则、法定 原则、公平原则和效率原则。张克中、杨福来（2010）将碳税和碳市场进行比 较，认为碳税机制更具操作性，并结合了发达国家的碳税实践，提出了我国碳 税制度建设的政策建议。杨杨、杜剑（2010）通过对国际上碳税税收要素设计、 收入用途的比较分析，得出结论：我国应把握时机看，逐步推进碳税，灵活选 择征税对象，税率设置要体现差异，合理选择征收方式，逐步减少税收优惠并 统筹考虑相关配套方案。 三、开征碳税的必要性和可行性及其优势分析 （一）开征碳税的必要性分析 1.开征碳税有利于推动化石能源外部成本内部化，促进可持续发展。 受能源分布的约束，我国是世界上少有的以煤炭为主的能源消费国之一。 改革开放三十年来，我国经济高速发展，碳排放量逐年增加，而且增长很快。 根据中华人民共和国气候变化初始国家信息通报，1994 年中国二氧化碳排 放量为 30.7亿吨。根据 2006年底由中国科技部、气象局、中科院等单位联合 发布的气候变化国家评估报告，2000 年我国化石燃料燃烧产生的二氧化碳 排放量约为 34亿吨，占世界总排放量的 12.78%，排放总量居世界第二位，人 均排放 0.65 吨碳，相当于世界平均水平的 61%。中国应对气候变化国家方案 (2007)中指出，2004 年中国二氧化碳排放量约为 50.7 亿吨，人均二氧化碳排 放量为 3.65 吨，相当于世界平均水平的 87%、经济合作与发展组织国家的 33%。根据世界资源研究所的研究结果，1950 年-2002 年间中国化石燃料燃烧二 氧化碳累计排放量占世界同期的 9.33%，人均累计二氧化碳排放量 61.7 吨，居 世界第 92 位。 气候变化已经对中国的自然生态系统和经济社会系统产生了一定的影响， 同时，中国的发展面临着人口、资源、环境的严重约束。因此，为了实现经济 和环境的可持续发展，政府已经把节能减排作为当前工作的重点，采取了相关 的政策措施。碳税作为实现节能减排的有力政策手段，是保护环境的有效经济 措施，应成为中国应对气候变化中的主要政策手段之一。 2.开征碳税有利于树立负责任的国际形象 中国是联合国气候变化框架公约的签约国。1992 年，联合国环境与发 展大会通过了该公约，它是世界上第一个关于控制温室气体排放、遏制全球变 暖的国际公约。1997 年公约第三次缔约方大会对公约的实施取得重大突破，缔 约方在日本京都通过了京都议定书，对减排温室气体的种类、主要发达国 家的减排时间表和额度等作出了具体规定。2007 年出台的“巴厘岛路线图”为 进一步落实公约指明了方向。虽然目前公约对发展中国家没有规定强制的减排 义务，但根据“巴厘岛路线图”达成的协议，2012 年以后发展中国家也要在可 持续发展的前提下采取对国家合适的减排行动，同时这种行动要以可测量、可 报告、可核实的方式提供技术、资金和能力建设方面的支持，首次明确提出了 发展中国家的责任。 中国目前虽然没有承诺减排的义务，但作为世界上二氧化碳排放大国，我 国限排和减排的国际压力与日俱增。既然减排是有益人民和子孙后代的事业， 我们自然应该寻求主动。因此，开征符合我国国情的碳税，将其作为我国主动 进行二氧化碳减排的行动之一，不仅符合国际环境政策的发展趋势，也可以提 高自身的国际形象和有利于掌握未来谈判的主动权。 3.开征碳税有利于经济发展方式的转变 经济发展方式粗放，特别是经济结构不合理，是我国经济发展诸多矛盾和 问题的主要症结之一。节能减排是进行经济结构调整、转变发展方式的重要途 径。而碳税作为重要的环境政策工具，既有利于调整产业结构，也有利于促进 节能减排技术的发展，还符合我国发展低碳经济的方向。 具体来看，开征碳税能够推动化石燃料和其他高耗能产品的价格上涨，导 致此类产品的消费量下降，最终起到抑制化石能源消费的目的，进而还能达到 因减少使用化石燃料而减少二氧化碳排放以及减少其他污染物排放的目的。因 此，开征适度的碳税，有利于加重这些高耗能企业和高污染企业的负担，抑制 高耗能、高排放产业的增长。同时，征收碳税有利于鼓励和刺激企业探索和利 用可再生能源，加快淘汰耗能高排放高的落后工艺，研究和使用碳回收技术等 节能减排技术，结果必然是促进产业结构的调整和优化、降低能源消耗和加快 节能减排技术的开发和应用。 4.开征碳税是完善环境税制的需要 从国外发达国家来看，其普遍建立以硫税、氮税、燃油税、碳税等等环境 税税种为核心的环境税制或绿色税制。虽然我国目前也存在着一些与环境保护 相关的税种，如资源税、消费税等，但目前尚缺乏独立的环境税种，符合市场 经济的环境税收制度尚未建立起来，环境治理的效果不理想。 开征碳税，设立直接针对碳排放征收的税种，增强税收对于二氧化碳减排 的调控力度。同时，也有助于我国环境税制的完善，碳税作为一个独立税种或 者作为环境税的一个税目，配合其他环境税的开征，可以弥补环境税的缺位， 构建起环境税制的框架，加大税制的绿化程度。此外，通过开征碳税，减少其 他扭曲性税收，还能够实现整个税制结构的完善和优化，对实行有利于科学发 展的财税制度，进一步深化税制改革具有重要意义。 5.开征碳税是应对“碳关税”贸易大棒的需要。 联合国全球气候峰会之前，美国最新清洁能源和安全法案（众议院版 本）中提出，在 2012 年后，如果进口产品产地的行业温室气体排放量高于美国 同行业的排放量，则总统有权对这些进口产品征收“碳关税”。 有关专家担心：美国“碳贸易保护主义”和“碳贸易歧视主义”正在发展， “碳关税”或将成为其打击发展中国家贸易的一项工具。而中国开征碳税，可 通过 WTO 禁止双重征税原则阻断美国意图。“反正出口受影响了，宁可我们自 己收税，这个税还可以在国内补贴我们的企业进行减排。 6.开征碳税有利于推动中国低碳经济的发展 要实现以低碳、环保、高效为特征的经济发展方式转变，首先要进行深层 次的产业结构调整。在这个调整过程里，财税制度这种经济手段能有力地发挥 关键性作用。碳税能够将现有的污染排放社会成本内部化，通过适当加重高耗 能、高排放的“ 两高” 工业企业负担，抑制 “两高”产业增长，从而加快淘汰低能 效的落后工艺。同时，税收的这笔钱纳入预算，用活用好，可以作为支持减排、 技术创新的资金，逐渐形成一个良好的资金循环、造血机制。这样一来，将大 力推动可再生能源等低碳清洁产业的发展，间接提高低排放的服务业的发展空 间，促进产业结构的调整和优化。 与此同时，中国经济增长近年来对出口贸易的依赖，使得我们对国际 竞争条件的变化非常敏感。我们的出口产业资源能源消耗高，环境破坏严重， 附加值却往往很低，长期来看面临着战略转型的巨大压力。目前不少国家在考 虑对中国出口产品征收碳关税。现实生活中，中国亟须未雨绸缪。征收碳税， 有利于刺激出口产业提早升级换代，为未来面对环境标准高、排放限制更严格 的国际贸易大环境做好竞争的准备。 现实生活中，转向低碳发展亟须解决的关键问题，是我国现有的不可持续 的能源使用方式：严重依赖煤炭，能效水平低，能源需求不断飙升，煤炭等化 石能源导致的环境污染日益加剧，国家能源安全问题隐忧不断。要从根本上转 变我国的能源使用不良结构与方式，需要把利用经济手段在市场基础机制之上 理顺能源比价结构的道理说足直接针对碳排放征收征税，可以提高化石能源使 用者价税负担，促使企业提高能源利用效率、加大可再生能源利用份额，并千 方百计开发和使用可再生能源，因而会遏制急遽飙升的化石能源需求，控制二 氧化碳、二氧化硫等温室气体以及污染物的排放，从根本上促进节能减排、限 碳的共赢发展。 目前，国家“ 十一五” 期间开展的节能减排工作已经初显成效，但仍以行政 手段为主、经济手段运用不足、许多场合利用税制杠杆依然缺位的局面，在“十 二五”应该得以改善。同时，通过合理适时征收碳税，能够表达出决策层强有力 的决心与意愿、向市场发出清晰的信号，有效地调动全社会的节能减排积极性， 在更广阔深远的意义上推动中国社会向低碳的转型。 （二）开征碳税的可行性分析 1.理论上的可行性。从环境负外部性和“庇古税” ，到“污染者付费原则” 的引入，以及“双重红利”理论的提出，环境税收理论经过多年的发展已日臻 完善。碳税具备上述理论基础，且对耗费化石能源的二氧化碳排放征税较其他 政策措施相比具有一定的优点。一是碳税可以把能源耗费产生的环境成本内部 化;二是碳税的行政成本低于管制和许可;三是碳税通过提高能源使用成本，从 长期来看可以刺激能源使用效率的提高。同时，碳税已经从单纯的理论和政策 研究走向了政策实践。因此，开征碳税有着理论上的可行性。 2.政策上的可行性。开征符合中国国情的碳税不仅符合我国目前贯彻科学 发展观、实现节能减排目标、转变经济发展方式等方面的发展目标，也符合 中国应对气候变化国家方案提出的制定有效政策机制的要求，是当前我国 应对气候变化所应采取的主要措施的规定，也可以提高自身的国际形象和有利 于掌握未来谈判的主动权。同时，随着低碳经济理念越来越深入人心，低碳生 活被广为接受，政府与民间在低碳发展的取向上已形成高度一致局面。发改委 2009 年的碳税课题研究报告应对气候变化的中国碳税政策框架中显示征收 碳税对我国 GDP 就、会产生一定的负面影响，但影响有限。在碳税研究报告中 提出的低、中和高三种碳税税率方案，对 GDP 的损失影响都不超过 0.5。以 2010 年起征收 20 元吨的碳税方案进行分析，与基准情景相比 GDP 损失将 不足 0.1。高碳税税率方案对 GDP 的损失贡献最大，2025 年损失贡献将达 到 0.45左右。研究中并没有考虑中国减少进口对经济的促进作用，以及减少 国内对能源产业的投资而增加对一些新兴产业投资所带来的正效果。如果考虑 这些因素，碳税征收对 GDP 的损失将更为有限，甚至表现为正面作用。有一 点需要注意，损失的 GDP 是比较“污染”的 GDP，如果考虑绿色 GDP 的话，这 些损失则会大大减小。 3.技术上的可行性。与硫税、废水税等环境税相比，碳税有计量简单、操 作容易、便于检测的特点。碳税的税基是碳的排放量，各种能源的含碳量是固 定的，所以其燃烧排放的二氧化碳量也是确定的，再考虑减排技术和回收利用 等措施计量真实的碳排放量，所以碳税计量相对简单，对税务人员来说操作相 对容易，也不需要复杂的检测。同时，其他国家的碳税 实践为我国碳税政策的实施提供了很多有益的经验和借鉴，包括合理设计 碳税的税负水平，充分发挥碳税的调节功能，并规避其对低收入群体和高耗能 产业的冲击等。我国燃油税改革的成功实施也为碳税积累了相关经验。 （三）碳税的优势 1.碳税与环境管制手段的比较 环境管制手段是指政府根据相关的法律、规章条例和标准等，直接规定社 会活动者产生负外部性的允许数量及其方式，在环境管理政策中，环境管制手 段无论在发达国家还是发展中国家都是传统的、占主导地位的环境管理手段。 环境直接管制是建立在环境质量标准基础之上的，是政府以非市场途径对环境 资源利用的直接干预，环境行政管制的方式很多，如禁令、行政许可证制等。 与管制手段相比，碳税有以下几个优势 第一，与环境管制手段相比，课征碳税可使污染者自由选择低廉且适合自 己的方法，以减少排污量。另外，征收碳税可以通过污染者追求利润最大化的 动机，为污染者长期研究与开发治污新办法、新技术提供源源不断的动力，因 而可以减少剩余的污染。而直接管制则不然，一方面，污染者如果达到了规定 的排污量标准，他们就不会再努力治污，因为这样做只会增加成本；另一方面， 由于企业比政府更了解社会及本企业的污染防治的开放状况，政府对企业迟迟 不开发防治污染的新设备、新技术而束手无策。 第二，碳税通过改变比价以保证污染者承担其活动对环境造成的影响。同 环境管制手段相比碳税的弹性更大，污染者可以以最有效的方式对市场信号做 出反应。除了降低产量外，生产者至少有三个途径来降低污染：他们可以安装 污染削减设备，提高生产效率或者改变工艺过程以减少对有污染的物质的使用。 税收是一种自我规范的手段，一旦实施，市场力量就会自动解决其他问题。由 此，可以降低管理、监督和强制执行成本。由于污染者不得不对排污支付税款， 碳税会为降低污染和技术改革提供长久的刺激作用，甚至把污染低到目标水平 以下以减少税款。因此，税收是一个有效率的环境管理手段。 第三，碳税除了具有更大的潜在费用有效性和更大的环境效果之外，碳税 还提高了那些在环境管制手段下不会筹集到的收入。其中的一些收入可以用来 支付税收的管理和执行成本。而环境管制的管理成本通常都高于碳税的管理成 本，政府必须通过其他税收来筹集资金来支付这些成本。此外，税收比环境管 制具有更大的透明度。 2.与碳排放交易的比较 依据碳税的征税方案，CO2 排放者必须要为他们的碳排放支付一定的税额， 这种成本的增加，使得排放者会调整碳排放量，从而使整个社会的总排放量降 低，达到减排目的。在“限额-交易”方案中，政府先设定排放总量的上限，然 后发放可转让的许可限度，它赋予企业排放一定量 CO2 的权利，那些能够以更 低的成本降低排放量的企业可以把其许可限额转让给其他需要更多配额量的公 司，通过这种排放权的交易，可以有效地实现所规定的减排幅度。虽然征税和 配额这两种方法都会使 CO2 的成本内部化，实现 CO2 减排，相比较而言，碳 税机制具有更强的操作性。 第一，碳税机制具有管理方便性。由于税收有着严格的征管制度与经验， 只需做较少的工作就可以实现。针对美国的一项评价报告表明，碳税若应用到 2000 个实体中，则可以覆盖所有的化石燃料消耗行为，限制逃税机会；而配额 制度将涉及大量的技术补充，如配额分配问题、额外的交易程序等。 第二，碳税机制具有价格可预测性。虽然征税和“限额 交易”方法都会 提高 CO2 排放的成本，但是它们达到这一效果的方法则大不相同。碳税直接影 响价格，是可预测的。相反， “限额-交易”计划则控制排放量，通过限定排放 量来推动价格。配额将会加强能源价格的波动，从而影响商业投资和家庭消费 决定。 第三，碳税具有效性。通过征收碳税，提高碳的产品价格，会使私人成本 增加。企业为了降低生产成本，便要在节能技术研究上花费更多的财力和物力， 为降低污染和技术创新提供了长久的激励作用。限额-交易方法透过自由市场的 运作，利用价格体系的机能，促使污染的外部成本内部化，以达到最适当的 CO2 排放水平。该方案直接控制 CO2 排放量，效果比较确定，但在涉及利益各 方众多的条件下，交易成本也非常高。 第四，碳税具有公平性。碳税的收入流入政府手中，可以更多地分配给穷 人，或者用于减少其他税项，如降低劳动者税金等，而“限额-交易”所得的收 Comment I4: 碳税政策是指碳税设 计 入往往只是留在大集团内部，穷人并没有享受到气候变化带来的补偿。 四、碳税政策选择和设计 税收政策作为国家宏观调控的重要工具，在能源节约及可持续开发和利用 上具有其他经济手段难以替代的功能。我国目前应当充分借鉴国外的先进经验， 结合我国能源政策的目标导向和能源战略的现实要求，综合考虑环境、社会与 经济效益之间的关系，逐步推进碳税制度建设。从国内外的研究和实践来看， 应该从以下几个方面来考虑我国的碳税问题。 （一）理顺能源价格。当前，我国能源价格大部分由政府制定或管制，价 格形成机制尚未与国际接轨，国内能源价格与国际价格存在一定程度的背离。 长期以来能源价格不能充分反映能源供给与需求关系，能源价格偏低，进一步 导致能源需求快速增长。近来，世界能源价格开始下降，我国应该抓住机会， 理顺能源价格机制，取消对石油等能源价格的补贴，改变石油等能源的负碳税 率趋势，从而为未来实行碳税机制做好铺垫工作。 （二）择机引入碳税。我国 CO2排放量近些年以较快速度增长，合理的 CO2排放量是实现中国经济可持续发展的内在要求。碳税的征收虽然在短期内 会对经济增长产生较大的负面影响，但长期看，碳税形成的资本积累可以在一 定程度上抵消碳税的负面效应。碳税的引入，可以带来财政收入效应、环境保 护效应以及能源结构的调整效应，为中国经济的可持续发展提供了能源和环境 的保障。我国应该在综合考虑经济发展状况、能源结构战略基础上适时推出碳 税政策。国家发改委和财政部有关课题组经过调研，形成了“中国碳税税制框架 设计”的专题报告。课题组表示，我国碳税比较合适的推出时间是 2012年前后。 因此我国各有关部分应做好相关配套准备，积极应对即将到来的由开征碳税引 起的各种经济和社会问题。 （三）将碳税和能源税、环境税结合，尽快完善环境相关税的税制。我国 现行税制对环境保护的作用十分有限，为了适应国际气候变化，与二氧化碳减 排的国际框架接轨，应尽快开展碳税制度研究。根据实施碳税的国际经验，将 碳税与能源税、环境税结合，循序渐进的调整我国税制体系，有益于保持我国 经济社会快速稳定发展的现状。 （四）开征碳税的指导思想和基本原则 1.中国开征碳税的指导思想：根据深入贯彻落实科学发展观和建设资源节 约型、环境友好型社会的总体要求，按照建立有利于科学发展的财税制度的总 体部署，借鉴国际经验，通过对各种化石能源开征碳税，并合理确定税率，培 养资源节约和环境保护意识，强化税收政策的生态职能，从而使税收体现科学 发展观和构建和谐社会的必然要求，实现经济又好又快发展。 2.我国碳税的开征应该考虑以下基本原则： 兼顾约束和激励作用的原则。开征碳税需要兼顾约束和激励两个方面 的作用。一方面通过征税限制企业和个人对化石能源的消耗，减少温室气体排 放， 转变我国能源消费结构不合理和能源效率低下的不利局面；另一方面，通 过税收激励企业使用清洁能源和可再生能源，提高能效，促进环境改善和经济 社会可持续发展。为此，需要建立健全有利于能源资源节约和环境保护的税收 激励和约束限制并重的机制。 兼顾环境保护与经济发展的原则。开征碳税需要使环境保护和经济发 展相协调。一方面，发展经济不能牺牲生态环境，为了有效减少二氧化碳的排 放，就需要保证碳税对企业的较强刺激力度，促使其改变化石能源的消费行为； 另一方面，开征碳税也要考虑企业承受能力和对经济发展的负面影响。如果碳 税征收标准过高会影响到企业的竞争力，影响经济的发展。因此，我国开征碳 税应该在实现保护生态环境的同时要把税收对经济的负面影响降到最低限度， 兼顾两者的平衡关系。 立足国情和合理借鉴的原则。我国开征碳税，不可避免地要借鉴国外 的成功经验，以求科学和完善。但是，我国目前与发达国家之间在经济发展水 平、科技水平和管理水平有着一定的差距，同时在税制、纳税人以及社会环境 等其他方面也存在着差别。因此，开征碳税应以我国的基本国情为本，不能盲 目照抄照搬他国的做法，这样才能建立适合自身发展的碳税，使之在我国的现 实社会经济条件下切实可行。 循序渐进的原则。我国的国情和环境税自身的复杂性决定了碳税在我 国的实施将应该是一个循序渐进的过程。为此，合理选择引进碳税的时机也是 保证环境税实施成功的重要因素之一，分步推进碳税和逐步提高税率，可以降 低其对企业竞争等方面的影响以及社会的抵触情绪。 （五）注意原则 1. 碳税实施应该设置合理的税收上限。 碳税强度并非越高越好，因此对于碳税的实施，除了应考虑税率差异和优 惠政策外，还应对不同类型的企业设置合理的税收上限。企业缴纳碳税超过上 限的部分，应给予全额或部分减免。 2.注重碳税政策设计的税收中性原则，合理设置税收减免相关条款 国际上实施碳税的先进经验表明，各国都十分重视碳税制度设计的税收中 性原则，强化碳税收入的循环再利用，在实施碳税的同时消减其他的扭曲性税 收，以减少征税的负面效应和对经济的负面影响。我国在碳税制度设计过程中 应格外注重税收中性原则，尤其注重保证低收入人群的社会福利。合理的设置 碳税的税收减免政策，保护能源密集型行业和相关产业的国际竞争力。 （六）设计碳税税制要素及相关制度 1、征税范围和对象 中长期的碳税政策应该实现对集中排放源的所有温室气体征税，对分散源 则以 CO2 或燃料消耗为基础。但从短期来看，由于 CO2 约占温室气体排放的 60%以上，是最重要的温室气体，同时对 CO2 进行征税较其他温室气体相比更 容易操作。因此，我国现阶段碳税的征税范围和对象可确定为：在生产、经营 等活动过程中因消耗化石燃料直接向自然环境排放的 CO2。由于 CO2 是因消耗 化石燃料所产生的，因此碳税的征收对象实际上最终将落到煤炭、天然气、成 品油等化石燃料上。 2、纳税人 凡是因消耗化石燃料向自然环境中直接排放 CO2 的单位和个人为 CO2 环 境税的纳税义务人。根据碳税的征税范围和对象，我国碳税的纳税人可以相应 确定为：向自然环境中直接排放 CO2 的单位和个人。其中，单位包括国有企业、 集体企业、私有企业、外商投资企业、外国企业、股份制企业、其他企业和行 政单位、事业单位、军事单位、社会团体及其他单位。 3、计税依据 碳税的征税对象是直接向自然环境排放的二氧化碳,理论上应该以二氧化碳 的实际排放量作为计税依据最为合理。但由于以二氧化碳的实际排放量为计税 依据,涉及到二氧化碳排放量的监测问题,在技术上不易操作,征管成本高。因此 在实践中更多地是采用二氧化碳的估算排放量作为计税依据,即根据煤炭、天然 气和成品油等石化燃料的含碳量测算出二氧化碳的排放量。由于二氧化碳的排 放量与所 燃烧的石化燃料之间有着严格的比例关系,且石化燃料的使用数量易于确定, 可通过投入量或使用量确定出二氧化碳的排放量。此外,这种计税依据的确定不 需要涉及气体排放量的监测问题,易于操作,征管成本低。碳税的国际经验也表明,目 前征收碳税的大部分国家都是以估算排放量作为计税依据。结合我国的实际情 况税务机关尚不具备对二氧化碳排放量进行监测的能力,为了便于征收,降低征管 成本,我国同样应该以二氧化碳估算排放量作为碳税的计税依据。 估算排放量的确定根据IPCC 国家温室气体清单指南 中能源部分所提供 的基准方法,石化燃料消费产生二氧化碳排放量的计算公式为: 二氧化碳排放量=石化燃料消耗二氧化碳排放系数 二氧化碳排放系数=低位发热量碳排放因子碳氧化率碳转换系数 其中:石化燃料消耗量是指企业生产经营中实际消耗的产生二氧化碳的石化 燃料,包括煤炭、原油、汽油、油、天然气等,以企业账务记录为依据;二氧化碳 排放系数是指单位石化燃料的二氧化碳排放量。 4.税率 碳税税率形式与计税依据密切相关,由于采用二氧化碳排放量作为计税依据, 且二氧化碳排放对生态的破坏与其数量直接相关,而与其价值量无关。因此,需要 采用从量计征的方式,即采用定额税率形式。碳税税率的设计十分复杂,必须在估 计大气污染所造成的危害,特别是对长期性减排二氧化碳措施所需费用,以及考虑 开征碳税对经济影响的基础上,经过全面详细的计算才能确定。考虑到我国社会 经济发展所处的阶段,为了能够对纳税人二氧化碳减排行为形成激励,同时又不能 多影响我国产业的国际竞争力和过度降低低收入人群的生活水平,在短期内应选 择低税率、对经济负面影响较小的碳税,然后逐步提高。同时,还有必要根据我国 经济社会的实际发展状况和国际协调等方面的需要,建立起碳税的动态调整机制, 更好地发挥碳税在二氧化碳减排和节能上的重要作用。 5、征税环节 碳税的征税环节一般有两种选择，一是在生产环节征税，由化石能源的生 产、精炼、加工企业缴纳；二是在消费环节征税，即批发或零售环节，由化石 能源的销售商缴纳。从实际管理和操作角度考虑，在生产环节征税更有利