农村土地流转问题的思考.docx

农村土地流转问题的思考 关键词集体所有制，土地使用权，市场经济，土地流转 土地是农业发展最基本的生产资料，也是农民最基本 的生活保障，农村土地制度完善与否，土地流转机制是否 适应现代经济的市场化发展，将对国民经济的发展产生深 远的影响。长期以来，我过的农村土地，除由法律规定属 于国家所有的以外，都属于农村集体所有。改革开放以来， 实行家庭联产承包责任制，使农村土地的经营权即生产权从 所有权中分离出来，曾极大地促进了农业和农村经济的发 展，成为当时农村土地改革的一项创举。但随之也产生了 一些矛盾与问题，近年来尤为突出。农业的小规模分散经 营，许多大宗农产品缺乏竞争力，越来越难以适应当前农 业市场化、国际化的要求，难以体现规模效益，搞活农村 土地流转，是当前农业和农村发展的必然趋势，是“三农” 问题中的关键性环节。 一、农村土地流转的概念解析 土地作为一种生产要素，只有合理流动，才能提高使 用效益，也只有合理流动才能真正体现土地生产要素的性 质，所以土地流转是必然的趋势。所谓农村土地流转，是 指在农村土地所有权归属和农业用地性质不变的情况下， 将土地使用权中继续沿用这一制度是较为合理的，为农民 长期而有保障的具有物权性质的土地财产权利提供了法律 依据。 其次，农村土地流转还有一个重要前提就是必须保持 农业用地性质不变。土地是极其宝贵的资源，我国人多地 少，耕地面积极其有限，13 亿多人口的吃饭问题始终是关 系国计民生的大事。因此，对于流转后的土地，必须用于 农业生产，决不能挪作它用，否则就有违土地流转的根本 目的。上升到生态保护的高度上，只有把经济利益与长远 的生态利益结合起来，才能实现可持续发展。遗憾的是， 审议稿中却忽略了这一点，这无疑不利于对土地资源的保 护。我认为物权立法中一定要对此加以明确规定，可以把 它规定为土地经营着的义务或者是发包人对土地承包经营 权的一项撤销事由4.土地承包在实践中称为“责任田”， 责任田意味着承包人对土地利用上的权利与相应义务和责 任绑在一起。很显然，审议稿在第十一章土地承包经营权 中针对经营人的权利义务关系上存在欠缺。 二、农村土地流转现存的问题 近年来，随着农业结构调整，农村二三产业的发展和 农村劳动力的转移，农村土地流转呈现加速的态势。土地 流转是农村经济发展的必然趋势，反映了生产力发展的客 观要求。在江浙一带以及一些农业较发达的地区，土地流 转的面积逐步扩大，流转形式不断丰富，它有效促进了农 业结构调整和产业化经营，推动了土地适度规模经营，增 加了农业投入，拓宽了农民增收渠道。但是由于思想意识 落后、家庭联产承包生产模式自身的流弊及缺乏健全的市 场机制和有效的管理机构，加上我国幅员辽阔、地形地貌 复杂，东西部农业发展差距大，在市场经济条件下土地流 转仍存在以下不足： 第一，土地流转身份上的限制。目前农村土地承包权 的流转一般限于特定的农村集体组织内部，这次审议稿与 之前的土地管理法和农村土地承包法在此观点上 是保持一致的。审议稿第 55 条第 2 款规定：“土地承包方 案以及土地发包给本集体以外的单位或者个人承包，应当 经本集体村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村 民代表同意。”可见，非本集体经济组织成员受让集体土 地承包经营权被作为例外受到了严格的限制。这种受让主 体身份限制造成土地承包权流转的封闭性，从而土地承包 权无法按照市场方式自由转让，对土地资源的合理配置制 造了障碍。关于此点，学术界普遍存在两种观点：一种观 点认为，集体组织成员拥有的土地使用权，具有团体内部 分配的性质，因此它的转让对象通常以本集体成员为限。 这种限制，实际上起着保护集体土地公有公用的作用；可 以保护集体成员的利益和维护农村社会的稳定，防止出现 大范围的土地产权流动以及随之而来的大范围的人口流动 5.另一种观点认为，有偿设立的农地使用权可以自由转 让，法律应明确规定农地使用权可以转让并不得以特约禁 止6.笔者认为，市场经济条件下农村土地的利用不能再 局限于追求以一味的公平目标，而应转向以效率为中心。 目前我国农村中各集体经济组织之间的生产能力各异，如 果仍旧停留在原有的生产格局，各地差异将越来越大，这 与共同富裕的目标相悖。同时，这种格局在很大程度上限 制了集体组织间在土地利用上的余缺调节，这不仅将对农 村剩余劳动力的转移产生不利影响，也会使得农村土地流 转很可能局限在一个个孤立的小范围内，以至培育出十分 零散的农村土地流转市场，与我国农村经济体制改革的发 展是不相协调的。 第二，土地流转条件上的限制。从土地承包经营权的 转让来讲，当前农村土地承包经营权转让的一个前提条件 是其转让必须经发包人同意。有学者将此归纳为“债权的 流转方式”7.既然已经把农村土地承包经营权定性为物 权性质，就应赋予承包经营人完整的土地使用权，土地流 转权是农户依法享有的权利，它与承包地的使用权、经营 权、收益权一道构成了市场经济情况下家庭承包制度的基 础。承包农户是流转的主体，土地流转主要是通过市场机 制，流转收益全部归承包农户，农民在遵守法律的情况下 应当有自主权，这样才符合私法自治的原则，也促进农村 经济发展的开放性。当前侵害农民土地流转权的现象较多， 正是因为这种对农户自主决策的限制使有些所谓集体组织 以土地规模经营为借口，以所谓“反租倒包”等花样，以 低价强行“租用”农户承包地，在流转过程中与民争利， 或者随意调整承包地，分出所谓“口粮田”、“机动田”， 变相剥夺农户土地。再者，如果说经济体制下这种限制情 有可原的话，那随着经济体制改革的深入，加之农村土地 稀缺性问题的突显，这种静态的财产占有形式已经逐渐暴 露出其弊端。如当前农村的普遍现象是外出人口增多，那 么这一部分人原来所承包的土地将无法由他们自己亲自经 营，如果不转让给其他农户经营的话，势必造成资源的浪 费。而如果这些土地一律由农村集体组织来重新统一安排 的话，成本非常大。加之现行法律又在农户之间的土地承 包权流转上设置了多重障碍，所以必须加以完善7. 第三，土地价值实现上的限制。随着社会的发展，财 产权已有原来注重于对标的物的现实支配的具体权利，演 变为注重于收取代价或获取融资的价值权8.农村土地承 包权作为一项财产权利，应当具有相应的融资功能，这一 点在有关学者提出的农地他物权体系中已有包括9.但我 国担保法规定农村土地承包权不准设立抵押权遵循三 大原则，尊重农民利益，积极稳妥地推进农村土地流转。 农村土地经营权流转事关农民切身利益，目前，不少地方 对土地法规、土地政策的理解还存在片面性。有些基层干 部则认为，宪法规定土地所有权属于集体所有，对土地有 全权支配，往往强化了集体土地的所有权，而侵犯了农户 的土地承包权。所以在农村土地流转过程中应遵循以下三 大原则： 1、“稳制活田，三权分离”的原则：即在稳定家庭承 包制的基础上，实行农村农村土地的集体所有权、农户承 包权、经营者使用权的三权分离，明确所有权，稳定承包 权，搞活使用权。审议稿第 130 条以法律条文的形式规定 农村土地承包权的长期归属，改变了以往仅政策性的提法， 为农民拥有的这项独立的经济权利提供了法律依据。只有 明确了土地承包权对农民的法律意义，才能切实保障土地 使用权转让的合法性。 2、“依法、自愿、有偿”原则：农村土地流转必须执 行国家法规政策，依法签定合同；按国家规定交纳税金、 承包费用和相关费用以及履行应尽的义务。农村土地流转 必须坚持自愿，不论采用哪种流转形式，都应该尊重农民 的选择和意愿。农村土地流转必须遵循价值规律，坚持有 偿流转，实行必要的、双方协商而定的合理经济补偿。 3、“实事求是、积极稳妥”的原则：不论是从我国农 业应对加入 WTO 后的挑战，还是从有利于发展地区经济而 言，或是有利于促进城镇化发展的角度来看，农村土地流 转都具有重大而积极的意义。因此，应充分认识其“牵一 而发十”的高度关联性，充分发挥好其蕴涵的潜力。另一 方面，土地流转是农村社会发展到一定阶段的产物，因此 必须根据客观条件“量体裁衣”，不能盲目进行、拔苗助 长，否则势必事与愿违，带来不良后果。 进一步探索和加强土地流转制度建设，促进农村土地 机制创新。 1、完善法律条文，促进土地流转。法律应明却规定所 有权归属及对农民的土地流转权提供法律保障；对于使用 权流转的补偿标准及利益分配、土地流转的管理、土地纠 纷的处理等基层难以解决的问题，通过调查研究加以规定； 修改担保法中对于农村土地使用权不得流转的规定； 指定土地流转格式合同，明确双方当事人的权利和义务11. 由于各地农业经济发展参差不齐，所以地方立法可以超前， 可以先行制定地方性的条例或办法之类的，以法律的形式 对本地农村土地流转加以规范，使土地流转有序进行，从 而达到集约利用、规模经营的目的。对暂不具备立法条件 的地方也应借鉴发达地区的经验，完善土地流转的政策， 确保土地流转规范、有序的进行。 2、大力培养农村土地市场，建立符合市场经济要求的 土地流转机制。首先，探索建立土地使用权转让机制，允 许农村土地在一定范围内流转，并通过市场机制形成合理 的土地转让价格。第二、培育和发展各种类型的为土地流 转提供服务的中介组织。建立土地使用权的市场化流动制 度是农村土地制度变迁的必然趋势，而完善中介服务组织 是农地市场化的关键。第三，建立调节机制，防止土地使 用权过于集中，以调节土地流转过程中的垄断和不公平现 象。农村土地市场的发育，可加强土地转让的公平性和竞 争性，实现有序管理。 3、有效发挥政府和村集体的职能。市场的发展有其自 身的盲目性、自发性、滞后性的特点，尤其是我国农村的 土地市场还很落后。因此，一是政府要对土地流转有宏观 上的调控。完善产权登记制度，建立科学的农地资产评估 体系，合理评价农村土地价值，逐渐形成城乡地政一体化 的管理。二是要建立约束政府行为过度干预的机制。准确 定位政府在推进土地流转中的角色，监控土地供需总量的 动态平衡，而不是运用行政手段去调整土地资源，与民争 利。三是加强宣传力度，增加农民对有关法规和政策的了 解，使土地流转由自发逐步转向自觉。土地是农民的命根 子，群众是土地流转的主体。因此，要抓好土地流转，必 须“以人为本”，千方百计调动广大群众的积极性。 4、建立和完善有利于农业生产结构调整的农村土地流 转制度。第一，大力发展非农产业，加快农业剩余劳动力 转移。目前，我国正处于经济结构调整的关键时期，城市 工业和乡镇企业吸纳农业剩余劳动力的能力十分有限。而 且，随着市场竞争日益激烈，企业经营环境不稳定，兼业 农民非农产业收入不稳定性使他们难以彻底离开土地。因 而，土地使用权流转将难以实行。因此，应切实加快乡镇 城市化进程，依靠科技进步，积极主动地以国内外市场需 求为导向，促进产业结构调整，使农业剩余劳动力得以合 理转移。第二，积极探索土地流转形式的多元化。审议稿 第 131 条规定：“土地承包经营权人可以依照法律规定将 土地承包经营权转包、出租、互换、转让等。”可见立法 者并没有穷举土地流转的形式，农户可根据实际情况灵活 选择。我国农村地域辽阔，自然条件千差万别，经济发展 不平衡，广大农民在实践中创造的土地使用权流转模式不 尽相同。采取灵活多样的各种可行性方式，更能合理配置 土地资源。 5、为土地流转创造良好的外部环境。首先，在发展农 业产业化经营、提高农业市场化程度的同时，要建立多层 次的农村保障体系。目前，我国广大农民仍然把土地作为 安身立命的基本生活保障，作为获取收入的主要来源，作 为生老病死的保障。没