理解公共政策

理解公共政策浅析公共政策的理论模型及应用读理解公共政策1有感公共政策是一个动态的过程。由于政策过程与政治过程具有同构性，所以各国政治体制的差异造成各国的公共政策过程各具特点。另外，各国的特殊经验、历史文化传统、主流意识形态也对其公共政策过程产生深刻的影响。因此，作为公共政策过程在观念形态上的反映，就会形成不同的政策过程分析模型。所谓理论模型或者概念模型，指的是一组概念或命题按照其相互间的本质联系被组织在一起，从而形成的一个逻辑结构严整的网络或框架。关于公共政策学模型必备的条件，德洛尔列举了一下几点：第一，必须明确把握社会发展方向；第二，必须与宏观政策密切相关，即具备包容各项微观、具体政策的宏观特性；第三，必须建立在注重人文特点的行为科学与注重科学程序和方法的管理科学二者相互交融的基础上；第四，必须对宗教、意识形态等大量非理性因素持客观态度；第五，必须对时间非常敏感，并且具有历史色彩，即具有历时观察的功能。理解公共政策（美托马斯戴伊2著）一书，以政治学八种分析模式（制度模式、过程模式、理性模式、渐进模式、团体模式、精英模式、公共选择模式、博弈论模式）为先导，解释了美国国内政策领域中政府的作为与不作为、推行政策的原因及后果。作者在对公共政策相关理论和方法进行必要介绍的基础上，通过对典型公共政策领域的政治学理论模式的应用和对理解公共政策不同领域进行的探讨，是读者对公共政策的制定过程有所了解。本书引用了美国十个关键政策领域（刑事司法、医疗保健与社会福利、教育政策、经济政策、税收政策、国际贸易与移民、环境政策、公民权利、政府分权、国防政策）的材料进行了全面的分析，对于我们揭开政策制定的“黑箱”，了解美国政府政策制定的复杂过程，提供了丰富的素材。表 1：公共政策研究的政治视角、公共政策的解释模式及在公共政策领域的应用3公共政策研究的政治视角公共政策的解释模式：如何看待公共政策八个模式在十个公共政策领域的应用制度模式(Institutional model）制度影响：政府制度结构安排对公共政策的影响，取决于社会和经济的力量。 9、美国的联邦制政府分权过程模式(Process model)政治过程：政策决策过程由问题确定、议程设置、政策形成、合法化、贯彻和评估构成，政策制定的方式与公共政策的内容相互影响。理性模式(Rational model)理性规划：政府以“社会收益最大化”为目标，进行理性的政策选择，但理性决策面临很多障碍。2、医疗保健与社会福利1、刑事司法渐进模式(Incremental model)渐进主义：将公共政策看作政府过去历史行为的延续，只是一些增量性改动。 4、经济政策团体模式(Group model)利益集团：政治是团体之间为了影响公共政策而展开的斗争；因共同利益组成的各种团体间的互动、平衡，是政治的核心内容。3、教育政策5、税收政策精英模式(Elite model)精英偏好：公共政策被看成统治精英的偏好和价值体现，而非源于大众的需求。6、国际贸易与移民8、公民权利公共选择模式(Public choice 公共选择：对非市场化决策的公共决策运用经济分析方法进行研究，各种政治团体在政治活动中，皆通过集体决策追7、环境政策model) 求个人收益最大化。博弈论模式(Game theory model)博弈过程：在竞争环境中，参与选择的决策者相互依赖，体现为抽象、演绎的对可供选择方案的理性选择过程。 10、国防政策每一个模型都有各自关注的政治生活的焦点，并帮助我们理解公共政策的不同方面。虽然有些政策初看上去好像只能用一种特定的模型来解释，但是大多数政策是理性设计、渐进主义、利益集团行为、精英偏好、博弈斗争、公共选择、整治过程和制度影响等多种因素混合作用的产物。换言之，各种模型间并不具竞争性，人们不能判断哪种模型是最好的，只能说某种模型对某项公共政策是否适用。而判断其是否适用，一般具有一下标准：能够对现实简化与排序；能够确认公共政策的重要内容；能够与现实相符合；提供有意义的交流与沟通；指导调查和研究；提供对公共政策的解释。（一）政治模型应用于美国公共政策的举例分析1、公民权利政策中的精英模型（国际贸易和移民政策；种族问题）精英理论模型认为，精英决定着公共政策的方向，而公民由于表现冷漠或知之甚少，会在很大程度上受精英观点的影响。因此，公共政策很大程度上反映的是精英集团的利益、价值和偏好。不过，精英主义并不意味着公共政策与大众福利是敌对的，只不过是把承担大众福利的责任赋予了精英而不是大众。国际贸易政策的制定大都以精英团体的利益和价值为导向，历史上美国实行高关税，为的是保护国内企业在与国外企业竞争中处于有利地位，二战后美国工业处于全球支配地位，政策偏好随之改变，致力于建立一个全球性市场。然而总结美国在国际贸易的收益，虽然美国人均收入很大提高，但实际上精英集团和大众之间的分配变得极不平衡，精英集团诸如高级管理层的收入变得更高，美国工人，尤其是教育程度低的大众收入相比之前却下降了、最后获利的还是精英集团。种族问题长久以来一直是美国国内政治的核心问题。阐述这一问题主要依赖于精英模型，因为对于公民权利，精英与大众的态度有很大的分歧，而公共政策似乎反映了精英的观点而非大众的看法。我们认为，更多的时候是国家的政策塑造了大众的观点，而不是大众的观点影响着国家的政策。在美国，多数白人对黑人的态度是矛盾的。只有少数白人认为社会上确实存在很多歧视，或者说，他们不认为种族主义是教育、就业和其他众多领域的主要问题。白人在美国的人口构成中占绝大多数。如果公共政策反映这一大多数人的观点，那么就不会进行公民权利的立法。公民权利政策并不是政府对大多数白人诉求的回应。相反，大多数白人的观点追随公民权利政策，即公共政策塑造了白人的观点而非白人的观点塑造了公共政策。而这里所指的大众往往是最没有权利、接受教育最少的白人，他们对黑人权利最不支持。相对具有较高社会经济地位、受过良好教育的白人精英，他们更愿意与黑人接触，最支持黑人权利。由此，公民权利的公共政策实为精英的偏好和价值体现，而公共政策影响甚至塑造了大众的观点。2、教育政策中的利益集团模型为了解决美国社会所面临的众多问题，被广泛推荐的“解决方案”或许就是提供更多更好的学校教育。因此，美国的教育政策具有多元化的目标，例如，人们寄希望于学校能解决种族冲突并鼓励尊重多样性；引导处于弱势地位的学生培养价值观、志向和身份意识；帮助解决学生的营养不良和饥饿问题；通过教育学生与他人友好和睦相处和适应集体生活的方式，从而减少社会中的冲突，等等。可以说，几乎国家所需要解决的问题都可以反映在对学校教育的需求上。而多种利益团体对这些多种多样的甚至是相互冲突的目标有着不同的选择。（1）公民群体、家长、纳税人和雇主纷纷发起让学校回归基础教育的运动，要求对学生的技能进行经常性测验，而专业教育人员学校管理人员、州政府教育官员和教师联合会，则倾向于抵制以考试为向导的改革，强调对所有儿童的教育。（2）在对公立学校的“专业主义”和“回应性”方面，家长、纳税人和地方选出的学校委员会成员倾向于强调对公民需求的回应性；学校主管人员和州政府教育部门却倾向于强调对学校进行专业化的管理。教师联合会,则是另一个利益团体,代表教职工的利益（3）专业教育团体和教师联合会长期在华盛顿进行游说，争取联邦增加对教育的财政支持。而公民群体和独立研究委员会更注重教育的改革而不是增加联邦政府在教育上的支出。（4）宗教团体、私立学校的利益集团和公立学校的维护者经常针对教育领域的宗教问题进行斗争。美国最高法院成为集团间教育和宗教斗争的仲裁者。最高法院必须对宪法第一修正案的“禁止确立宗教”条款作出解释，因为它影响到政府对教会学校的资助以及公立学校中的祈祷。在每一个冲突点上，不同的利益个人或集团因共同利益的驱使，以正式或者非正式的形式联合，向政府提出要求。而所谓的公共政策就是在这既定的时间达成一种均衡的结果，它代表的是一种竞争的派别或集团坚持不懈地努力争取他们的利益而达到的平衡。由此可见，美国所制定的教育政策是不同利益集团之间讨价还价、谈判协商、达成妥协的结果。同时又影响着不同方面的利益，再次刺激各利益集团的活动，从而形成一种动态的平衡。结 语理论模型是思考公共政策的工具，在政治学著作中都能找到。但是没有哪一种模型是专为专门研究公共政策而形成的，然而每个模型又都提供了各自不同的思考公共政策的方式，甚至还解释了公共政策的一些原因和结果，指导我们更好地理解公共政策并预测其结果。1 理解公共政策（第 11 版）/美托马斯戴伊著；孙彩虹译.北京：北京大学出版社，2008.52 托马斯戴伊（Thomas R.Dye）：美国著名公共政策学教授和专家，曾