上海小区地下民防工程立法与现状

上海小区地下民防工程立法与现状 2005 年 10 月 21 日，北京晚报报到，因为将华清嘉园甲 15 号楼地下 的民防工程出租，小区居民认为租住在此的人员严重干扰了其正常生活，海淀 区民防办本月 13 日首次被业主告上了法庭。事实上，华清嘉园出现的问题并不 是个别的，许多小区都面临着相同的困扰，这些困扰的背后，是产权归属的立 法缺失。从新公开征求意见的物权法（草案）来看，对民防工程的归属也 没有作出任何的规定，于是引发了人们对民防工程的大讨论。结合这一讨论的 契机，笔者欲对上海市对民防工程的相应规定及民防工程的现状进行剖析，以 便大家对上海民防的权属及使用有一清晰的了解。上海市有关民防工程的规定： 一、上海市人民防空工程管理办法 这是上海市人民政府在 1984 年 6 月 18 日通过的，于当年 7 月 1 日实施。 由于当时处于改革开放的初期，民防工程大多为国家或国有单位投资建设， 办法把民防工程分为公用民防工程与单位民防工程。公用民防工程主要是 学校及公用场地下的民防，单位民防主要是指单位所管公房的民防工程。办 法对公用民防和单位民防的使用、维护都做出了相应的规定。由于上海商业 发展的需要，还有关于民防工程改为商用等平时民用的规定。但是，由于当时 没有房地产开发，房子几乎清一色的公房及法制的不健全，所以没有所在权方 面的规定，但是明确规定了民防工程经有关部门批准可以开办旅社（招待所）、 餐厅（食堂）、商店、工厂（车间）、医院等，其进步意义可见一斑。 二、上海市民防工程管理办法 上海市民防工程管理办法是上海市人民政府 1993 年 5 月 19 日颁布实 施，后在 1997 年 12 月 14 日经修改后，又重新发布，1998 年 1 月 1 日起施行。 这个规定的。办法主要是为了适应市场发展的需要和和平时期使用的需要， 对厂房民防工程的使用规定的更为详细的规定。另外，其两点变化还体现在： 一是明确使用民防工程要向民防部门交纳民防工程的使用费；二是对于拆除民 防工程的，对补建民防工程和交纳补偿费作了更为可行的规定。 三、上海市民防条例 此条例于 1999 年 6 月 1 日上海市第十一届人民代表大会常务委员会第十次 会议通过。条例一个明显的特点就是秉承中华人民共和国防空法，以 地方立法的形式明确了防空法的基本要求：一是明确规定地下防空工程的 “谁投资、谁受益”的原则；二是明确建设单位新建民用建筑，应当修建民防 工程。基于“谁投资、谁受益”的原则，条例不再要求“交纳民防工程的使用 费”。 四、上海市民防工程建设和使用管理办法 此条例于 2002 年 12 月 11 日市政府第 148 次常务会议通过，自 2003 年 4 月 1 日起施行。办法有几点新的规定主要是：一是对民防工程的使用由原 来的要民防办批准改为报其备案；二是规定除了公用民防工程外，其他民防工 程由所有权人或者使用单位按照国家和本市有关规定负责维护管理；三是规定 民防工程的投资人，可以取得民防工程的所有权，可根据房地部门的规定，办 理登记手续。可是有一点规定却让人费解，即办法仍坚持使用民防工程要 交纳民防工程的使用费，这实际上是与“谁投资、谁受益”的原则相矛盾的。 上海几个民防的现状：小区一：上海市徐汇区某小区，小区是 1996 年开盘， 没有房产证没有交纳维修基金，小区的民防工程原来由开发商出租给商户做仓 库，后经业主反对，被迫停止出租。后业主作为车库使用。助动车收费 15 元、 摩托车收费 30 元，这两项收费归业主与物业公司。小轿车收费 300 元，归物业 公司 25%、房地产商 75%，其中房地产商的 75%的 10%归业主所有。小区二：上 海市嘉定区某小区，小区是 2003 年开盘，已经交纳维修基金，地下民防工程作 为机动车车库使用，出租给业主使用，每辆车子每月收费 300 元，没有房产证， 开发商已经交纳维修基金，没有办理使用证，民防办曾经进行过检查。 目前人防存在的问题一、立法不统一，在实践中可操作性小仔细研读上海 市有关民防的以上规定，不难发现其有许多的矛盾之处： 一是上海市民防工程建设和使用管理办法规定民防工程的投资人，可 以取得民防工程的所有权，可根据房地部门的规定，办理登记手续，但笔者所 调查的几个小区，不管是近几年开盘的，还是 10 年以前的小区，其民防工程均 没有办理房产证。更有意思的是，上海市房地局 2003 年关于商品房项目附属 地下车库（位）租售问题的暂行规定，实际上排除了民防工程办理房产证的 可能性。从房地产登记的有关规定和房地产交易中心的实际运作看，也没有给 民防工程办理过登记；二是上海市民防条例根据防空法的基本要求， 明确规定了“谁投资、谁受益”的原则，但上海市民防工程建设和使用管理 办法却明确规定平时使用民防工程要收费。 二、 “民防”、“非民防”开发商一样得利根据上海市民防工程建设和 使用管理办法有关规定，民防工程的投资者可以按照房地产管理的有关规定 取得民防工程的所有权，开发商虽不能办出产证，但按照“谁投资，谁收益” 的原则，开发商可以出租，其出租的车位在上海市的市区每月每个车位也有 300、400 元之多。另外，由于该管理办法没有规定作为民防工程的地下车 库所有权人“受益”的期限有多长，所以有的开发商就打起了擦边球，出售使 用权 70 年，这等于是变相出售产权。在上海，作为民防工程的地下车库，实际 上开发商也一样每月都会有一笔可观的收入，这与其拥有独立产权的车位收入 几乎是一样的，并且由于车库是民防工程，不用担心业主“造反”索要产权。 三、“谁投资、谁受益”现实中难以操作上海市民防条例根据防空法 的原则对地下民防也规定了“谁投资、谁受益”，但是现实中怎样认定“谁投 资”，是佷难操作的，开发商认为，他们花的大把的银子建了地下车位，肯定 是他们所投资，而业主认为，他们买了房子，开发商对车库的成本又没有单独 核算的情况下，地下车库业主肯定已“埋单”。我们提到的案例一实际上就涉 及到这一问题。并且，从业主使用民防工程收费的情况看，收费比非民防的车 库相差无几，有些业主认为，这实际上是开发商打着“民防”的幌子，实实在 在地享有所有者的权益。 解决的方法： 一、明确“投资人，受益人”是当务之急 人民防空法规定地下室的使用、收益权归投资者，但回避了地下室的 所有权归属问题。从所有权取得的角度来看，投资者投入资金，将其物化为房 屋与民防工程，其财产形态虽有变化，但财产归属于投资者的事实并未发生变 化。问题的焦点在于是认定为开发商投资，还是认定为业主投资，这实际上涉 及到房价的构成问题。国家物价局、建设部、财政部、中国人民建设下发的 商品住宅价格管理暂行办法第 5 条规定商品住宅价格由成本、利润、税金、 地段差价项目构成，其中成本中又包括住宅小区基础设施建设费和住宅小区及 非营业性配套公共建筑的建设费等，民防工程没有涉及，但就此说民防工程未 包括在房价中，也未免有些勉强。所以，笔者建议，明确“投资人，受益人” 是解决问题的关键，法律、法规一定要明确房屋价格的构成，只有这样，才能 使得“谁投资，谁受益”落到实处，而不是一句空话。 二、统一立法，民防工程方能有法可依 上海市民防工程建设和使用管理办法却规定了平时使用民防工程应当 缴使用费，椐笔者调查的几个小区看来，没有向民防办交费的地下民防工程， 笔者认为，民防是开发商投资或业主在购买房子时已经承担了其中民防建设的 成本，依照“谁投资、谁受益”的原则，收益或者归开发商或者归业主，而向 民防办交使用费，不知依据何在。笔者认为，既然国家明确了“谁投资、谁受 益”的原则，收益肯定归业主或开发商所有，民防办作为民防工程平时使用的 监督者，只要做好行政监督，确保民防工程的合理使用就是了。二是上海市 民防工程建设和使用管理办法规定了民防工程可以根据上海市房地主管部门 的规定办理产权登记，从立法法的规定看，产权制度属于基本法律制度， 地方立法明确不动产的产权其合法性另人怀疑。作为拥有大量民防工程的上海 市，本身作好地方立法的统一和地方立法与上位法的统一是有必要的，只有这 样，才能保证民防工程的使用与管理有章可循。 三、规范使用、加强监管，方能保护好地下防护的“钢铁长城” 从总体情况看，上海市小区的民防工程大部分作车库使用，开发较早的小 区地下民防是