2011.9.30定稿--创新街道办事处和社区社会管理的对策建议

创新街道办事处和社区社会管理的对策建议 黑龙江省哈尔滨市南岗区芦家街道办事处 按照省政府人民建议征集办公室关于做好“我为龙 江创新社会管理献计”有奖征集活动的通知要求，就如 何明确街道办事处、街工委、社区和社会组织职责，创新 社会管理理念、机制、方法，全面提升街道和社区社会管 理的科学化、规范化、制度化水平，加快建立起“党委领 导、政府负责、社会协同、公众参与”的，与社会主义市 场经济体制相适应的社会管理体系进行了认真调研。具体 情况如下： 一、当前社会管理存在的主要问题 党的十六届四中全会提出构建社会主义和谐社会的重 大战略思想以来，省委、省政府面对经济快速发展、改革 深入推进、社会问题凸显的情况，在全面推进社会建设的 同时，大力加强和创新社会管理，提高社会管理科学化水 平，取得了显著成效，积累了丰富经验，社会管理工作总 的呈现出向好趋势。但必须看到，当前我省既处于发展的 重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会建设还存 在着一些薄弱环节，影响和谐稳定的因素仍然较多。特别 是近年来随着经济的快速发展、城镇化速度的加快，社会 分化愈加明显，社会需求更趋多样，社会变革日益深刻， 2 人口流动性不断加剧，社会管理工作面临着更加错综复杂 的形势、更加严峻繁重的任务以及各种难以预料的困难和 挑战。 一是社会管理内容不健全。对社会控制十分重视，但 对协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社 会矛盾、促进社会公正、激发社会活力的重视程度与群众 的期望还存在差距，对满足人们的经济权益十分重视，但 在社会公平正义，民主法治和公民政治权利保障上与群众 的期望还存在差距。 二是社会管理方式简单化。简单追求社会稳定， “堵” 的多， “疏”的少。信访属地化管理，造成政府信访部门更 多的是在“扳道岔” ，而责任主体部门往往因为不是属地化 管理部门而推诿搪塞，使问题长期得不到解决，最终导致 维稳成本和压力不断增加。 三是社会管理主体单一。社会管理的主体仅仅局限在 党委、政府，局限在党委、政府的政法机关，在社会管理 中习惯于运用行政和法律手段，对社会组织和公众在社会 管理中的积极作用认识不足，对社会组织和公众协同参与 社会管理的支持和引导不够。当前社会管理普遍存在着 “社会控制” 、 “政府大包大揽” 、 “单一的就社会管理搞社 会管理”和“以管为主”等观念，没有真正建立起“党委 领导，政府负责，社会协同，公众参与”的社会管理格局。 3 四是社会管理资金投入严重不足。到目前为止，全省 每个社区获得的办公经费最高的每年 36000 元，但相对于 社区居委会所承担的繁重事务来说是杯水车薪。经省政府 核定后的社区管理人员工资及有关保险费用每人每月最高 2500 元左右，远远低于全市事业单位平均工资水平，严重 影响了社区工作人员的办事效率、社区管理与服务工作的 质量。 五是社会管理职责不清。随着政治、经济体制改革的 深入，城市基层管理服务的任务日益繁重，企业改制后下 岗分流人员的再就业、计划生育、文明创建、社会治安综 合治理、城市社会救助体系、社会保险体系、未成年人思 想道德建设等工作都纳入社区管理，其中很多是各行政部 门的事情，却分配给社区，并且各行政部门没有贯彻“权 随责走、费随事转”的原则，使社区居委会承担的任务过 重，出现“小马拉大车”疲于应付的现象。在社区管理中 一直沿用“条条”(部门)管理为主、 “块块”(社区)管理为 辅的方式，各主要条条，如公安、工商、税务、房管等都 从部门角度出发，只接受上级主管部门下达的任务，使街 道办事处和社区居委会没有足够的协调能力，遇到复杂问 题很容易相互扯皮，使问题得不到有效解决。 六是街道办事处与社区居委会关系理论与现实错位。 4 就理论和法律层面而言，街道办事处和社区居委会是指导 与被指导关系，但现实是领导与被领导关系。街道办事处 以行政命令方式对社区居委会指派任务，并且每年都要对 社区居委会进行民主测评。使社区居委会的工作只能向政 府负责，而不是向居民负责，使社区居委会变成了政府的 延伸机构，而不是自治机构。造成社区居委会工作与人民 群众实际的脱离。行政化的社区管理机构不能表达社区居 民的利益诉求，也就无法获得居民的信任，这也是导致社 区居民参与社区活动积极性不高的原因之一。 七是社区服务项目单一。社区服务是在政府的统一规 划和倡导下，以社区组织为依托，以生活在一定社区地域 的全体成员为对象，通过社区成员间的互助性服务，解决 本社区的社会问题，包括补偿性服务、预防性服务、支持 性服务三大类。但从目前社区服务运行的实践来看，服务 的项目主要集中在对那些已经退休且由于衰老、疾病等原 因而陷人贫困和痛苦之中或因各种原因遭受不幸的特殊群 体提供的补偿性服务，而对防患于未然的预防性服务和通 过健康、教育、福利等为社会成员提供发展支持的支持性 服务较少。在已有的服务项目中所使用的服务手段也单一， 动用社会力量、运用市场手段解决社区服务问题办法不多。 组建的社区志愿者组织较少，社区志愿者组织开展的活动 也不具有经常性。 5 八是社区管理法律法规不健全。目前，我国还没有出 台统一的社区建设的法规或具有可操作性的指导意见，立 法远远滞后于现实的发展。关于街道的基本法规依旧是 1954 年颁布的城市街道办事处组织条例 ， 城市居民委 员会组织法还是 1990 年颁布实施的，导致社区建设“无 法可依” ，使得一些新兴的社区组织，如物业管理、业主委 员会、社区志愿者服务组织等与街道、社区居委会之间的 关系，缺少法律上的规范。 二、加强和创新社会管理的基本思路 社会管理，是指以维系社会秩序为核心，通过政府主 导、多方参与，规范社会行为、协调社会关系、促进社会 认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维 护社会治安、应对社会风险，为人类社会生存和发展创造 既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境、促进社会 和谐的活动。正确把握社会管理的基本原则，明确改革社 会管理体制的基本取向，是加强和创新社会管理的基本前 提。 1、坚持以人为本、服务优先原则。始终把实现好、维 护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点， 寓管理于服务之中，实现依法管理、科学管理、人性化管 理，使人民群众在社会生活中切实感受到权益得到保障、 秩序安全有序、心情更加舒畅。 6 2、坚持多方参与、共同治理原则。充分发挥政府在社 会管理中的主导作用，同时充分发挥多元主体在社会管理 中的协同、自治、自律、互律作用，使各种社会力量形成 推动社会和谐发展、保障社会安定有序的合力。 3、坚持统筹兼顾、动态协调原则。正确反映和协调各 个方面、各个层次、各个阶段的利益诉求和社会矛盾，既 要“左顾右盼” ，又要“瞻前顾后” ，使社会管理能够体现 维护公平正义的“刚性” 、协调各方利益的“柔性” 、应对 新情况新问题的“弹性” ，促进社会动态平衡，保障国家长 治久安。 4、坚持既有秩序、又有活力原则。把维系社会秩序和激 发社会活力有机结合起来，既要保证社会的安定有序、规 范运行、调控有力，又要有利于激发全社会的创造活力， 降低社会运行成本，提高社会运行效率，从而最广泛、最 充分地调动一切积极因素，促进社会进步和人的全面发展。 5、坚持立足国情、改革创新原则。从我国实际出发， 充分发挥社会主义制度的优越性和政治优势，充分发挥优 秀传统文化的作用。同时，树立世界眼光，积极借鉴国外 先进经验和做法，勇于变革、勇于创新，把改革贯穿在整 个社会管理过程之中，为推进和谐社会建设提供不竭动力。 7 根据上述原则，加强和创新社会管理，完善中国特色 社会管理体制，必须加快推进以下几个方面的转变： 在思想观念上，要加快从重经济建设、轻社会管 理向更加重视社会管理和经济社会协调发展转变。努力解 决经济建设“一手硬” 、社会管理“一手软”的问题，切实 把加强社会建设、创新社会管理作为重要而紧迫的战略任 务，下大气力统筹推进，不断提高政府社会管理的能力和 水平，努力取得加强和创新社会管理的新突破，促进经济 社会协调发展。 在管理主体上，要加快从重政府作用、轻多方参 与向政府主导型的社会共同治理转变。改变政府在社会管 理中包揽一切的做法，解决好越位、错位和缺位问题。既 要发挥政府主导作用，又要鼓励和支持社会各方面更加积 极、有效地参与社会管理，发挥多元主体的作用，尽快从 传统管理转向时代发展要求的“治理” 。 在管理方式上，要加快从重管制控制、轻协商协 调向更加重视协商协调转变。要改变主要靠行政手段通过 管、控、压、罚实施社会管理的方式，更加善于运用群众 路线的方式、民主的方式、服务的方式，尽可能通过平等 的对话、沟通、协商、协调等办法来解决社会问题，化解 社会矛盾。 在管理环节上，要加快从重事后处置、轻源头治 8 理向更加重视源头治理转变。努力摆脱总是事后应对的被 动局面，更多地把工作重心从治标转向治本、从事后救急 转向源头治理，更加重视民生和制度建设，使社会管理关 口前移，尽可能使社会矛盾和社会冲突少产生、少转化、 少激化。 在管理手段上，要加快从重行政手段、轻法律道 德等手段向多种手段综合运用转变。努力改变社会管理手 段单一的问题，在运用行政手段进行社会管理的同时，更 多地运用法律规范、经济调节、道德约束、心理疏导、舆 论引导等手段，充分发挥党的政治优势，规范社会行为， 调节利益关系，减少社会问题，化解社会矛盾。 概括起来说，就是要实现从以政府为单一主体、以单 位管理为主要载体、以行政办法为主要手段、以管控为主 要目的的传统模式，向政府行政管理与社会自我调节、居 民自治管理良性互动，社区管理与单位管理有机结合，多 种手段综合运用，管理与服务融合，有序与活力统一的多 元治理、共建共享的新模式转变，构建起与发展社会主义 市场经济、民主政治、先进文化以及构建和谐社会要求相 适应的中国特色社会管理体制。 三、加强和创新社会管理的对策建议 完善社会管理格局，改进社会管理方式，既是加强和 创新社会管理的重要内容，又是落实社会管理任务的基本 9 保障。要按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参 与”的要求，进一步完善社会管理的工作格局，调动一切 有利于社会和谐的积极因素，形成共建和谐社会的生动局 面。根据我市实际情况，建议把以下几个方面的举措作为 社会管理创新工作的突破口。 1、准确定位党委和政府在社会管理中的职责。坚持党 委领导，充分发挥党委在社会管理格局中总揽全局、协同 各方的领导核心作用。党委要正确把握社会管理的大政方 针，支持政府依法行政和依法管理，引导各种社会组织、 群众组织、自治组织和人民群众积极有序参与社会管理， 充分发挥基层党组织和共产党员在社会管理中的作用。坚 持政府负责，强化政府的社会管理职能，做到职能到位、 工作到位、责任到位。转变政府职能，更加重视社会管理， 通过制定法律法规、完善社会政策、健全社会管理体系、 培育和管好社会组织、畅通公民参与渠道等，切实发挥好 政府在社会管理中的主导作用。建立和完善社会管理的考 核机制，研究制定科学的社会管理考核指标体系，把考核 结果作为干部奖惩和使用的重要依据。应借鉴北京、上海、 成都等城市创新社会管理的成功经验，逐步剥离街道党工 委和办事处经济管理职能，把街道办事处的工作重心逐步 转移到社会管理和公共服务上来。改革街道办事处管理体 制和考核机制，逐步取消对街道办事处的各类经济考核指 10 标，增加对街道履行公共服务、社区建设、城市管理、社 会稳定等职能情况的绩效评估。同时强化经费保障，按照 街道办事处职能调整后的事权，市、区两级财政应安排公 共服务专项资金，足额保障街道、社区党政履行职能所需 经费。 2、建立政府调控机制同社会协同机制互联、政府行政 功能同社会自治功能互补、政府管理力量与社会调解力量 互动的社会协同管理网络。坚持社会协同，发挥各类社会 组织的作用，整合社会管理资源，加强以城乡社区为重点 的基层基础建设，在基层构建一个横向到边、纵向到底的 社会管理体系，切实把社会问题和社会矛盾解决在基层。 着力完善基层群众性自治组织，加强农村村民委员会和城 市居民委员会建设，强化城乡社区区域性社会管理职能， 发挥好农村社区内各类经济组织、专业合作、协作组织， 城镇社区内业主委员会、物业管理机构、驻在社区的各类 机构在社会管理中的积极作用。搭建社区社会管理服务的 平台，加强对互助性、公益性、娱乐性社区组织的指导和 服务，有效发挥它们在满足群众需求、活跃社区文化生活、 疏导群众情绪等方面的积极作用。整合基层社会管理资源， 坚持把政法、信访、司法、民政以及与群众关系密切的职 能部门整合起来，联合办公，联防联治，综合治理。要把 更多的人力、财力、物力投向基层，增强基层组织社会管 11 理的能力。坚持鼓励发展和监管引导并重的方针，完善培 育扶持的政策措施，推动包括社会团体、行业组织、中介 机构、志愿者团体等在内的各种社会组织发展壮大，提高 它们在社会管理中的协同能力。完善法制监督、政府监督、 社会监督、自我监督相结合的制度体系，促进社会组织健 康发展。支持工会、共青团、妇联等人民团体依照法律和 各自章程开展工作，参与社会管理和公共服务，维护群众 合法权益。强化各类企事业单位社会管理的责任，相关部 门要充分履行职能，加大公共事业投入，增加公共服务供 给。积极引导社会力量参与社会建设和管理，构建安居乐 业、政通人和的和谐社会环境。 3、充分发挥人民国家人民管理的作用，引导公民依法 理性有序参与社会管理。坚持公民参与，培养公民意识， 履行公民义务。积极开展志愿服务活动，健全社会志愿服 务长效机制。探索公民参与社会管理的机制和途径，为公 民参与创造管理条件，努力形成社会管理人人参与、人人 共享的良好局面。 4、从源头治理社会矛盾，不断创新利益诉求机制和矛 盾化解机制。构建源头治理体系，使关口前移，尽可能防 止、减少、弱化严重社会问题和社会冲突的产生。从根本 上讲，就是要在党的领导下，着力解决好民生、民主、民 心问题，促进社会进步和人的全面发展。建立方式多样、 12 规范有序、畅通高效的诉求表达渠道,是及时解决社会问题 和社会矛盾、提高社会动态平衡能力的重要条件。要完善 政务公开制度、民主决策制度，提高公众参与程度，加强 和改进信访制度，用群众工作统揽信访工作，把来访群众 当家人，把群众来信当家书，把群众反映的问题当家事， 让群众话有处说、冤有处诉、问题有处反映。社会矛盾调 解是当前有序解决社会问题的主要方式，要加快构建和完 善以党委、政府主导，以人民调解、行政调解与司法调解 为主体的的大调解工作机制。夯实人民调解基础，建立健 全区（县） 、街道（乡镇） 、社区（村）与楼门院（小组） 四级纵向调解网络。建立健全由各级政府负总责、政府法 制部门牵头、各职能部门为主体的行政调解工作新机制， 认真办理行政复议、行政调解案件。完善司法调解格局， 把调解优先的原则贯穿到执法办案工作中去。充分挖掘民 间资源，充分利用乡规民约，充分动员各种社会力量参与 化解调处矛盾纠纷。将人民调解纳入到司法调解系统，由 司法部门统一领导，将人民调解经费纳入财政预算，保障 基本经费投入。建立重大项目风险评估机制，建立基层矛 盾排查、信息分析、疏理、建档、上报工作制度，从源头 预防社会矛盾与社会风险。 5、创新社会组织管理体制，增强社会组织加强自身建 设和服务社会能力。建立健全社会组织管理法规，依法对 13 社会组织实行分类管理。在区（县） 、街道（乡镇）成立社 会组织“培育中心”或“孵化中心” ，简化社会组织准入程 序，加大资助力度，提升监管的科学化水平，积极培育和 发展政府需要、群众需求的社会组织。推行政府购买社会 服务新机制，使政府从公益服务的唯一提供者转变为服务 保证者、规则制定者和监督评估者，将群众多样化的公共 服务需求委托给社会非营利性组织、社会企业组织、民间