水利风景区规划管理现状分析

水利风景区规划管理的现状分析河南省水利厅景区办 吴伟奇 吴亦宁(摘要：水利风景区规划是水利风景区建设与管理工作的核心内容，水利风景区规划管理体制对于水利风景资源的开发与保护有着极其重要的影响。为此本文通过对水利风景区规划管理现状分析，探讨水利风景区规划管理体制改革的方向和管理方式，以期对进一步加强水利风景区管理工作有所借鉴。目前存在水利风景区管理单位的多样性与复杂性，形成多种多样管理方式，造成规划目的、目标不一；对规划管理认识不足，与其他水利规划相脱节，规划落实不到位；规划管理人才缺乏，规划队伍建设滞后等问题。建议：建立备案制度；把水利风景区规划纳入水利总体规划管理；加强导则的宣贯和培训和规划资质管理;对不同类型景区规划分类指导；加强水利风景区规划执行监督。 )水利风景区规划是水利风景区建设与管理工作的核心内容，水利风景区规划管理体制对于水利风景资源的开发与保护有着极其重要的影响。因此水利风景区管理办法中明确规定“水利风景区设立后，应当在两年内依据有关法规编制完成规划” ，并对水利风景区规划提出了原则性要求。水利风景区建设与管理工作经过十多年不断探索，从标准到管理办法逐渐发展完善，但是在规划管理方法、方式等方面仍然存在的问题较多，为此本文通过对水利风景区规划管理现状分析，探讨水利风景区规划管理体制改革的方向和管理方式，以期对进一步加强水利风景区管理工作有所借鉴。1.水利风景区规划管理单位的现状差异。1.1 水利风景区管理单位的多样性与复杂性，形成水利风景区多种多样管理方式，造成水利风景区规划目的、目标不一。水利部水利风景区管理办法明确“水利风景区是指以水域（水体）或水利工程为依托，具有一定规模和质量的风景资源与环境条件，可以开展观光、娱乐、休闲、度假或科学、文化、教育活动的区域” 。由于我国幅员辽阔，水域（水体）或水利工程管理采取分级管理模式，从中央（水利部及各大流域管理机构）到县、乡一级都有水利工程管理单位，另外还有一大部分水利系统以外单位和部门，包括一些企业和个人依托水域（水体）或水利工程，借用水利风景资源开发建设的景区和旅游项目都符合水利风景区管理范畴。在管理机构设置方面形式多种多样，有市、县、乡政府领导下的管委会形式的或以此成立一级准政府机构的管理区的，有水管单位内设机构的，有独立法人公司化管理的，还有各划一块分割管理的等等。这种现状造成水利风景区的管理单位在规模、层次、管理水平，以及对水利风景资源的认识和利用水平等方面程度参差不齐，不同部门、机构在开发建设水利风景区的目的、目标有不同要求，决定了水利风景区规划管理的多样性和复杂性。1.2 水利风景区的宽泛性、多样性、叠加性，造成水利风景区规划方式、方法、依据不一。“水利风景资源是指水域（水体）及相关联的岸地、岛屿、林草、建筑等能对人产生吸引力的自然景观和人文景观水利风景区以培育生态，优化环境，保护资源，实现人与自然的和谐相处为目标，强调社会效益、环境效益和经济效益的有机统一” 。这决定了水利风景区范围宽泛性、多样性和叠加性。目前我们可以将水利风景区初步分为：水库型、城市河湖型、湿地型、自然河湖型、灌区型、水土保持型六大类，在规划中必须要充分考虑其与其他相关部门的规范和要求，如城市河湖型景区要符合城市建设的规范和要求，并要纳入城市建设管理体系，湿地型景区要遵循林业部门制定的有关湿地保护规范等，开展旅游的必须符合旅游管理有关要求，这些都体现了水利风景区在管理方式方面多部门管理的叠加性，由此产生了水利风景区规划的差异性。2.对水利风景区规划管理认识不足，水利风景区与其他水利规划相脱节，规划落实不到位。2.1 各级水利单位包括政府的水行政主管部门对水利风景区认识水平存在相当大的差距。水利风景区建设与管理工作，在全国明确和启动始于本世纪初，虽然至今已有十多年了，但是相对于其他水利工作来说，还是一件新生事物，还有相当一些水利部门领导思想认识不到位，不能正确对待水利风景区建设与管理工作，对于水利风景资源的潜在价值认识不足，对水利规划管理工作重视不够。普遍存在管理人员不足，经费不落实问题，甚至有相当部分县级水行政管理部门在水利风景区规划方面管理缺失。事实上，水利风景区建设工作开展较好单位地区，往往不是资源的问题，而是各级领导重视的结果。2.2 水利风景区规划与水利其他规划脱节问题普遍存在。正是因为水利风景区是水利部门近十年来才纳入管理职能的新生事物，水利风景区规划工作相对水利其他规划工作来说也是一项新工作，我们水利系统很多部门还没有将水利风景区工作纳入水利规划工作中，在其他规划中没有考虑水利风景区的规划，而往往水利风景区规划又是在其他水利规划完成后独立编制，其中有些内容会与其他水利规划相冲突，或者受其他规划的制约和束缚，严重影响了水利风景区规划的科学性、扩展性和前瞻性。2.3 在水利风景区实际建设与管理中，项目建设与规划脱节现象普遍存在。我们在水利风景区建设与管理工作中，始终强调规划的指导作用。但是，很多单位在水利风景区申报中，为满足申报条件，临时委托设计单位仓促编制景区规划，规划仅仅是景区申报的材料，而在实际项目建设中抛开规划，另行其事，规划成为一纸空文。另外，在景区项目建设中往往因各种原因，如为迎合开发商利益，或为满足权力部门的要求，脱离原来规划。这使规划失去了其严肃性，也是造成一些管理单位对规划不重视的主要原因之一。3、规划管理人才缺乏，规划队伍建设滞后。3.1 水利风景区建设是以水域（水体）或水利工程为依托，在挖掘水利风景资源独特性时，从审美、趣味等角度出发，打造山水观光或生态休闲旅游产品。这就要求水利风景区规划管理人员或管理团队必须具备水利、旅游等综合素质，我们现有管理人员多是从事水利管理工作人员，缺乏景区建设、经营管理经验，虽然水利部和各省厅在景区管理人员培训方面做了大量工作，但是仍然缺乏有计划的系统的培养水利风景区管理复合型人才。3.2 缺乏水利风景区规划设计单位统一管理。目前水利风景区规划尚未有统一的资质认证，从事水利风景区规划的有持水利规划设计资质的，有持园林景观规划设计资质的，有持旅游规划资质的等等，虽然 2010 年4 月水利部颁布了水利风景区规划导则 ，但是由于水利风景区具有其自身复合特质，各类规划设计单位在专业知识结构方面具有一定差异，造成不同单位编制水利风景侧重点不一，有些单位编制的水利风景区规划对水利工程安全和水资源保护等重要章节描述不够清晰，或者深度不够，重点不突出，对协调景区建设与工程安全运行管理、水资源保护缺乏指导价值。4.关于加强规划管理的几点建议和设想。4.1 建立水利风景区备案制度，明确备案程序。由于水利风景区管理单位的多样性与复杂性，为加强对水利风景区管理情况监管，应该建立水利风景区备案制度，对景区主管单位、管理机构和主要负责人基本情况，以及规划建设项目、投资情况进行详细备案，并在 23 年内复核一次。对变更主管单位、管理机构和主要负责人的景区要求按照原备案程序提交备案变更。4.2 把水利风景区规划纳入水利总体规划管理。各级水利管理部门要进一步加强水利风景区建设与管理工作的领导，要把水利风景区规划纳入水利总体规划，在进行新的水利工程项目规划建设时，要同期进行水利风景区规划，可以将景区基础设施纳入其规划设计内容，统筹考虑。在进行水资源保护、水土保持规划时也应将水利风景区功能纳入其规划范畴。4.3 加强水利风景区规划导则的宣贯和培训和规划资质管理。参照其他部门做法，对参与规划管理和规划设计单位人员进行岗位培训，一是要系统的对各级水利风景区规划管理也要进行的岗位培训；二是对参与水利风景区规划设计主要人员以水利风景区规划导则为主要内容进行培训考核，颁发培训合格证书，持证上岗。鉴于水利风景区规划的复杂性，对规划设计单位应有一个统一的人员结构，技术水平的要求，建议统一对规划设计单位进行资质认证，统一颁发水利风景区规划资质。如短期内无法实现，可以明确规定与水利风景区规划相关的同等资质，例如水利规划设计资质、园林景观规划设计资质、旅游规划资质等，原则上要求国家级水利风景区规划设计单位应具有 2 级（乙级）以上资质。在对参与规划编制人员构成中除要求有水利、旅游、经济、生态、环保等专业高级职称技术人员外，还要应明确要求三分之一以上人员必须持有水利风景区规划培训合格证。4.4 不同类型水利风景区规划内容和侧重点不同，因此要对不同类型水利风景区规划进行分类指导。水库型水利风景区规划，要结合工程建设和改造，合理确定景区规划保护和建设范围，绿化、美化工程设施，改善交通、通讯、供水等基础条件。重点要使水库型水利风景区主体的水库，不仅要承担蓄水抗旱、防洪排涝、供水发电等除害兴利功能，还要体现先进水利设计理念，展示水工建筑美学，营造水利景观，传承水文化。城市河湖型水利风景区规划，要体现为城市发展服务，充分发挥城市河湖的防洪、除涝、供水、景观、文化、生态的综合功能，使城市河湖成为水清岸绿、风景秀丽，特色鲜明、景色宜人的休闲、观光、娱乐区，为当地人民群众创造更加宜居的生活空间，同时做足做好“引水入城、因水兴城”文章，推进山水文化城市建设。湿地型水利风景区规划，要加强风景区自然湿地的保护，更好地提升湿地的旅游价值。对湿地型水利风景区，重点加强水资源保护和水环境治理，注重湿地生态修复与保护，注重生态服务功能维持，注重生物多样性保护。自然河湖型水利风景区规划，要维护好现有河湖的自然特点，在科学利用和有效保护的前提下，发展自然河湖型水利风景区，优化河湖的山水联系，实现河湖与园林、防洪与生态、亲水与安全的有机结合，促进河湖健康，促进人水和谐。灌区型水利风景区，要结合生态农业、观光农业、现代农业和服务农业等新农村建设，统筹推进灌区农田水利设施和水利风景区基础、服务设施的配套建设。既要注重发挥灌区水利功能，又要注重节水灌溉的科普宣传，还要着力营造灌区特色风光。水土保持型水利风景区规划，要结合国家水土流失重点防治区的预防保护、重点监督和重点治理等工作，依托水保示范区、科技示范园区和生态清洁小流域建设等项目的实施，着力增加水土保持型风景区的旅游内涵，不断提高风景区的社会认知。4.5 加强水利风景区规划执行监督。要强调规划的严肃性，严格规划审批程序和规划备案制度，建议对水利风景区规划导则公布之前已批准的国家水利风景区，要求两年内按照水利风景区规划导则规范，完善修订景区规划，由水利部门直接管理的国家水利风景区可以直接报水利部审批，由其他部门或多部门联合管理的国家水利风景区由县以上人民政府审批（最好报请同人大批准） ，并报水利部备案。同时强调规划的变更和修订必须由原审批单位，按照原审批程序申报、审批。为加强规划执行的监督力度，对已批准水利风景区规划应实行动态管理，可以要求每两年对规划执行情况和建设项目进行书面报告。对随意更改规划或脱离规划建设项目的予以通报，并责令其予以纠正。全面推行水利旅游项目非行政许可审批工作，加大水利旅游项目监督执法力度，提升水利旅游项目监管的权威性，建议将水利旅游项目管理办法提升为水利旅游项目管理条例 ，同时将水利旅游项目监督检查纳入水政执法常规性工作内容，对违反水利旅游项目管理，造成一定影响的行为要制定明确的处罚程序和处罚标准。建立完善水利风景区退出机制，凡是违反水利风景区管理有关规定，