中国历史上的中央行政机构与地方行政机构及官员的变革

中国历史上的中央行政机构与地方行政机构及官员的变革 一、宰相地位的变化 在我国封建社会中,辅助皇帝处理国家大政的最高长官，通称宰相。宰是主持、相是辅佐之 意。历史上各个朝代对宰相的称呼是各种各样,名目繁多。 夏商周三代无宰相之称，但伊尹、姜尚与周公辅助王有贤名，故后代之人提起贤相时，往 往也把他们称之为宰相。战国时期，各诸侯国都设相国或相邦、丞相，即宰相，百官之长。 秦代宰相亦称丞相或相国、国相。西汉沿置丞相，与太尉、御史大夫合称三公，主持国家 最高政务，都位列宰相之职。太尉名义上是全国最高国事长官，但没调兵之权，又常罢不 设。西汉末年，改宰相大司徒、大司马、大司空一起三公,亦称三司。东汉光武帝又改三公 为司徒、司空、太尉，共同负责军政的最高长官。重用外戚与宦官时，常加之以“大司马”、 “大将军”称号。 秦代与西汉初宰相的权力很大，由丞相一人掌握着全国行政大权与官员任免权。皇帝只拿 大主意，或实施“无为而治”。雄才大略的汉武帝一上台，这防止臣下专权将政务中枢从三 公府移入内廷，由尚书协助皇帝裁决庶政，形成内朝或叫中朝。东汉光武帝正式成立尚书 台，便成了皇帝的机要秘书处，尚书台长官尚书令（副手称尚书仆射）则成了直接对皇帝 负责、总揽一切政令的长官，成实际上的宰相。三国时，魏文帝为加强君主专制，另设中 书省执掌机要。尚书省变成执行机构。西晋又设门下省，作为皇帝的顾问机构。南北朝， 皇帝制定和颁布政令，都征求门下省的意见，门下省又成为参与决策的机构。以后，三国、 两晋、南北朝宰相或称丞相，或称司徒、尚书令、中书令、侍中等等，时置时废，多由权 臣担任。宰相地位与权力大大下降。 隋唐确立三省制度：中书、门下、尚书三省的长官中书令、侍中、尚书令就是宰相。唐初 因唐太宗李世民即位前当过尚书令，以后臣下不敢居此职,尚书省的长官由原来的副职左右 仆射担任，执行宰相职务。唐中叶以后，皇帝另选重臣数人，授以同中书门下平章事职衔， 意即与中书、门下长官商量处理国务之官，是事实上的宰相。中书管出令、门下管复核、 尚书管执行，从此相权分离，皇权向皇帝倾斜。但唐代的相权虽不如汉代大，比起后世却 大得多。宰相有决策权，皇帝只有确认权。门下省有权驳回中书拟定、皇帝同意的命令。 皇帝不经中书、门下两省就直接下命令是违法的。三省六部之外又设枢密院，主管军事并 参与大政决策，长官为枢密使，地位略低于宰相。 五代，宋代均沿袭唐制，遂直接把同中书门下平章事作宰相的官称，而原来的三长官反而 成闲职了。北宋神宗元年改制，以尚书左右仆射为宰相，南宋孝宗以后，又改左右仆射左 右丞相。宋以前，宰相与皇帝是“坐而论道”，宋时宰相在宫殿上就没有坐位了，只能站着 奏事。而且宋代的最高政令之最后决定权在皇帝，不在宰相。 元代废三省制，实行一省制。即以中书省政务中枢，中书令与枢密使例由太子兼任，但常 缺不设。中书令下设右左丞相。左右丞相、平章、参政等行宰相职权。 .明初沿袭元制，设中书省左右丞相。后来因右丞相胡惟庸专权，与明太祖朱元璋发生矛盾 被杀。皇帝恐权臣乱政，废去中书省及丞相，只留下尚书省，却又不设长官，把丞相之权 分给六部官长，由他们直接对皇帝负责。又设立内阁，以内阁大学士协助皇帝处理政务。 最初大学士官阶只有五品，以后大学士权位渐高，内阁实际权势大於历代的宰相。 清代沿明制设立内阁，大学士即宰相。康熙时南书房处理军国大事；雍正皇帝时，防止内 阁泄漏机密，在内廷设军机处，无定员，多时达六七人，称军机大臣，处决要务，成事实 上的宰相，但名义上仍沿袭前朝，以授内阁大学士拜相。 二、中国历史上中央行政机构的演变：三公九卿、三省六部制到内阁制度 夏商周三代实分封制，不是中央集权制国家，所以中央机构十分松散。 秦代是我国历史上第一个中央集权的王朝，中央建立三公九卿制度。三公分别是丞相、太 尉与御史大夫。机构为丞相府、太尉府与御史大夫寺。丞相主管全国政务，太尉管全国军 务，御史大夫为副丞相，掌管图籍奏章、传达皇帝诏令及监察百官。丞相之下设九卿：宗 正主管皇族内部事务；治粟内史主管农业生产；廷尉主管司法；少府主管税收等，另还有 卫尉、太常、光禄勋、太仆、大鸿胪（外交）。 汉代基本沿袭秦制。太尉只是名义上的全国最高军事长官，没调兵权，常缺不设。汉武帝 为削弱丞相权力加强皇权，在内廷没中朝，由尚书（少府的属官，掌通章奏而已的小官）。 设在宫廷之外的以丞相为首的官府机构权力逐渐缩小，变成了执行机构。东汉光武帝正式 设置尚书台，由尚书执掌朝政，下分六曹，九卿职权也被侵夺了。三公已成为虚席衔。 三国时，魏文帝为加强君主专制，抑制尚书台职权扩张，另设中书省执掌机要，将尚书台 变成纯粹的执行机构。西晋又设门下省，作为顾问机构。到了南北朝，皇帝制定和颁布重 要的政令，都要征求门下省的意见，门下省又成为参与决策的机构。 隋唐在历代中央机构演变的基础上建立了三省六部制：中书省（隋称内史省）、门下省与 尚书省。分别负责政务的决策、审议与执行。三省独立又制约。三省长官分别称中书令、 侍中与尚书令。同列宰相，共同议政。尚书省下设六部：吏部、户部、礼部、兵部、刑部 与工部。六部由六曹发展而来，后来为各朝所沿用。 五代十国的政权都是依靠武力来维持统治的。它们在三省六部之处又另设枢密院，主管军 事，并参与大政的决策。 宋元形成并中书省与枢密院重的二府制度。宋代的三省长官多不任命，而以朝廷其它官员 加“同中书省平章事”充任宰相。枢密院长官为枢密使，地位略低于宰相。 元代废除尚书、门下两省，以中书省作为全国最高行政机构，枢密院为全国最高军事机构。 但中书令与枢密使例由太子兼任，常缺而不设。 明代明初沿袭元制，设中书省左右丞相。后来因右丞相胡惟庸专权，与明太祖朱元璋发生 矛盾被杀。皇帝恐权臣乱政，废去中书省及丞相，只留下尚书省，却又不设长官，把丞相 之权分给六部官长，由他们直接对皇帝负责。又设立内阁，以内阁大学士协助皇帝处理政 务。最初大学士官阶只有五品，以后大学士权位渐高，内阁实际权势大於历代的宰相。 清代沿明制设立内阁，大学士即宰相。康熙时南书房处理军国大事；雍正皇帝时，防止内 阁泄漏机密，在内廷设军机处，无定员，多时达六七人，称军机大臣，处决要务，成事实 上的宰相，但名义上仍沿袭前朝，以授内阁大学士拜相。 三、中国历代地方行政区划及行政长官名称的演变 夏商周三代建立的王朝，统治力量有限，只能有限地控制以都城为中收的王畿地区，在那 里设官进行直接的治理，对王畿以外的广大地区，则实行分封制。西周先后建立了数百个 大大小小的诸侯国，如众星捧月般护卫着周王室。周王室统治者称王，诸侯国统治者称侯、 伯与公（谥号），与天子形成君臣关系，在封国内独立地实施实际上的统治，定期朝见天 子，向天子纳贡、服役、出征。诸侯在自己的封国内，将土地分赐给卿大夫，卿大夫建立 的封地称为“家”，卿大夫再将土地与民人赐给士。形成层层分封、等级森严的等级。春秋 时期，一些强大的诸侯在国内开始设县，文官治理；边远地区设郡，派武将镇守。均由国 君直接统辖。最初，县的范围比郡大，郡县没隶属关系。战国时期，强国不断扩张，边郡 扩大，地位提高，开始郡下设县，形成地方上的郡县制。战国后期，各国较为普遍地实行 了郡县制，但仍保留着分封制。 秦代首创皇帝制度，废除了三代的分封制，全国内推行郡县制。将全国分为郡，后来 增加到郡。郡下设县，平均个。郡的行政长官称郡守（景帝时叫太守），主军事 的称尉，另有丞，负责公务。大县称县令，小县称县长，也有尉与丞。都由朝廷任命，不 世袭。 汉代建立后，变秦代的单一郡县制为郡国并行的双轨制。在中央政府的直辖区，实行郡县 制进行直接管理。在诸侯王的封地，则以王国实施统治和管辖。王国相当于郡，拥有自己 的武装，设置与朝廷相同的官署，可自行任命除朝廷派遣的太傅与丞相以外的官吏，征收 赋税，握有许多实权。七国之乱后，采取措施抑制和削弱王国的势力（如汉武帝采纳主父 偃的推恩令），郡国并行制名存实亡。汉武帝时，将全国划分为个州部，每州置剌史 一人（官职只相当于县令），奉皇帝命，监察郡国，但不能干预地方行政。所以此时的州 还不能算一级行政区，刺史也不是一级行政官员。汉成帝时（公元前年）刺史变成了州 牧（反反复复，有时又称刺史），级别也提高了，也逐渐有了行政机构，州成了地方行政 实体，成了一级地方行政区。郡县两级制演变成州郡县三级制。三国两晋南北朝都延续了 这种制度。 隋代废除了郡，直接以州统县。州长官有叫刺史的，有叫太守的，有叫牧的。唐太宗时， 仿照汉武帝将全国划分为个监察区，称为道，每道置大使一人。唐玄宗时正式成为一 级行政区，长官称观察使。道中管军事的叫（大）都督。中宗时重镇设节度使。道以下是 州，特殊的的州就叫府，长官叫牧或尹。县长官一律称县令。 宋代地方行政区原来也只有州府、县两级，开国不久，就上面又加了一级路，其行政 长官居然有四个：南宋时简称帅（经略安抚使，管军事）、漕（转运使，管财政）、宪 （按察使，管司法）、仓（常平使，管救济）。而且互不相属。下面是府州，与唐不同的 同稍特殊一点的就叫府，所以宋的府比州多，府、州长官都派京官担任，称知府、知州； 再下面是县，行政长官称县令（有时派京官有某县长官，称知县，比一般县令高贵些）。 元代把中央的中书省、枢密院、御史台等中央机构，派到地方上去分别叫行省、行院与行 台，长官称为丞相、平章政事、参知政事等。形成了类似于现在省一级的行政机构。省以 下是路、府（州）、县。长官称府尹、州尹（知州）、县尹 明代先把地方上的“行中书省”废了，改称“承宣布政使司”。长官叫承宣布政使，简称布政 使。省一级的衙门有三个：承宣布政使司、提刑按察使司与都指挥使司，简称藩司、臬司 与都司，长官称布政使与按察使与都指挥使，简称藩台、臬台（清代废除了都指挥司，变 成二司）。在此基础上，中央又向地方上派“特派员”：总督、巡抚、巡按，但是临时性的， 不常设。省一级向下也有派出机构：分司分道。省下设府、