2011.12.28关于对我市新型农村社区建设的调研报告

凝聚共识 积极谋划 着力运作 加快我市新型农村社区建设步伐 关于对我市新型农村社区建设的调研报告 南阳市政协新型农村社区建设调研组 （2011 年 12 月 28 日南阳日报 A1 版） 编者按 市五次党代会工作报告指出，要把新型农村社区建设作为新型城镇化的切入 点、结合点，坚持城乡统筹，促进城乡一体化发展。今年 9 月以来，市政协新型农 村社区建设调研组，通过对新乡、 鹤壁、济源三市新型 农村社区建设的考察学习， 对西峡、邓州、卧龙、宛城、方城、南召六县市区 20 个新型农村社区的深入调查， 形成调研报告凝聚共识 积极谋划 着力运作 加快我市新型农村社区建设步伐。 市委书记李文慧对调研报告作出批示：“市政协调研组对新型农村社区的调研很 及时，指导性很强。党委、政府要 认真研究，结合调研报告，对全市新型农村社区 工作专题研究，适时召开工作会议，在全市形成新型社区建设的好态势。 ” 今年 9 月以来，市政协新型农村社区建设调研组，考察学习了新乡、 鹤壁、 济源三市新型农村社区建设的先进经验，赴西峡、邓 州、卧 龙、宛城、方城、南召 六县市区 20 个新型农村社区，实地察看、入 户访问 、听取 汇报、组织座谈，而后 市农办、国土、 规划等部门汇报了新型农村社区建设 工作情况， 阐释了与新型农 村社区建设相关的政策法规。在此基础上，我 们对遇到的一些新情况、新问题进 行了探讨，分析了制约新型 农村社区建设的主要因素，对进一步加快推进我市新 型农村社区建设提出了建议。 现将这次调研情况报告如下： 一、我市新型农村社区建设开端良好 近年来，在各级党委、政府的重视和领导下，我市对新型农村社区建设工作进 行了有益实践和探索，迈出了可喜的第一步。至目前，全市已建和在建新型农村 社区 45 个（不含移民新村），入住规模在 2500 人至 5000 人之间，涌现出了方城 县广阳镇袁庄社区、南召县皇路店镇郑岗社区、 邓州市张村镇朱营社区等一批新 型农村社区建设典型。新型农村社区所产生的五大经济社会效果及其深远历史 影响令人振奋不已。一是节约了土地。 调查结果证明，通过新型农村社区规划建 设，可节约农村建设用地三分之一到二分之一。新 乡市新型农村社区规划建设可 节约土地 50 万亩，占当前农村建设用地的 49.9%。方城县将全县 557 个行政村、 3338 个自然村整合为 242 个中心社区，节余土地 18 万亩。邓州市将邓州 3066 个 村庄合并为 1267 个，节余土地 9.18 万亩。我市当前农村住宅建设占地 255.1 万 亩，以节地 30%的保守匡算， 发展新型农村社区可 节地 76.53 万亩。二是整合了 资源。新型农村社区的规划建设推动了自然村落合并，扩大了人口聚集规模，有 2 利于支农资金集中使用，实现资源使用效益最大化。据市规划部门介绍，我市 40131 个自然村、4643 个行政村将规划为 997 个中心村（大中型社区）和 3500 多 个基层村（小型社区），这为我们集约高效使用各类资源提供了条件。三是改善了 环境。新型农村社区建设极大地推动了城市基础设施向农村延伸、城市文明向农 村辐射，实现了“五通”（通水、通电、通气、通路、通电话电视网络）、“五化” （硬化、 亮化、绿化、 净化、美化），改变了农村脏乱差的环境状况。四是完善了功能。新型 农村社区集幼儿园、学校、文化图书、体育、卫生医疗、超市等各种服务设施和功 能于一体，为农民提供了方便快捷的公共服务。五是变革了农村生产经营和管理 方式。新型农村社区建设促进了农民专业合作组织发展和农村生产经营方式转 变，农民到当地专业合作组织和二、三 产业就业创收，实现了“离土不离乡、就业 不离家、进厂不进城、就地市民化”。同时也推动了农村基层民主管理和村民自治 改革创新步伐，将对农村经济、政治、社会发展产生深 远影响。 二、当前制约我市新型农村社区建设的主要问题 我市新型农村社区建设虽然开端良好，但总体上讲，存在着认识迟、起步晚、 速度慢、数量少、规模小、标准低等问题，与我省先进市相比有相当差距。 （一）认识不到位是当前制约新型农村社区建设的首要问题。部分干部对新型 农村社区建设的重要意义认识不足，对什么是新型农村社区为什么要建新型农 村社区，如何建设新型农村社区等，缺乏基本的认识；有的甚至认为建设新型农 村社区脱离了南阳农村实际，思想上疑虑重重；一些基层干部认为没有钱，用地 难，片面强调稳妥，存在等、靠、要思想；有相当数量的农民群众，认为新型农村 社区建设就是政府包办一切，缺乏自力更生的主体意识。 （二）规划滞后、政策不配套是当前制约新型农村社区建设的根本问题。一些 地方对规划的重要性认识不足，重视不够，加之 规划编制经费不能及时拨付，影 响了社区规划编制工作。乡镇规划的管理，点多 线长，缺乏 专业技术人员，致使 一些农村社区规划的起点和标准不高，与县域村镇体系规划、乡镇总体规划、土 地利用总体规划等没有很好衔接，缺乏前瞻性、整体性、层次性。有关村庄拆并、 搬迁、整治、扩建等涉及转换用地指标的政策和新型农村社区建设的具体标准、 实施办法、补助标准，以及城市规划区内农村建设用地的规定都不配套、不完善 使基层干部在工作中无所遵循，操作困难。涉及 办理新型农村社区建设的有关规 划、用地、施工许可等相关审批手续环节多、周期 长 、收费高，加大了工作难度。 农民户籍、房屋产权、资产要素流动、养老、低保、就业等方面的改革滞后，还难 以完全享受到与城市居民同等的社会待遇。 （三) 建设用地难是当前制约新型农村社区建设的核心问题。开展新型农村社 区建设，尤其是搬迁新建的社区，所需土地大部分要占用耕地。在国家严格的土 3 地政策面前，建设用地难就成为新型农村社区建设中最大难题之一。国家虽然给 有“增减挂钩 ”土地周转指 标，但一方面由于 “增减挂钩”项目审批时间长、指标少， 远不能满足我市新型农村社区建设用地需求。另一方面，由于我市多数农民还不 富裕，不少人还存在一些小农意识和传统观念，拆旧还耕工作难度大， 进度慢， 使“增减挂钩 ”政策难以适 时充分发挥作用。 （四）建设资金匮乏是当前制约新型农村社区建设的关键问题。新型农村社区 建设需要大量的资金投入。据新乡市新型农村社区建设试点（社区 6000 人规模， 人均 1600 元）测算，一个新型农村社区基础设施和公共服务设施建设需要投入 960 万元，每户建筑面积以 180-250 平方米计，建房资金需要 10-15 万元。从资金 需求上看，我市在新型农村社区建设上存在着巨大缺口。主要原因一是很多农村 缺少有力的产业支撑，农民增收困难。二是我市各 级财政基本上都是吃饭财政， 对新型农村社区建设支持引导很有限。三是涉农项目资金整合难。四是金融贷款 难。五是社会资金参与不多。六是土地置换补助金不能适时支用。而土地 净收益 补助要么政策规定不明，要么须等到土地招拍挂之后才能支付，土地补偿资金利 用困难。 三、对我市建设新型农村社区的几点建议 市委书记李文慧同志在市五次党代会上所作的报告中，把新型农村社区建设 放到了非常重要的位置，明确提出“要把新型农村社区建 设作为新型城镇化的切 入点、结合点，坚持城乡统筹，促进城乡一体化发展。”建设新型农村社区是大势 所趋，势在必行。对此，我们一定要凝聚共识， 强化领导，超前谋划，积极运作， 以改革创新的精神着力解决好制约新型农村社区建设的突出问题，把我市新型 农村社区建设推向新的阶段。为此，我 们提出以下建议： （一）提高认识，政府主导。建 设新型农村社区可以促 进人口集聚、土地集 约、 公共资源共享，有利于打破城乡二元结构、改革城 乡管理体制、促 进城乡协调发 展，是推进城乡一体化的切入点、统筹城乡发展的结合点、促 进农村发展的增长 点，是 “三农”工作的一场深刻革命，是社会主 义新农村建设中的一个具有战略意 义的里程碑。这场深刻的变革是一项庞大的社会系统工程，单靠农民群众的自发 积极性不行，指靠相关职能部门和政府以外的任何社会组织也不行，必须由政府 牵头主导，组织各方面力量协同推进。因此，各级政府一定要切 实提高对推进新 型农村社区建设重大意义的认识，切实发挥好在新型农村社区建设中的主导作 用。建议将新型农村社区建设列入全市各级党政“一把手 ”工程。加强各级新农村 建设工作机构力量。应对新型农村社区建设工作进行深入调研，制定出台 15-20 年基本完成全市新型农村社区建设的近期和中长期规划、目标任务、政策措施。 同时应建立健全考核评价机制，制定完善新型农村社区建设考核评价标准和实 4 施细则，扎实有效地推进新型农村社区建设。 应加强对新型农村社区建设的宣传。 通过典型示范、样板引路，使广大群众认识社区、认 同社区，形成农民群众踊跃 参与、社会各界广泛支持的新型农村社区建设氛围。 （二）城乡统筹，统一规划。 规划也是生产力。没有科学规划的引领，就不可能 建成符合农村发展实际、经得起历史检验的新型农村社区，甚至会成为劳民伤财 的瞎折腾，犯历史性的错误。当前，我市农村正迎来改革开放后的第三到第四 轮 建房高潮，如不及时规划引导， 农村宅基地无序扩张、 滥占耕地、功能缺失、 环境 恶化、有新房无新村的现象将重复发生。因此，建设 新型农村社区，必须坚持城 乡一体、规划先行的原则。要按照“全域规划” 的理念，突出城乡规划统筹，加快城 镇基础设施网络和服务功能向农村延伸，推动人口向新型农村社区集中、产业向 集聚区集中、耕地向适度规模经营集中。建 议加快制定出全市新型农村社区建设 的详细规划（社区规划设计、建筑设计），已有 规划不够合理、不 够完善的，应及 时修订、调整、补充。 规划应坚持以人为本，注重地域风貌特色的营造、整体环境 的保护和历史文化的传承，维护好山体、水域、河滩 、山林风貌等自然景观。应充 分考虑资源配置、历史沿革和村民生活习惯等因素，科学规划空间布局，合理确 定社区规模注重完善社区功能，确保规划的前瞻性、合理性和统筹性。要保持 规 划的严肃性和权威性，坚决做到先规划后建设，无 规划不建设， 严格执行“乡村建 设规划许可证” 制度，依法查处违规建设行为。 县乡要拿出专项资金，支持新型农 村社区规划。 （三）政策配套，利益驱动。建 议进一步制定完善新型 农村社区建设的配套政 策，充分发挥政策的推动和导向作用。 应充分利用好城乡建设用地增减挂钩政策， 实现以地生财，借地发展，逐步扩大挂钩范围和规模。对腾空土地复垦后余出的 建设用地，除统筹安排好农村社区及公益事业建设用地外，在符合市统一控制规 划的前提下，可置换为城镇建设用地指标使用，并通过招拍挂实现土地收益最大 化，按一定比例将获取的土地级差收益用于新型农村社区基础设施、公共服务设 施和住房建设补助，为新型农村社区建设提供持续有力的资金支持。应加大资金 投入，充分发挥资金在推动社区建设上的杠杆作用。一是利用好各级财政支农资 金。各级都要列出社区建设专项预算，并与各 类支农资金一道集中用于新型农村 社区基础设施和公共服务设施建设。二是捆绑使用好涉农项目资金。按照“ 性质 不变、渠道不乱、集中使用、各记其功” 的原则，将市级新农村建设、 农村住房建 设、农村危房改造、土地整理、农村“五化”建设和社区建 设所涉及的各方面的扶 持资金，集中整合用于新型农村社区基础设施、服 务设施建设。三是引 导使用好 社会资金。可以采用补助、贴息、奖励、收 费减免、购买服务等激励措施，鼓励社 会力量参与社区建设，逐步建立起多元投入机制。应设立拆旧补偿安置基金，制 5 定农村拆旧补偿补助评估办法和弱势群体的住房扶助政策，对老宅拆迁户予以 补助，以利益驱动提高拆旧复垦效率。 应研究制定纳入城区规划的村民住宅建设 的特别政策，在照顾农民利益和不破坏城市规划整体功能布局的前提下，使农民 的居住条件也能得到改善。应简化新型农村社区建设的申报审批程序，减少、减 免规划、国土、建设、人防等有关收 费项目， 为新型农村社区建设创造良好外部 环境。应配套跟进农民的土地流转、 农地征收、 农村林 权、房屋产权、就业、养老、 低保等改革，使广大农民共享改革发展成果。 应出台贷款优惠政策。 积极协调金 融部门，开展农村住房贷款业务， 对迁建农户提供三年以上政府贴息贷款。 应尝 试建立宅基地退出的政策机制。对村里那些已经进城工作的农民，老家宅基地常 年闲置的，建议制定政策，采取补贴、优惠等形式，在其退交老宅基地后，可在城 镇以优惠价格购买（置换）商品住宅。 （四）整合资源，完善功能。应与新型农村社区建 设同步做好农村教育文化资 源的整合推动农村学前幼儿教育、义务教育和文化资源配置的合理化、均衡化、 优质化实现城乡教育公平和农村社会“乡风文明” 。要抓住新型农村社区建设机遇， 调整农村教育布局，建好幼儿园，农村小学优化教育资源，提高教学 质量。要把 文化阵地建设向新型农村社区延伸全面提升农村公共文化服务能力。新型农村 社区要建立综合文化站设立文化信息资源共享室、书报刊阅览室、多功能活动室、 文化服务室等，配备娱乐、体育健身和学习设施，满 足农民的多样文化需求；要发 挥民间力量参与公共文化服务的积极性，鼓励支持社区居民自办文化大院、农民 业余剧团等，开展丰富多彩的社区文化活动。 应高起点规划，高 标准建设，使新 型农村社区功能配套，服务完善。一是加 强社区基础设施建设，解决 农民群众行 路、饮水、用电、燃气、通 讯等方面的困难，改善群众的生产生活条件。二是加快 农村社区服务中心建设，建立完善的社区服务体系。首先是推动政府公共服务向 社区延伸，开展社会就业、社会保障、社会救助、社会治安、医疗卫生、人口计生 等为主要内容的公共服务。其次是建立市场化服务体系。鼓励和引导各类组织、 企业和个人开展百货供应、餐饮服务、 农资供应、农 机维修、邮政通讯、金融保险 等服务项目。三是建立社区物业管理体系， 负责社区路水电气管护和垃圾处理等 日常性服务。四是建立社区自助互助服务体系，开展邻里互助等群众性自我服务 活动，全面提高群众生活质量和农村文明程度。 （五）坚持农民主体地位，尊重群众意愿，不搞强 迫命令。建 设新型农村社区是 农村发展的大方向，既要积极引导，着力推 动，又要从实际出发，量力而行，以点 带面，梯次推进，不急于求成，不盲目攀比，不搞“政绩工程” 。一定要坚持群众自 愿的原则。既要站在群众前头， 积极组织推进，不等不靠，不做群众尾巴，又要考 虑农民的经济条件和承受能力，认真倾听群众意见，充分尊重群众意愿， 让农民 6 在生产方式和生活方式上有自我选择的空间，切实体现群众的主体地位，发挥群 众的主体作用，不能简单粗暴，强迫命令。同 时，要充分运用已建社区配套的基 础设施、完备的服务功能、优美的环境、别墅型住宅吸引群众，调动群众建设社 区的积极性。应坚持分类指导，在新型 农村社区建设模式上要因村制宜， 坚持宜 建则建、宜改则改、宜合则合、宜搬 则搬的原则，不搞“一刀切” 。 （六）健全管理组织，创新管理机制。一是加 强社区 组织建设。 应搞好新型农村 社区党组织、管理委员会、综合服务中心和各类社会组织建设，科学定位社区管 理工作职责，实现组织间的互补、互 联、互动， 统筹推进社区管