残疾人康复服务与保障机制探析(正文)

残疾人康复服务与保障机制探析摘要 为认真贯彻落实科学发展观，以残疾人康复服务为导向，以保障残疾人“人人享有康复服务”为目标，将残疾人康复工作提升到构建和谐社会的高度。作为残疾人工作者要以科学发展观为指导，紧紧抓住当前残疾人事业发展的大好机遇，全面加强基层残疾人组织建设。立足于工作实际，认真思考如何进一步密切与广大残疾人的联系；如何努力改善他们的生存状况；如何普及残疾人康复服务；如何完善残疾人保障机制。推动残疾人“两个体系”建设，为构建和谐番禺、首善之区，为“迎接亚运会，当好东道主、创造新生活”做出更大的贡献。关键词 残疾人；康复服务；保障；机制1 残疾人康复服务及其意义根据全国人大常委会关于 1990 年 12 月 28 日通过的中华人民共和国残疾人保障法第二条的规定：残疾人是指在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人。中国残疾人联合会在其颁布的残疾人实用评定标准（实用） 中界定了视力残疾、听力残疾、言语残疾、智力残疾、肢体残疾和精神残疾六类残疾的分级和评定标准，作为制法中华人民共和国残疾人证的依据。在残疾人在个类别分级中一、二级为重症残疾，三级或四级是最轻的。1.1 残疾人康复服务的内容残疾人康复服务是指综合地、协调地应用医学的、社会的、教育的、职业的措施以减轻残疾人的身心和社会功能障碍，使其得到整体康复而重返社会。我国残疾人康复工作的总体目标是到 2015 年，实现残疾人“人人享有康复服务”。 残疾人康复服务的内容与形式主要包括：康复医疗服务、康复训练指导服务、心理支持服务、知识普及服务、用品用具服务、咨询转介服务。1.1.1 康复医疗服务为偏瘫、脑瘫、截瘫、中风后遗症等残疾人提供康复治疗，白内障、肢体矫治手术等转诊服务，康复护理、家庭康复病床等。1.1.2 康复训练指导服务立足残疾人家庭，充分利用社区康复设施，指导各类残疾人开展康复训练、制定计划、传授方法、制作训练器具、矫形器使用、评估效果等。1.1.3 心理支持服务通过了解、分析、鼓励和指导等方法，帮助他们树立康复信心，正确面对自身残疾，鼓励亲友理解关心残疾人，支持配合康复训练。1.1.4 知识普及服务为残疾人及家属、亲友举办健康等知识讲座，开展康复咨询活动，发放康复知识小册子、普及读物等，传授残疾预防知识和康复训练方法。- 3 -1.1.5 用品用具服务根据残疾人的状况和需求，提供用品用具的信息，提出选用用品用具的意见、实施转介服务等。1.1.6 咨询转介服务根据残疾人在康复医疗、康复训练、心理支持及用品用具等方面不同的康复需求，联系有关机构和人员，对本社区暂时无法进行康复服务的残疾人，提供有针对性的转介，做好登记和跟踪服务。1.2 残疾人康复服务的意义康复服务是帮助残疾人恢复或补偿功能、提高生存质量、增强社会参与能力的重要途径。是健全社会保障体系，提高全民健康素质，实现全面建设小康社会奋斗目标的具体内容。围绕广大残疾人对康复服务的迫切需求，充分发挥综合优势，坚持社会化的工作方式，积极开发和利用社会资源，努力提高康复技术水平，增强康复服务能力，使残疾人普遍得到康复服务。康复服务是残疾人工作的首要方面，做好残疾人康复服务功在国家，利在社会，益在残疾人和他们的家庭。残疾人康复服务是残疾人工作永恒的主题，是残疾人的基本需求，这也是人类社会进程中不可避免付出的一种社会代价，是全社会都应当共同承担的代价。而绝大多数残疾人都有康复的潜力。为此必须做好康复服务，使残疾人增强参与社会的能力，重返社会，和正常人一样参加工作，享受人类的物质和精神文化成果。做好残疾人康复工作的意义体现在以下几点：1.2.2 增强了残疾人的能力通过康复可以增强残疾人独立自主生活的能力，逐步在精神上独立，进而在经济上和生活上独立，减轻家庭的负担，使残疾人不断克服自卑感和孤独感，增强自尊心，建立自信心。1.2.2 提升了残疾人的自信心通过康复可以使残疾人不断发掘和发挥自己的潜能，激发他们自主创业或参加社会工作的热情，使之成为中国特色社会主义建设的重要力量，同时也为他们自身全面参与社会生活创造了途径，而且可以提高残疾人的生活素质，促进家庭和谐，为社会增加了劳动力资源，减轻了社会负担，加快了经济发展，社会进步和精神文明的建设，为全面建设小康社会的实现提供了重要保障。1.2.3 减轻了社会负担通过康复可以使残疾人平等的参与社会活动，享受自己应有的权利和履行自己应尽的义务，充分的融入社会，改善公众对残疾人的看法，使全社会树立一种平等、自强不息的新残疾人观，提高我国的整体国民素质，促进人性向兼容，向真、善、美的改善，加快我国社会主义和谐社会的建设。康复问题是残疾人工作的核心，做好康复服务，有助于残疾人的教育、就业等问题的解决。残疾人康复服务做的好坏，将直接影响到残疾人工作的整体。2 目前残疾人的康复服务工作面临的难题2.1 残疾人康复服务工作难以普及的主观问题2.1.1 康复服务工作的思维偏差由于传统思想和社会偏见的影响，目前各级政府只是把残疾人康复服务工作视为一项“德政工程” ，作为一项扶贫解困工作来抓。对此并不重视，很少把精力放在残疾人康复工作上。将残疾人康复服务误解为慰问走访工作看待，既没有连贯的康复服务方案，也没有真实体现残疾人的康复需求内容。同时在实践残疾人康服务工作中，体现出重医疗、轻康复的意识，我们的政府对这一状况的改善决心不大，措施不利，手腕不强，投入不足，抓得不狠，致使很多落后地区的残疾人及其家属从未听说过“康复”一词，使得许多可以通过康复训练恢复到尽可能好的水平的残疾人（尤其是残疾人儿童）错过了最好的康复时机。这一种思维模式问题已经逐步得到各级残联工作部门的正视，并正在纠正。不难发现许多经济发达地区的城镇中，残疾人康复服务工作思维已经在转变，但对于一些经济落后的地区，工作思维还没有明确。2.1.2 康复服务的知晓率和认同率不高现在还有部分残疾人和家属不了解“康复”的意思，很多人误以为一旦评定为残疾就是无法改变的现实，这将对残疾人今后的生活质量产生很大的影响，导致他们生活困难，丧失自尊心、自信心，产生自卑心理，无法使残疾人进入- 5 -正常的主流社会生活。这是由于开展残疾人康复服务的宣传力度不足，致使残疾人不了解康复服务的意义。我们需要抓住工作的重点认真宣传残疾人康复服务工作的内容和意义，提高残疾人的知晓率。还有由于失去部分或全部的劳动能力，致使多数残疾人的家庭生活较为困难，而康复成本太高，家庭根本无力承担，而社会相关的救助机制还没完善，最终残疾人只好放弃了康复治疗。我们要将残疾人康复服务工作覆盖全社区乃至全社会，难么需要提供高残疾人对康复服务的认同率，只有他们认同康复服务才能配合参与康复。怎样才能提高认同率？那当然是要解决好康复的费用问题，将康复费用与社会救助体制挂钩，从而减轻残疾人康复的经济问题。2.2 残疾人康复服务工作难以普及的客观问题2.2.1 康复服务的资金问题根据 2005 年中国残疾人事业发展统计公报，全年完成白内障手术 57.2 万例,组派 60 个医疗队,赴 31 个省(自治区)309 个县(区)为 5.2 万名贫困白内障患者免费施行复明手术。为 3.6 万名低视力患者配用助视器，培训儿童家长1.3 万名，对 19765 名聋儿进行了听力语言康复训练，培训聋儿家长 23374 名。开展“听力助残” 、 “听力重建启聪活动”等项目，实施救助贫困聋儿童康复训练救助，资助贫困儿童 17739 名，佩戴助听器 7564 台。救助贫困精神病患者30.1 万人。对麻风畸残者实施矫治手术 3903 例，发放辅助用具 58224 件，安装假肢 957 具，对 8514 名麻风畸残者进行了康复训练，为残疾人减免费用装配普及型假肢 1.7 万例，供应用品用具 800 余种 90 多万件，装配矫形器 3.5万件。对 5.4 万肢体残疾人、1.1 万脑瘫儿童和 2.4 万 0 14 岁的智力残疾儿童进行了康复训练。特别是东部经济发达地区，残疾人康复工作开展的较好，但中西部欠发达地区，存在很大的问题，并且这些数据相对于我国 8296 万残疾人来说，犹如杯水车薪。资金和物质保障难问题已成为制约残疾人社区康复服务的“瓶颈” 。为此，建立一种既有利于社区经济发展，又有利于形成稳定残疾人社区康复服务的财力来源新途径是形势所迫。我国目前社区康复服务的资金来源的主渠道主要是靠政府的财政支持。这样做法虽能解一时之困，但若长久发展下去必然难以为继，康复工作没有资金支持是纸上谈兵。所以除政府预算投入外，还必须按照社会规模统筹考虑残疾人的康复需求，合理规划资源的配置，动员社会各界力量积极参与残疾人康复服务。要研究制定从“残疾人保障金” 、 “福彩基金” 、 “体彩基金”中规定一定比例的经费用于康复事业的政策，要研究制定鼓励民间资金参与康复事业的优惠政策，放宽康复市场准入政策，实现康复资金投入多元化。2.2.2 康复服务的技术问题首先，我国现时康复服务的人才还是相当紧缺，并且人才的专业知识有待提高，特别是基层的社区康复员的队伍。这里指的康复服务人才包括全国残联系统现从事康复工作的管理人员、专业技术人员和社区康复员。大部分镇、街级康复指导员都由社区卫生服务站的医生兼任，不是学康复专业出身，康复知识贫乏，起不到指导社区康复员的作用；而社区康复员大部分由社区残协分管领导或民政干部担任，相对康复的专业化要求来说，这支康复工作队伍素质更需要进一步提高。同时，康复工作队伍不稳定。康复工作是政策性、业务性都很强的工作，培养一个懂业务、懂政策、能实操的康复工作人员需要长期的积累。社区康复人员也需要专业康复医疗机构对其进行康复理念的灌输，康复知识的培训。但目前，我国康复工作人员稳定性不够，部分新到岗人员培训不足，在一定程度上影响了工作。其次，专业康复医疗机构匮乏。受人力、财力、场地、技术等资源限制，社区康复只能完成残疾筛查、诊断，建立康复服务档案，基本的康复治疗和训练，康复知识普及和残疾预防以及转介服务等工作。同时，社区康复员一般是社区卫生服务机构的专科医生，对于一些中、重度身体功能障碍者或者一些对康复技术要求较高的人士，必须通过转介服务送到专业康复医疗机构进行康复。而现有的康复医疗机构由于康复服务器具和床位紧缺等原因，未能能够完全满足到残疾人的康复需求，特别是经济落后的地区，根本难以配备这些硬件设备。3 加大残疾人保障机制的建立基于上述问题，政府应将残疾人康复服务纳入经济和社会发展规划，并制定和推行相应的政策、法规，对社区服务提供必要的支持和有效的监督，同时协调与沟通社区中各类组织、团体、居民等之间的关系，解决残疾人社区康复- 7 -服务发展过程中遇到的困局，为其发展铺平道路。3.1 政府应将残疾人康复服务纳入经济和社会发展规划将残疾人康复覆盖率纳入经济社会发展指标考核体系，是贯彻落实中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见的具体体现，必将使全省各级党委、政府更加重视残疾人事业，更加支持残疾人各项业务工作的开展。一是政府重视残疾人康复服务工作，应将残疾人社区康复服务工作纳入当地经济和社会发展规划。比如列入社区建设规划、区域卫生规划及政府年度工作计划，列入政府及相关部门工作考核目标。二是财政部门要切实将残疾人康复经费纳入财政预算，加强残疾人康复经费管理、监督，提高各项资金的使用效益。积极组织和动员社会各界参与、支持捐赠活动，多渠道筹集康复经费。三是按照辖区覆盖人口每人每年不少于 030 元安排社区康复工作经费，用于康复需求调查、建档立卡、人员培训、组织宣传、协调实施、社区康复站建设及社区康复协调员工作补贴。3.2 进一步完善相应地法律法规保障残疾人利益我国现有涉及残疾人权益保障的法律 50 多部，颁布实施了残疾人保障法、残疾人教育条例、残疾人就业条例等保障残疾人权益的专门性法律、法规。1990 年通过并实施的残疾人保障法是我国第一部弱势群体权益我国现有涉及残疾人权益保障的法律 50 多部，颁布实施了残疾人保障法、残疾人教育条例、残疾人就业条例等保障残疾人权益的专门性法律、法规。2008 年 4 月 24 日,十一届全国人大常委会第二次会议审议并通过修订后的残疾人保障法 。此次修订,突出体现了一种平等理念。它告诉人们,残疾人不是一个只需要同情和施舍的群体,他们和健全人一样,都需要社会创造良好条件让他们可以充分参与并融入社会生活的方方面面，例如生存权、受教育权、就业权等。我国还颁布实施了残疾人教育条例 、 残疾人就业条例等保障残疾人权益的专门性法律、法规;各省、自治区、直辖市也先后制定了本地区的残疾人保障法实施办法和其他法规,形成了以宪法为依据,以刑事、民事、诉讼等法律为基础,以残疾人保障法为核心,以行政法规、地方法规为支撑的保障残疾人权益的法律体系。残疾人康复服务工作的法律、法规和政策是保证康复工作长效机制的基本框架。首先，国家要在残疾人保障法的大法下制定专项的残疾人康复工作条例 ，这是中国国情的必然选择。只有这样，各级政府才能更好地把残疾人康复事业发展纳入到当地国民经济和社会发展计划中，也才能作为政府法定的目标给予明确和固定。各级残工委和它的办事机构也才能更好地协调各有关部门、有关单位、残疾人当事人和家属各负其责的参与到康复工作中来，动员社会力量参与康复工作才有了法律依据。3.3 残疾人康复工作要与社会保障政策接轨发扬人道主义精神，发展残疾人事业，保障残疾人合法权益。一是完善残疾人社会保障体系，将残疾人纳入覆盖城乡居民的社会保障体系并予以重点保障和特殊扶助，研究制定针对残疾人特殊困难和需求的社会保障政策措施，扩大残疾人社会保障覆盖面，提高残疾人社会保障待遇。统筹发展残疾人康复、教育、就业、扶贫、托养、无障碍、文化体育、维权等专项服务。二是制定优惠政策，保障残疾人基本医疗，扶助贫困残疾人得到康复服务。要像制定和出台城市低保、农村五保、特困户救助那样，研究制定有利于残疾人康复的保障福利政策，让符合条件的残疾人都能通过这一福利政策得到必要的康复服务。三是按规定将残疾人纳入社会保障体系，实施分类救助，适当提高符合条件的残疾人的社会保障水平。四是在确保残疾人普遍纳入城乡社会保障体系的同时，积极探索和实践贫困残疾人定期补助、临时救济等专项社会保障政策措施，加大困难残疾人医疗救助、教育救助和就业援助力度，全面推动智力、精神残疾人托养机构建设，逐步形成合理、可行的运行机制和管理模式，切实保障城乡困难残疾人的基本生活。3.4 制定拓宽残疾人康复资金筹集的政策启动残疾人康复条例制定工作，筹备成立残疾人康复条例工作小组，会同相关部门、专家和地方残联共同做好康复立法的调研工作。完善重点业务领域的相关政策、标准与规范，提高各业务领域的康复服务质量，建立长效的康复工作机制。结合国家医疗卫生体制改革、社会保障制度不断完善等重点领域政策的制定和实施，加强残疾人医疗及康复保障制度的研- 9 -究和建设，扩大残疾人康复服务受益面。 加快残疾人康复基础设施建设，加大贫困残疾人康复救助力度，同时，要逐步完善投入机制，在以政府投入为主的基础上，多渠道筹措资金，开展社会募集，开通专项捐助，设立专项资金，引导动员社会力量参与残疾人康复事业，为康复工作的持续健康开展提供必要的保障。康复工作没有资金支持是纸上谈兵，所以，除政府预算投入外，要研究制定从“残疾人保障金” 、 “福彩基金” 、 “体彩基金”中规定一定比例的经费用于康复事业的政策，要研究制定鼓励民间资金参与康复事业的优惠政策，放宽康复市场准入政策，实现康复资金投入多元化。3.5 发挥社区在残疾人康复中的作用社区康复是符合我国国情的康复事业发展模式，是实现 2015 年残疾人“人人享有康复服务“战略目标的主要策略，是所有康复重点工程的落脚点，是满足广大残疾人基本康复需求的主要途径。社区康复是对一个特殊的社会群体进行全方位服务的社会系统工程，只有充分整合、利用社区资源，发挥社区优势，才能推动社区康复工作健康发展，才能发挥社区在残疾人康复中的作用。一是将残疾人社区康复纳入社区建设中，建立健全社会化的社区康复服务体系，采取社会化方式向广大残疾人提供基本的康复服务。二是将残疾人社区康复纳入城乡基层卫生服务范围，依托社区卫生服务中心(站)和乡镇卫生院、村卫生室开展残疾人康复工作。同时，发挥社区服务中心、星光计划设施、福利企事业单位、学校、幼儿园、工疗站、残疾人活动场所的作用，建立适应各类残疾人康复需求的康复站，形成社区服务网。以社区和家庭为重点，为残疾人提供康复服务。三是发挥社区在残疾人康复、扶贫、就业的积极作用。通过结对帮扶，最大限度地发挥社区在残疾人康复、教育、就业维权、文体活动等方面的功能，提高社区为残疾人服务的水平。四是要发挥社区卫生服务机构的作用，指导家庭开展康复训练，做好康复病人的转诊工作。要组织调查摸底，逐人建档立卡，有针对性地开展康复工作。要坚持“分级管理、分工负责、分类指导”的原则，结合